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暴雨再次教育了城市：李克強為何一直盯著地下管廊不放?

48小時內，李克強總理語氣極重地3次提及地下管廊。前兩次是在湖南嶽陽的內澇城中村和夜里緊急召開的防汛會議上，可謂處“江湖之遠”;後一次是在中南海內國務院第一會議室中，可謂居“廟堂之上”。足見此事分量之重，總理掛念之深。

7月5日下午，李克強赴嶽陽察看防汛。一下火車直奔內澇嚴重、積水深達4米的白石嶺城中村。在大雨中，他打著傘走下泥濘的土坡，看著從水面上剛剛露出的屋頂，面色凝重地說，內澇凸顯了城市建設中突出的短板，必須要加快地下管廊建設，盡快補上城市的歷史欠賬。當晚，總理在嶽陽連夜主持召開防汛工作會議，明確要求各地要針對防汛抗洪中暴露出來的問題，下決心補上城市地下綜合管廊和小型水利工程這“兩大短板”。不僅政府要加大投入，更要通過推進改革，創新體制機制，放寬市場準入，充分吸引社會資金參與建設。

7月7日下午的國務院常務會議，聽取政府和社會資本合作(PPP)模式推廣情況匯報，要求在公共服務和基礎設施等領域進一步放寬市場準入。會上，總理提及湖南嶽陽城中村內澇的事例時仍舊神情嚴肅，“我們有些地方的城市棚戶區，淹了快4米深，看著真是慘啊!”接下來他話鋒一轉說，地下管廊是典型的基礎設施，事關公共服務，也是目前城市建設中突出的短板，一定要調動起社會資本參與建設的積極性。

地下管廊看不見，一般人也接觸不到，為何李克強總理如此看重?要說最直白的理由就是，見不得老百姓受苦!因為恰恰是這種看不見、摸不著但又家家戶戶離不開的地下排水系統，牽系著最深廣的民生。給排水系統光不光鮮，似乎並不起眼，但一旦出問題，老百姓則苦不堪言。近期全國多地接近甚至超過歷史極值的強降雨，把這一問題淋漓盡致地逼至我們眼前。據國家防汛抗旱總指揮部的不完全統計，已有79個城市出現了局部內澇。某種程度上，內澇給民生帶來的損失和傷害，並不亞於通常更讓人揪心的洪水。

“先天下之憂而憂”。僅梳理公開報道就能看到，李克強總理從2014年起就一直緊盯著地下設施和地下管廊不放——

2014年5月，李克強考察內蒙古赤峰市一個汙水處理廠在建項目時說，我們的城市外表亮麗光鮮，但地下基礎設施歷史欠賬過多。“面子”是城市的風貌，而“里子”則是城市的良心，只有築牢“里子”才能撐起“面子”。這是城市建設的百年大計。

2015年7月的一次國務院常務會議，部署推進城市地下綜合管廊建設。李克強說：“一場暴雨，就會引發市民們戲稱的‘看海’現象，這還是在一些大城市。目前中國正處在城鎮化快速發展時期，但我們的地下管廊建設嚴重滯後。加快這方面的建設，很有必要!”那次會上，他還專門提到，建設地下綜合管廊將提高城市防汛抗洪的安全水平。

2015年11月，李克強出席政協十二屆常委會第十三次會議並作報告。在回答政協常委的提問時，總理說，我們的城市建設，“地下”的問題是發展中更大的短板，“很多大城市，只要降雨量一比較集中，就會出現淹路、‘看海’的現象。所以我們必須進行地下基礎設施建設，其中一個已經推動的項目，就是城市地下管廊”。

2016年5月，李克強考察湖北武漢CBD地下綜合管廊施工現場時說，我們的城市地上空間高樓林立，發展勢頭很好，但在地下空間利用的深度和廣度上，與發達國家還有較大的差距。地下空間不僅是城市的“里子”，更是巨大潛在資源。要積極探索PPP模式，吸引更多社會資本參與地下管廊建設。這是城市品質提升的重要舉措，功在當代，利在千秋!

從中可見總理賦予地下管廊的特殊意義：民生之基、安全之策、當代之功、百年之計、千秋之利。

今年的超強厄爾尼諾現象，為此前這些未雨綢繆的判斷提供了最急迫的註腳。當武漢、南京、九江以及其他眾多大中小城市的百姓正遭受暴雨和內澇之苦時，7月7日的國務院常務會再次聚焦這一民生焦點議題。

除了動情地講到視察防汛中所見民生之苦，總理更把這些城市欠賬和當前提振民間投資的發展急務結合起來。他給出的解決問題的路線圖，不妨這樣理解：社會資本進入諸多公共服務領域不夠，反過來這些領域欠賬不少，亟需補短板。民間投資遇到的障礙很多和公共服務領域的潛力很大，這一悖論，必須通過體制機制改革來破解，從而撬動社會資本，形成“面子”“里子”共同發展的態勢，以攻克這一民生“痛點”。

事關萬家憂樂的民生，也涉及提振投資的急務，所以李克強才一直盯著地下管廊不放!

70多位市長都到訪這里 萬億級的管廊市場從橫琴起步

與澳門一河之隔的珠海橫琴島，6年前還是一片灘塗，高含水率、高孔隙比、高靈敏度、低強度，在這樣的軟土上搞工程，好比是“豆腐上繡花”。

但6年後，一條“日”字形布置、長達33.4公里的地下綜合管廊已經穿行於軟土之間，集電力、給水、通訊等多種管線於一體，成為全國地下綜合管廊的樣板工程。

2015年4月，住建部在珠海舉辦全國綜合管廊規劃建設培訓班，曾組織全國70多個城市的市長到橫琴考察地下綜合管廊建設經驗。此後，拉開了中國萬億級的地下管廊建設序幕。

建管廊省土地橫琴凈賺60多億

回憶起對橫琴的最初印象，橫琴新區黨委委員、橫琴新區管委會副主任蔡淩燕對第一財經說，早期橫琴就是小漁村，沒有道路，來橫琴就是為了吃橫琴蠔，“以前我也是，吃完就走了，沒想到和橫琴很有緣”。

蔡淩燕坦言，橫琴從之前的小漁村變成初具規模的美麗生態城市，既得益於國家對橫琴的總體規劃，也得益於像中國中冶這樣參與橫琴建設的央企。

圖為橫琴目前的街景

2009年6月，國務院常務會議討論並通過《橫琴總體發展規劃》，致力於將廣東珠海橫琴打造成為“開放島”、“活力島”、“智能島”、“生態島”，其中就高屋建瓴地規劃了地下綜合管溝（地下綜合管廊）。

蔡淩燕回憶，在橫琴建設的初步階段，當時的橫琴財政能力非常有限，加上已經經過了兩輪並不算成功的開發，以致“當時很多有錢的單位不理睬我們”。但中冶卻敢於做第一個吃螃蟹者，來橫琴投資，尤其是投資橫琴的地下綜合管廊。

事實上，中冶集團在決定投資建設橫琴地下綜合管廊之前，也經過了一番謹慎的考慮。

“中冶集團堅持‘到有魚的地方撒網，到有草的地方放羊’”，中冶集團旗下中國二十冶集團副總經理王振智在接受第一財經記者采訪時說，“所以中冶到橫琴不是簡單的‘拍腦袋’，我們經過反複的論證，(最後)決策層多次開會做出的決策，這在當時是一個大膽的嘗試”。

讓中冶敢於嘗試的原因在於，地下管廊雖然在中國的城市建設中是個新鮮事物，但在冶金行業卻是常備設施。

地下綜合管廊，是通過將電力、通訊、給水、燃氣、垃圾真空管等多種管線集中設置到道路以下同一地下空間而形成的現代化、科學化、集約化的城市基礎設施。

圖為地下管廊示意圖

鋼鐵生產涉及多種高溫、高壓的氣體和液體管道，以及電力和通訊設施管線。早在上世紀七十年代末，中冶集團在上海寶鋼建設過程中，便借鑒與引用國外的先進經驗與日本新日鐵合作，在全國率先引進並興建了大型地下綜合管廊系統以供工業生產專用。時隔近40年，這條長約15公里包含煤油氣、電力等危險介質管線的綜合管廊依然在廠區地下城內，見證著歷史與時代的變遷。

在蔡淩燕看來，越是發達地區，特別是新建的城市，地下綜合管廊是必須考慮的。因為發達地區的土地資源非常緊缺。

具體到橫琴，高效利用有限的土地資源，是發展中需要考慮的重要問題。而建設地下綜合管廊，成為當地節約集約利用土地的方法之一。

蔡淩燕向記者介紹，整個地下綜合管廊的建設，為橫琴節約了40萬平方米城市建設用地，而這一決策所產生的價值遠遠超過預期。

他向記者算了一筆賬：橫琴因建設地下綜合管廊而節約的土地，結合當前橫琴的綜合地價及城市容積率估算，產生的直接經濟效益就超過80億元。“我們建管廊花了20個億，相當於凈賺了60個億”。

萬億市場開啟地方頻繁來訪

為了提升整個城鎮化的水平，地下管廊作為城市的“良心工程“被提升至國家戰略層面。而橫琴地下綜合管廊工程是中國首個成系統的區域性綜合管廊系統，為國內綜合管廊的建設樹立了標桿。

2015年4月，國家住建部組織全國70多個城市的市長及專家學者350余人到現場考察學習，大力推介橫琴地下綜合管廊開發建設模式和經驗。

2015年4月，國家也確定首批地下綜合管廊試點城市名單，包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、長沙等十個城市入圍。

到了2015年的7月28日，國務院常務會議在更高層面部署推進城市地下綜合管廊建設,擴大公共產品供給提高新型城鎮化質量。隨後，住建部在2015年7月31日宣布，中國將全面啟動地下綜合管廊建設，到2020年力爭建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊。

住建部的統計顯示，2015年以來，中國已有69個城市啟動地下綜合管廊建設項目約1000公里，總投資約880億元。

但具體到地下管廊怎麽建，珠海的地下管廊布局和建設經驗可供參考。

橫琴新區綜合管廊項目沿環島北路、環島東路、港澳大道、橫琴大道、環島西路等城市主幹道成“日”字形布置於市政綠化帶下方，並在十字門商務區、口岸服務區的濱海東路布置了支線。

圖為珠海地下管廊布局

該綜合管廊分為一艙室、二艙室和三艙室三種類型，這也基本覆蓋了目前國內地下管廊主要的三種結構。整個地下管廊總長約33.4公里，基本覆蓋了全區可建設的各大區域。其內部敷設的管線包含給水管、中水管、通信管、220kV電力電纜、冷凝水管、真空垃圾管，並為未來城市發展預留了部分其它管線的敷設空間。

為加強監管，該綜合管廊在港澳大道北側設一座總監控中心，在環島北路和橫琴大道各設一座分站，每座控制中心占地面積約2500平方米，可以實時遠程進行管廊的監控和管理。

圖為地下管廊內部布局

雖然橫琴的地質條件複雜，有深厚軟土地基、巖層和孤石。但當時建設者們采用明挖的方式，先依據基坑深度情況、填石區分布深淺在基坑兩側的位置，采用了3種不同的支護方式來保證基坑的開挖安全，同時采用管樁強化地下管廊所需的地基;然後用現澆的方式在基坑中實施綜合管廊結構;最後在管廊上方覆土築路，用道路建設和管廊建設一體化的方式完成了橫琴管廊。

為了應對海邊地下水位高的環境，橫琴新區綜合管廊按防水鋼筋混凝土設計，可抵抗7級地震，並具備自動排水、空氣質量監測、自動報警等多項功能。目前，該地下管廊最長的已經正常運轉近四年。

由於投資規模較大，王振智透露，當年建設橫琴地下管廊時，無論是地方政府還是企業都發揮了敢擔當的精神。除了要有前瞻的城市規劃發展理念指引，還要通過科學規劃、投資模式創新和施工技術突破才最終建成了這個項目。

其中，地方政府的規劃意識和服務模式非常關鍵。

經歷了整個橫琴項目建設的中國二十冶集團廣東分公司黨委書記冷緒中對第一財經說，橫琴新區是非常務實、服務的政府，才能快速的推動橫琴建設。橫琴所采用的企業到政府辦事“零跑動”、對企業行政“零收費”、對企業“零罰款”的“三個零”的服務對企業在當地投資形成了很好的政策基礎。現在橫琴只是建設期，再過三、四年橫琴會形成非常漂亮的城市規模。

廣東多地已經加快推進地下管廊

在橫琴項目之後，毗鄰珠海的廣東多地政府也已經加快了地下管廊的開發。

其中，2015年11月19日，中冶集團與深圳市政府簽署戰略合作協議，雙方將在市政基礎設施建設、城市地下綜合管廊建設、總部經濟等方面展開全方位合作。在協議簽署期間，深圳市委書記馬興瑞表示，當前，深圳正努力補齊交通基礎設施、地下管廊管網、河流汙染治理等方面的短板，希望進一步加強同中冶集團等央企的合作，不斷完善城市功能，打造城市安全體系。

2016年1月22日，中冶集團和深圳市政府聯合組建的深圳中冶管廊建設投資有限公司正式註冊成立。該公司的經營範圍包括綜合管廊、管網項目的投融資、規劃設計與建設、運營管理及相關技術經濟咨詢；綜合管廊、管網建設的技術、新工藝、新材料、智能設備及監控系統的研發與產業投資。

圖為地下管廊在地上的路面，管廊與路面使用一體化設計

王振智表示，2016年，中冶集團廣東分公司要立足廣東大市場，只要有項目就全力爭取，同時在大市場上精選大項目，迅速做大做強，提高區域市場影響力。

值得關註的是，地下管廊工程造價高昂，動輒數十億元的建設投資，如何融資、未來又如何收回投資備受各方關註。這還涉及到在未來運營收費模式上的突破。

中冶管廊技術研究院常務副院長、中冶京誠副總裁郝勇兵對第一財經介紹，目前地下綜合管廊有傳統的混凝土管廊和鋼制管廊兩種模式，混凝土管廊造價約每公里8000萬到1.2億左右。鋼制管廊造價約每公里6000萬到1億之間。管廊設計壽命一般是100年，按50年來測算，通過計算更換管線、漏失率等，管廊建設與傳統方式的成本基本是大致持平的，但管廊帶來的安全效應和社會效應卻遠高於傳統管線鋪設模式。

郝勇兵介紹，目前地下管廊費用回收方式，一個是收取入廊費，第二個是運營費用，這兩部分是管廊本身的收益，然後就是依靠政府補貼。

但由於國家還沒有相關文件正式明確收費模式，因此地下管廊收費問題還處於各地自我探索的過程中。

以探討中的收費模式為例，王振智透露，首先是一個計費單位的問題，是按照管廊截面使用面積計算還是按照管廊使用的公里數計算?目前主流的觀點是前者，但要考慮到未來占地面積較大的燃氣也要入廊，未來實際收費模式也將考慮燃氣企業的實際情況；其次是計費的時間問題，一種方式是全壽命周期的分攤模式。比如，供水管道的壽命是30年，而地下管廊的壽命是100年。那麽，將100年內供水管道三次的開挖敷設成本平攤到一定年限中，作為各年基礎性的入廊費用。

比如，珠海入廊費的平攤年限目前是15年。但為了吸引公用事業企業入駐管廊，一些地方甚至可以將平攤年限拉長到更長甚至整個100年，這樣有助於降低初期入廊費用。至於運營費用的模式，是按照現有企業日常維護費用平攤還是其他方式，也都在討論中。但只有國家對費用模式明確了，地方和企業才能安心實施地下管廊項目。

建設部目前已經明確了開工建設地下綜合管廊2000公里以上的目標，這意味著未來幾個月各地的地下管廊建設都會加速，中國的地下管廊整體規模可能會迅速趕超一些發達國家。

郝勇兵說，綜合管廊近2年才被大家廣泛認識。如果需要追趕其他先進國家，首先從法律法規上，我們還需要完善立法。第二在於城市規劃理念要彌補差距。當前主要理念的差距體現在兩個層次上，第一個層次主要是城市管理者，需要充分轉變管理理念;第二個層次是設計理念上要跟得上發展趨勢。第三個是建設差距，地下結構的施工，我們的建設工程質量與國外也有一定差別。最後是運營維護，要把這個起步較晚的短板環節補齊。