單獨二孩政策鋪開，搶生潮並未出現，低生育率陷阱已難繞開，

放開管制須加速

◎ 財新記者 藍方 見習記者 薛健聰 實習記者 盛夢露 文「政策終於落地了，大家輕鬆了，希望大家都

如願！早日有健康二

寶！」5月30日，山東省單獨二孩政策落地後，一個名為「山東單獨二孩交流群」的群公告換成了這句話，群裡近500位單獨二孩父母終於鬆了一口氣。

山東棗莊的寶媽是其中一位。她的大女兒今年四歲，2013年9月時懷上了「老二」 。 「11月出政策時，我對象正好是獨生子，心情很好。 」寶媽回憶，她當時最大的希望就是政策趕快落地。這一等就等到孩子快出世。

2014年5月30日， 「單獨兩孩」政策方在山東省人大常委會全票表決通過。

此時距離2013年11月十八屆三中全會決定放開單獨二孩，已過去半年有餘。

截至發稿時，中國內地31個省級行政區中，仍有西藏、新疆兩地的計生新政尚未落地。

新政出台以來這半年，無論是學界或政府計生部門，無不密切關注著社會公眾對放開單獨二孩政策的反應。

30年來嚴格的計生政策，對中國社會經濟的影響已逐步顯現。

根據中國統計年鑑，2011年，中國的總和生育率（平均每個婦女生育數）再創新低，僅為1.04，遠遠低於維持一個國家和地區人口規模長期穩定所需要的「更替水平」 ，即平均每個婦女生育2.1個孩子。到2012年，中國勞動力人口總量首次出現下降，比上年減少345 萬人，另據國家衛計委測算，2023年以後，勞動年齡人口年均將減少約800 萬人 ；相應的是人口老齡化速度加快，2013年60歲及以上老年人口達到2億，到30年代中期將達到4億，佔總人口的比例將從目前的七分之一提高到四分之一。基本養老保險的支付壓力不斷增大，而100多萬失去獨生子女（失獨）家庭的養老，與「獨一代」 「獨二代」的教育問題，正成為社會討論的熱點。

面對持續走低的總和生育率和不斷減少的勞動年齡人口總量，決策者一方面期望放開單獨二孩能夠刺激生育，另一方面又擔心生育堆積——出生率在短時間內出現大幅反彈。地方計生部門無不繼續以審批的方式，控制單獨家庭的二孩生育節奏，並反複宣傳引導育齡夫婦避開生育高峰。

問題的關鍵是，二孩新政對人口變動的影響究竟幾何？未來還有多大放寬管制的空間？

財新記者全面梳理了全國31個省（自治區、直轄市）落實新政的情況，從方案通過時間到落實政策的起止點，從單獨二孩身份的認定條件到具體惠及對象的資格限制，從各地方案的實施節奏到民眾生育實際意願的增長情況，一一盤點。

財新記者發現，二孩新政之後，計生部門所面對的並非此前所擔心的搶生熱潮和預期中的生育堆積。挑戰來自於大量的維權行動，包括聯名信、政府信息公開申請、行政復議甚至行政訴訟。

發起這些行動的，有先於地方新政生育而面臨巨額罰款的單獨家庭，有無計生證明而無法給孩子上戶的未婚媽媽，有關注計生政策要求公開社會撫養費流向的律師群體，有呼籲計劃生育與戶籍、教育脫鉤的知識分子，還有要求國家行政補償的失獨父母。

這些並未享受到二孩新政陽光的家庭，看似訴求各異，最終指向卻一致：要求生育面前人人平等，歸還曾被一胎化的計生政策綁架的公民權利。

過去的30年間，中國政府為遏制超生，採用上環、結紮、人工流產等技術手段以及徵收社會撫養費的經濟手段嚴控生育。

在計生指標「一票否決」的壓力下，地方政府為了確保民眾服從生育管制，更普遍將戶籍、教育、就業等權利與計生相綑綁。隨著單獨二孩政策對少數受益人群的開放，曾經不容質疑的計生國策，迎來了全社會的全面檢視和反思。

除了新政惠及的人群，其他群體對生育管制放鬆的呼求應不應該且能不能夠滿足？

「步子還是邁得太小了。 」 在美國威斯康星大學教授易富賢看來，中國的計生政策必須「猛回頭」 ，而非現在這樣「慢慢游」 。

這個在2007年以《大國空巢》一書全面反思中國計劃生育政策的學者，近年來一直在為放開生育大聲疾呼。包括他在內的諸多人口學者認為，30年計生政策，已將中國拖入超低生育率陷阱，且很難逆轉。

因此，單獨二孩的落地，僅是計生改革邁開的第一小步。全面放開二孩乃至鼓勵生育，建立從管制到服務的計生體系，是更為重要的下一步。

同樣單獨二孩不同命運

2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》 ，允許一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子，即所謂的單獨二孩。2013年12月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議通過了關於調整完善生育政策的決議，並要求各省啟動地方人口和計劃生育條例的修法程序。

各地反應速度不一。浙江、江西、安徽三省最早在1月即落實新政，天津、北京也於2月跟進，山東、河南等六個大省，則一直拖到了5月底，成為最後一批落實新政的內陸省份。

顯然，人口大省普遍開放較晚，或限制條件較多。在北京大學光華管理學院教授梁建章看來，這主要與人口基數較大帶來的計生壓力有關。也有專家認為還有對行政能力的顧慮。其中，河南就是全國最後一個宣佈實行「雙獨夫妻生二孩」政策的省份。

截至發稿時，中國大陸僅剩新疆、西藏兩個自治區尚未落地新政。儘管兩地對少數民族並無一胎化的生育限制，但對漢族居民仍有二孩控制。新疆計生委政策法規處一位工作人員對財新記者表示，新疆正在制定相關政策，但沒有時間表。西藏計生主管部門則謝絕了財新記者的採訪。

在北京大學人口研究所教授穆光宗看來，觀念上的滯後導致程序上的拖延，這是一些地區遲遲未放開或緩慢放開單 獨二孩的原因。

穆光宗分析，人口問題經過多年的宣傳後， 「負人口觀」已經深入人心。

類似於「中國人口太多」 「人口是包袱」 「人均分母負效應」之類的說法不勝枚舉，各地官員對於人口問題採取的是「寧左勿右」的態度，大多傾向於觀察別的省市的做法和反應。

政策的遲滯，讓許多符合中央政策要求的單獨家庭心急如焚。地方政策的出台時間直接決定孩子身份的合法與否。一些在政策出台之前懷孕的母親上書呼籲地方政策儘快落地，更有2750個在中央決定後、地方政策前生育二孩的單獨家庭，聯名要求政府確認孩子的合法身份。

但據財新記者不完全統計，江西、浙江、天津、北京、陝西、上海、四川、甘肅、重慶、廣東、遼寧、湖南、雲南、福建、內蒙古、黑龍江、貴州等17個省份明確規定，地方政策出台前出生即為非法，要按規定繳納社會撫養費。

2014年6月9日，浙江台州的劉麗（化名）夫婦就因政策等待期出生的二孩被認定為違法，而將台州市黃岩區人口與計劃生育局告上法庭。劉麗的預產 期為2014年2月，恰好趕上2014年1月浙江新政調整。但不料孩子提前兩月出生，儘管也在中央政策出台之後，劉麗夫婦還是面臨高達20萬元的罰款。

安徽的做法則被視為最開明。若單獨二孩在政策過渡期內，即在2013年11月12日至2014年1月23日安徽修改計生條例之間出生，單獨家庭只需按規定補辦《生育證》即可；若單獨二孩是在「決定」公佈之前出生，對此「違法行為」尚未處理者，採取從舊兼從輕的原則，若適用新計生條例輕於原條例，則可適用新條例。湖北的規定類似，將過 渡期內生育的孩子認定為合法，儘管程序不合法，但可視情況進行人性化處理。

這意味著同樣是單獨二孩，僅因出生時間不同，或出生地域不同，就面臨截然不同的認定。

國家衛計委對此並無統一要求。6月初，國家衛計委向地方下發了一份名為《關於實施「單獨兩孩」政策有關問 題的答複意見》的文件，稱「在黨的十八屆三中全會決定公佈之後，省級人大常委會作出決定實施單獨二孩政策或地方條例修訂公佈之前，單獨夫婦違法再生育第二個子女的，立足於批評教育，原則上不作實質性處理」 。

但國家衛計委就此回複財新記者時又表示，這份答複意見「僅供各地參考」 ，各地已出台的政策也要「認真貫徹執行」 。

在易富賢看來，對單獨已生家庭不同的處理方案反映的是截然不同的計生思維。如果站在「人口控制」和「政策連續性」的小格局，自不會豁免「單獨 已生」 ；但若站在人口發展的大格局上，懲罰單獨已生家庭則太顯「小氣」 。

「中國人口政策的方向是人口發展。 」易富賢認為，人口政策調整是一項意義深遠的仁政，理應讓儘可能多的人受益， 「該大赦的就要大赦，該豁免的就要豁免。並且國家的未來很大程度還在於這些超生家庭的孩子。 」

生育意願意外低迷

至於政策已落地地區，公眾總體上對單 獨二孩新政的反應，並不像行政部門所擔憂的那般熱烈。

根據衛計委前期開展的生育意願調研，符合「單獨」二孩政策的人數在1500萬至2000萬間，其中50%-60% 的夫婦願意生育第二個孩子。

中國人民大學社會與人口學院教授翟振武測算，單獨二孩政策將會使中國總和生育率有一個相對顯著的回升，最高點可能超過1.8，但累積效應釋放後，生育率會波動在1.6-1.7。中國社科院學部委員、人口與勞動經濟研究所所長蔡昉的估算則更高：放開單獨二孩，生育率將上升到2.4左右 ；即便是分步放開二孩，生育率也將穩定在1.8左右。根據2010年的人口普查數據，翟振武和蔡昉的測算分別意味著每年出生人口將超1900多萬及2500萬。

但生育意願並不一定都能轉化為生育行為。 「現實潑了盆冷水。 」研究了各地公開數據後，易富賢得出這樣的結論。

東部的浙江、江西分別從2014年1月17日、18日開始在全國率先實行單獨 二孩政策。浙江2010年總人口為5443 萬，出生44萬，生育率1.02；如果生育率能達到1.8的話，應出生80萬左右孩子。但截至3月31日，兩個半月內，浙江全省共只受理單獨兩孩再生育申請27549例，審批22390例。根據4月15日《江西日報》的報導，4500多萬人口的江西全省只完成3477對「單獨」夫婦的再生育審批工作。

西部的甘肅省2010年出生28萬，生育率1.28；如果生育率能達到1.8的話，應該出生35萬。但3月26日實施單獨兩孩政策以來的一個半月內，全省共只受理再生育申請683對，審核批准184對。

被視為人口大省的四川，總人口8000多萬。四川計生部門的測算顯示， 「單獨兩胎」後政策生育率將由此前的1.33上升為1.434，補償生育總量約為73.38萬人。但政策實行一個月內，28464對夫婦通過網上預約申請，只有5530對夫婦獲得了生育證。

直轄市的情況更不容樂觀。重慶要想生育率達到1.8，一年的出生人數要從26萬提高到35萬人，但實施單獨二孩政策一個月內，只受理6780份申請，批准4431例。北京、上海、天津2010年生育率分別只有0.71、0.74、0.91，實施單獨二孩政策一個月內，三地分別只有2300個、1730個、3985個家庭獲批。

生育率已低至0.75的東三省，省會城市瀋陽、哈爾濱的生育率只有0.61、0.65。單獨二孩政策實施一個月內，分別只有545對、112對夫妻領取了二孩「准生證」 。

這些數據讓易富賢感到悲觀。他認為， 「單獨二孩」政策放開後，頭兩三個月是申請井噴期，今後將逐月減少。

而領取準生證的人不一定今年就會懷孕，有些甚至會放棄生育。申請二孩的婦女絕大多數超過30歲，不孕比例高，很多申請者的「證」無法兌現成「人」 。

穆光宗也持相同觀點。在他看來，申請量上過少，證明瞭中國已經掉入「超低生育率陷阱」 。 「之前國家的估計誇大了，高估了人們的生育衝動和生育決心。 」據他此前調查，無論是雙獨、單獨還是非獨，生育意願多在1個 -2個，平均生育意願約1.7個 -1.8個，實際生育行為卻更低，估計在1.3個 -1.4個左右，這也為2000年以後的兩次普查和人口統計佐證。 「可怕的不是生育堆積，而是繼續陷於生育低谷。 」作為長期關注人口問題的專業人士，梁建章認為，真正需要擔心的不是放開後出生人數的短暫反彈，而是幾年後新生兒數量的雪崩式下滑。原因是除了生育率在補償生育結束會回落，還有育齡女性數量的急劇減少。全面放開生育並在補償反彈過後開始鼓勵生育，才是正確的方向。

種種限制仍未去除

來自民間的訴求，並不僅僅是放開單獨二孩那麼簡單，更不限於被單獨二孩新政惠及的有限人群。

長期以來，為了確保計生政策得以落實，政府實行嚴格的生育控制。

《計劃生育法》規定「實行計劃生育，以避孕為主」 。政府財政甚至將夫妻接受避孕、節育技術服務作為福利，免費提供給農村育齡夫婦。這些服務，包括放置宮內節育器、人工流產術、引產術、輸卵管結紮術、輸精管結紮術等。

儘管沒有任何法律提出避孕是強制性的，但據財新記者不完全統計，江西、山東、廣東、貴州、西藏、湖北、河南等地均存在孕齡夫婦必須在節育後，方能獲得計生證明的情況。但還有不少地區，將上環、結紮的人數與地區計生工作人員的獎懲相掛鈎。

2006年計生委的調查數據顯示，已婚育齡婦女綜合避孕率為84.6%，採取宮內節育器、女性絕育及男性絕育的比例達87.2%。而其中，將近五分之一的人是「由計劃生育管理人員」決定其避孕方式。

變相強制上環，僅是為了「事前預防」 ，還有各種「事後補救」 。在省級的人口與計劃生育條例裡，明確計劃外懷孕「應當終止妊娠」的省份，即有12個。

另有12個省要求採取語焉不詳的「補救措施」 。有兩個省份要求不終止妊娠者由其「所在單位和村（居）民委員會採取措施，令其限期終止」 ，湖南省則對 不願意終止妊娠者收取「保證金」 。

計生問題近年來不斷激發社會反彈，所謂「經濟手段」開始扮演更為重要的角色。

按照國家計生委2002年頒行的《社會撫養費徵收管理辦法》 ，違規超生的公民，要向計生部門繳納社會撫養費，並納入財政預算管理。在現實中，這筆費用可高達個人每年可支配收入的10 倍，在發達地區動輒高達二三十萬元。

按照一些地區計生政策的要求，只有當父母按規定上環、結紮或繳納了社會撫養費後，才能給孩子開具一紙計生證明。而這紙證明，又與上戶、教育、就業等一系列公民權利相綑綁，成為在計生「一票否決」的壓力下，地方政府強力推進計生執行的殺手鐧。

2014年4月，廣州涉外經濟職業技術學院教師李潤髮向全國31個省級衛計 委和教育廳（教育委員會）寄出62份政府信息公開表，要求公開教育與計生相綑綁的文件，以及制定這些文件的法律依據。

給出答複的27個省中，除廣東表示已在2013年以「緊急通知」形式要求學校不得以計生證明為孩子入學前提，另外26個省均否認將計生與教育掛鈎。

但事實上，據財新記者不完全統計，至少有河北、山西、江西、山東、海南、貴州六省存在計生與教育綑綁的規定。

隨遷子女入學更是重災區。全國至少有北京、江蘇、河南、福建、山東、廣東、海南、青海、新疆等10個省（市、自治區） ，要求隨遷子女提供相應的計生證明方能就地入讀。

2010年3月，中國青年政治學院法律系副教授楊支柱因超生遭校方解聘一事曾引起公眾廣泛討論。財新記者統計發現，至少有河北、遼寧、安徽等16個省份明文規定企事業單位人員若違反計生政策，最高可受解聘的懲罰。

對流動人口的管制更為嚴格。據財新記者不完全統計，全國至少有14地要求流動人口辦理務工證或在招工時需提供相關計生證明，至少有17地要求在申請工商營業執照時同樣需要此類證明。

甚至在低保認證和安居房、廉租房申請中，計生證明也起決定性作用。財新記者統計，全國分別有19個和9個省份有地方規定違反計生政策者將被取消低保或保障房的資格。

6月11日起公開徵求意見的《佛山市流動人口和出租屋服務管理辦法》更是提出： 「屋主不得將房屋出租給沒有計劃生育證明的流動人口育齡婦女。 」更為普遍和常見的，是計生與戶口的掛鈎。而戶籍本身，又是公民享受教育、就業、社保等權利的基礎。儘管《國籍法》和《戶口登記條例》都要求戶口登記部門「不應附加條件」地對出生的中國公民予以登記，但據財新記者不完全統計，全國至少有20個省（市、自治區）有明確的規定或案例，上戶口必須出示計劃生育相關證明。

「單獨二孩」新政，僅僅在生育數量上放開一小步。附著於以往的計生政策之上的各種強制手段，卻仍未有觸及。

「鬆綁」呼喚

2014年6月10日，39歲的方麗（化名）將東莞市公安局東城分局告上法庭。這個五歲孩子的媽媽，在過去五年裡都在想法設法給孩子上戶口，卻屢屢遭到拒絕，儘管她只有一個兒子。在中國，至少有北京、天津、山西、內蒙古、遼寧、山東、廣東、青海等八個地區，將未婚生育視為非法。

方麗面臨的不僅是至少10萬元的超生罰款，她還必須去計生服務站接受上環服務，或經服務站檢查確認已上環後，才能獲得計生證明。這紙證明，在加上一張她無法獲得的結婚證，她才能給孩子上戶口。

這些苛刻的要求讓方麗備感憤怒。

「這是我惟一的一個孩子，上戶是他天然的權利。 」孩子很快就要上小學，沒有戶口必然會影響孩子的入學。在公益機構的幫助下，方麗選擇了訴訟。

方麗的行動並非一時衝動。自國家計生委被撤並，計生政策即將轉向的信號被明確釋放。2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案（下稱方案）披露，國務院將把原人口計生委的計劃生育管理和服務職責與原衛生部合併，組建國家衛生和計劃生育委員會。方案被看做中國調整計劃生育國策最明顯的政治信號。

接受財新記者採訪的學者普遍認為，拆分計生委，也是為下一步政策的調整掃除制度性的障礙。在中共十八大報告中，計劃生育雖是仍需堅持的國策，但對比十七大報告， 「穩定低生育水平」的說法不再，已轉向「促進人口長期均衡發展」 ，對計劃生育政策則要求不僅「堅持」更要「完善」 。這與2013年政府工作報告中對於計生政策的表述一致。

其中對「基本國策」的後綴說明，也擴充為「適應我國人口總量和結構變動趨勢，統籌解決好人口數量、素質、結構和分佈問題，促進人口長期均衡發展」 。

以單獨二孩的放開為契機，曾經不容質疑的計生國策，從學界到媒體，有了越來越大的討論空間。一家致力於公民權利倡導的公益組織，甚至專門成立了計生與戶籍的工作小組。

「各個受計生政策影響的社群都活躍起來了。 」在廣州一家公司擔任法律顧問的劉科（化名）曾是一個關注計生QQ 群的管理員。他所在的 QQ 群經歷了多次封號、解散後又集合起來，人數已近千人。 「有未婚媽媽要求准生證的，有非獨家庭要求儘快放開二孩的，有超生上不了戶口的……」劉科介紹，各個地區、各個群體，還有很多小群， 「各個群體都在想辦法發出自己的聲音。 」以律師群體為代表的公益人士先後採取行動。

2013年7月11日，浙江省的律師吳有水首先向31個省級財政與計劃生育委員會申請公開社會撫養費徵收、支出以及審計相關的信息。隨後又對拒絕信息公開的地方政府有關部門提起行政復議及訴訟。

較為活躍的律師和學者們利用全國「兩會」等時間節點，多次向全國人大、國家衛計委等部門上書，要求將上環、戶籍及就業權利與計劃生育脫鉤。

在律師的幫助下，更多像方麗這樣的家長開始發聲。北京房山的單親媽媽 以訴訟抗議社會撫養費與上戶掛鈎 ；江西瑞金的村民以行政復議，反對地方「上環先上戶」的規定 ；因「超生」被華南理工大學開除的大學教師蔡智奇，也在申訴、仲裁無果後，於2014年2月向法院提起訴訟。

另一個在以往的計生政策下承受最多痛苦的群體——失獨父母，亦紛紛集體上書、上訪。他們希望政府不僅僅只是「幫扶」 「救助」失獨家庭，而要參照社會撫養費的徵收標準，建立起國家補償制度。

「過去無論是公民還是政府官員，權利意識方面都比較欠缺。 」在中國政法大學副教授劉小楠看來，以往的計生政策在特定歷史條件下有一定合理性，但為了實現人口控制的目的，過度乃至濫用權力的情況是非常普遍的。而在當下，即便人們已經認識到了問題所在，制度的執行仍有惰性。 「在中國缺乏違憲審查機制的情況下，公民和律師、學者的行動不僅僅只是維護個人權利，也必然會對政府施以壓力，促進法律制度的完善。 」

計生行政再改革

對於單獨二孩政策落地後各地遠低於預期的新增生育意願，以及進一步放寬生育管制的社會呼聲，主管部門卻尚無實質性的應對措施。

據財新記者瞭解，對於全面放開二孩，目前衛計委並無時間表。目前單獨 二孩政策尚未完全落地，衛計委內部對政策已實施的地區有一些常規調研和監測，但還未形成統一的判斷，或開展較為正式的討論。

國家衛計委對財新記者回應稱，就未來的計生新政銜接要點，一是指導各地做好離異、再婚、收養等一些特殊情形的獨生子女認定工作；二是指導各地妥善處理在省級人大常委會作出決定實施單獨兩孩政策或地方條例修訂公佈之前，單獨夫婦違法再生育行為 ；三是考慮單獨再婚夫婦等特殊情況，要求各地在現行再婚生育政策的基礎上，通過修訂地方性法規等方式，逐步完善單獨再婚夫婦生育政策。

但在易富賢看來，中國計劃生育政策面對各種過渡方案無從抉擇。

在作出放開單獨二孩的決定前，不同的課題組即對全面放開二孩有著截然不同的測算。

蔡昉的課題組認為，放開二孩後的頭幾年，總和生育率可能會超過2.4。這也就意味著，當年的出生人數將達到4600萬 -4800萬。因此，他的課題組提出到2015年實現全國全面放開二孩，與此同時嚴格控制二孩以上的生育 ；到2020年前後，實現完全的生育自主 ；到2026年，則需要採取措施鼓勵生育了。

中國社科院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州的研究則顯示，若2013年全面放開二孩，2014年將形成生育小高峰，中國總和生育率也不過1.93左右。

易富賢測算，即使中國停止計劃生育，短暫補償性出生高峰過後，生育率仍將跌到1.6以下，然後沿著中國台灣和韓國的老路繼續狂跌。 由於中國15歲-49 歲總育齡婦女和20歲 -29歲生育旺盛期婦女都在2012年開始快速減少，其中後者到2032年將比2011年減少43%。年輕一代的生育意願也在不斷下降。

易富賢強調，人口再生產的長週期性，決定了人口政策必須具有前瞻性。

「如果現在繼續『懲罰多生』 『獎勵少生』 ，那麼今後是無法有效鼓勵生育的，生育率將很難提升。 」多位學者對財新記者指出，2005年到2010年是人口生育政策正常調整的最佳時期，現在仍是改革的窗口期。長期研究人口政策的南開大學人口與發展研究所教授李建民說，改革最佳時機的窗口期轉瞬即逝， 「窗口期錯過了，以後的改革就更難」 。

當前，中國的計生政策趕在「窗口期」邁出了第一小步，何時能夠儘快邁出第二步——徹底取消生育限制，乃至鼓勵生育——這成為學界和全社會的下一個期待。

更讓一些學者擔憂的則是，即便未來放開二孩乃至鼓勵生育，生育政策的執行手段不變，依然以審批、強製為主，社會矛盾便依然存在。

不過，面對此起彼伏的民間呼聲，一些變化也正在發生。2014年4月，江西省南昌市、山東省相繼出台戶籍「新政」：新生兒憑《出生醫學證明》即可落戶，與徵收社會撫養費實行「脫鉤」 。

這樣的做法得到國家衛計委的肯認。

國家衛計委在6月10日回複財新記者採訪時表示，山東、江西的做法「有利於落實我國有關戶口管理的規定，有利於維護公民的合法權益」 。衛計委同時還稱，堅決反對任何將出生嬰兒落戶與其父母是否執行計劃生育政策掛鈎的做法 ；衛計委始終堅持，要按照戶口管理的有關規定，對出生嬰兒予以落戶。

這一表態頗受民間好評。

然而，一位衛計委內部人士告訴財 新記者，系統性地對過去計生政策中落後的、強制性的規定進行清理，至少在衛計委內部尚未看到行動的跡象。

對於衛計委表態能否真正兌現，有相當多的質疑。在2013年計生委被併入衛生部時，國務院中央機構編制委員會辦公室的副主任王峰明確表示，計劃生育工作在政策和制度上不可能削弱。新成立的國家衛計委，在內部機構設置、人員編制，包括職能配置上，確保計劃生育的職能只能加強，不能削弱，並在組織上來加以保障。

新整合成立的計劃生育基層指導司即承擔著督促計生政策實施的職責， 「指導地方實施計劃生育一票否決制」仍是其重點工作。

因此，有輿論認為，衛計委的表態只是空頭支票，未來很難能夠真正轉變職能，從以生育控制為中心轉向促進人口素質的提升。

上述衛計委人士表示，在當前的人口形勢和社會環境下，計生部門面臨徹底的職能轉型，需要從過去的強制、管理思維轉向人口服務。 「每一個家庭在生育方面都要有規劃。 」這位官員認為，政府的角色應是為其提供宣傳教育、諮詢服務及適當幫助。

他坦言，衛計委內部有不少人持有這樣的觀點，但仍有一些人對高生育率感到恐懼，甚至認為地方上一些做法都是有法、有文件作為依據，無可厚非。

「人口是社會生活的主體，是社會生存的基礎和社會發展的動力。 」在穆光宗看來，計生政策帶來的諸多矛盾，根源還是過去的「負人口觀」 。 「應該對 這一觀念有顛覆性的認識。 」真正需要擔心的不是放開後出生人數的短暫反彈， 而是幾年後新生兒數量的雪崩式下滑。

政策已落地地區，公眾總體上對單獨二孩新政的反應，並不像行政部門所擔憂的那般熱烈目前單獨二孩政策尚未完全落地，衛計委內部對政策已實施的地區有一些常規調研和監測，但還未形成統一的判斷，或開展較為正式的討論

台灣生育率低落，恐將面臨青壯人口不足、消費人口低落，未來可能「又老又窮」，確實可說是國安危機；生育率偏低是國安問題，但生育率偏低的原因，卻非單純的「不婚」。

撰文‧何欣潔

常有驚人之語的台北市長柯文哲，在年前又提出新論點，表示「三十歲以上女性不生不婚是國安危機」，受到各界撻伐後，又改口說「三十歲以上男、女不婚」都是國安危機。

不過，一向自詡聰明的柯文哲，這次批判恐怕搞錯方向。

去年十一月時，中研院經濟研究所副研究員董安琪公開跨國研究，指出台灣生育率低落，恐將面臨青壯人口不足、消費人口低落，台灣未來可能「又老又窮」，確實可說是國安危機；但在報告發布同時，董安琪也強調，解方在於提出有效人口政策，「而非歸罪於不婚、不生的青年男女。」簡單地說，生育率偏低是國安問題，但生育率偏低原因，卻非單純的「不婚」。

顯而易見的例子是法國，在各先進國家中，法國面對少子化的經驗，的確值得台灣參考。據法國國家統計局統計，二○一三年全國新增二十三萬餘對新婚夫妻，不僅比一二年減少六％，也創下法國自二戰以來最低紀錄。此外，一三年女性結婚的平均年齡為三十．五歲，明顯晚於一九八○年的二十三歲，由此也能看出法國人不婚、晚婚的趨勢。

但相較於近年來歐洲各國生育率均下滑，法國總生育率卻始終穩定維持在二左右，在世界各先進國家中成了罕見的異數。原因在於，法國將生育政策視為家庭政策的一環，為保障所有新生兒都受到完善照顧，即使「非婚生子女」（一三年占全體新生兒五七％）、「非法國籍新生兒」，都不會在政策上或補助上受到歧視，讓父母生得越多、領得越多。

除此之外，法國政府也提供幾近免費的托育服務，即使是單親媽媽生子，也能繼續在職場上工作。

而台灣生養子女的「四面楚歌」困境，早已是監察院認證的事實。根據監察院一三年十二月調查，全台所有新生兒中，僅十三萬四千餘名幼兒能進入收費較親民的公立幼兒園，占全體幼兒的二八％；而少數取得公立幼兒園門票的父母，又必須面對六成公幼平日僅收托至下午四時、七成寒暑假未收托的窘境，完全不符雙薪家庭之托育需求。

婚生子女都已如此，現行法令全無納入補助規範的非婚生子女，處境只會更加艱困，形成年輕人不敢生育的環境。

柯文哲口中的國安問題，指的應該是台灣人口危機，而低生育率、結婚率，只是結果，不是原因，真正的問題，是政府能否營造一個不分身分、有利每個孩子成長的環境。