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曾經幫助政府減輕教育支出、快速擴大教育資源的“公辦民助”辦學方式，如今在“清理規範”名義下被要求退出，大量隨遷子女為之埋單◎ 財新記者 王婧 文wang-jing.blog.caixin.com 四間教室里只有整齊的桌椅，但空無一人。其餘兩間教室里，稀稀拉拉地坐著55名學生。這是廣州市白雲區黃石中學初一年級的現狀，此時新學期開學已有月余。 類似的狀況也出現在位於同一個小區的黃石小學，原本有150個學位的一年級，只坐著71個學生。此外，兩所學校其他年級的學生，近幾個月來也大量流失。 “好好的學位白白浪費了，外面還有那麼多孩子沒法上學。 ”黃石中學校長彭良社為此遺憾。 造成這一現狀的原因是，2014年4月，白雲區教育局宣佈，這兩所民辦學校承辦合約到期，將重新進行招投標。 在確定承辦方之前，學校將不得再招生。 10月13日，財新記者電話採訪白雲區教育局副局長唐衛民，他表示 ： “廣東省教育廳已經就此事專門開會討論，政策會有所調整，招投標暫停，新的政策還沒有出台。 ”無論政策如何調整，此次招投標風波的影響已經真實形成。包括黃石中小學在內，本次被收回的民辦學校共有五所， 暫停招生導致1000多個學位被浪費。 公衆對學位有著巨大的需求。多名家長通過聯合簽署請願信的方式反對暫 停招生的政策，但沒有獲得白雲區教育局的回應。9月1日，仍有100余名孩子冒著沒有學籍的風險，來到黃石中小學報名。 黃石中小學曾被視為“開了廣州‘公辦民助’學校的先河” 。 “公辦民助”是中國上個世紀90年代出現的“混合制教育”——為了緩解義務教育資源供不應求的矛盾，政府將一些國有產權的學校運營權交給社會。 與其他民辦學校不同的是，這類學校需要無償承擔當地的義務教育任務。 此外，一批“民辦公助”學校亦紛紛誕生，與前者不同，這類學校往往由名牌公立中小學轉制而成，以實現“讓優質的教育資源走向市場” 。 這原本是兩類目的不同的“混合制教育” ，卻在日後的政策中殊途同歸——2006年， 國家發改委和教育部聯合下文，全面停止審批新的改製學校，並對現有的改製學校進行清理規範。所謂“清理規範” ，即或者改為公辦，民辦資本徹底退出；或者改為民辦，政府產權徹底出讓。 目前，僅在廣州市白雲區，與黃石中小學辦學性質類似的小區配套學校共有46所。它們的合約將陸續到期，並將面臨與黃石中小學同樣的命運。 “自帶乾糧幫政府帶孩子”暫停招生的文件下發得突然。 2014年4月21日，在白雲區黃石花園小區的一些公告欄上，赫然出現白雲區教育局發出的通告：廣州白雲區的黃石中學、黃石小學等五所學校將在2014 年7月被收回學校辦學場地，區教育局將採用公開招投標的方式重新確定舉辦 者。 原本即將在5月開始新學年度招生工作不得不暫停。承辦黃石中小學的信孚教育集團原董事長信力建在接受財新記者採訪時稱，雖然知道租約即將到期，但當年的合同明確規定，到期後信孚教育集團依然享有優先辦學權。 可是，政府部門沒再提“優先辦學權” 。 “租約到期，通過招投標重新確定承辦者是正常的行政行為。 ”白雲區教育局有關負責人在公開場合稱，在其監督檢查中，這五所民辦學校教學成績和辦學一般，並存在很多不規範現象，比如存在超規模招生、辦學不規範等問題。 對黃石中小學來說，受到教育部門的公開批評，極為罕見。 上世紀90年代，為配合廣州市修建地鐵，荔灣區某地段居民成為拆遷戶，被安置在位於城鄉接合部的白雲區黃石花園。按照廣州市政府規定，地產商開發的住宅小區必須按照居民人數建設配套中小學，然後交給當地政府開辦。 黃石中小學就是黃石花園的配套學校。然而白雲區政府認為這裡的居民是荔灣區拆遷過來的，白雲區沒有義務辦學；荔灣區則表示，黃石花園屬白雲區的管轄範圍。而廣州市政府也不願意出這筆錢。 兩棟毛坯樓就矗立在預留的學校場地里，一晃六年，周邊的茅草長得比人還高。信孚教育集團得知這個信息後，花了兩年時間，找不同的領導，希望能把這兩所學校利用起來，不要浪費了。 最終，1996年，信孚教育集團與白雲區教育局簽訂合同，合作期限為18 年。信孚教育集團免交國有資產使用費，但需要承擔當地戶籍學生的免費義務教育。信力建稱， “我是自帶乾糧幫政府帶孩子。 ”在《平民信孚》一書中，時任白雲區副區長的馮成鴻回憶， “根據當時我們的初步估算，10年內如果把區內全部學校辦起來的話，那麼區政府投入至少要翻一番。 此後， “公辦民助”的模式在廣州被大量複制。目前白雲區小區配套的民辦學校有46所，多採用這種模式。這一方面解決了政府對基礎教育投入不足的問題，另一方面也為隨遷子女創造了良好的教育環境。 平民教育 黃石中小學所在的白雲區，是廣州外來人口的聚集地。這裡是繁華都市的邊緣地帶——廉價的出租屋、漂泊不定的工作、失學的孩子，構成這個群體的全部生活畫面。 數以千萬計的打工者湧入廣東，建造和支撐著無數文明設施的運轉，但他們自身還無緣平等分享城市居民應有的權利，他們的第二代、第三代，也並不被認同為城里人，而是“打工子弟” ， 或者“隨遷子女” 提倡“平民教育”的信孚教育集團捕捉到了這樣的商機。信力建在接受財新記者採訪時稱， “貴族總是少數，占總人口90% 以上的是草根階層。90% 意味著什麼？巨大的空間，未被開掘的市場，這個被忽略的大多數將成為信孚無窮無盡的客戶。 ”信孚教育集團提供的數據顯示，在這18年期間，信孚承擔了黃石中小學的全部辦學經費，每年增幅20%，總投入達1.2億元。 在黃石中小學，信孚教育集團採取了兩種收費方式 ：作為對政府的承諾，黃石花園業主子女享受地段生政策，免費入學，18年間共接納地段生近1300人次 ；黃石花園以外的學生，按照民辦教育收費，從上世紀90年代末期的每學期1780元，逐年漲價至如今的每學期4500 元左右。 這一收費價格在廣州的民辦學校中屬於中等水平。廣州市早已將隨遷子女義務教育全面推向市場化。 黃石中小學辦學三年後，經白雲區教育局評估，這兩所學校的辦學質量和管理在白雲區均處於中上水平，甚至遠遠超過一些公辦學校。 一名今年執意在黃石中學報名就讀初一的學生家長告訴財新記者，她在黃石花園附近做小生意，這裡的生意人的孩子很多都在黃石中學讀書，並且最後都考上了不錯的高中。 “公辦學校也有差學生，民辦學校也會有好學生。關鍵 是老師要對孩子負責。 ”她說，盡管她家戶籍也在白雲區，但按照地段劃分，孩子的家離學位所在校較遠，這迫使其放棄了公辦學校的學位。 據信孚教育集團提供的資料，黃石中學在白雲區同類民辦學校中，各項指標均排在前列 ；黃石小學的重點升學率連續三年超過50%，2013年升重點中學率更是突破80%。 據黃石中小學方面介紹，這兩所學校的學生多來自有一定經濟實力的白領家庭。這些家長不願讓孩子在戶籍地成為留守兒童，他們希望孩子能夠盡可能地接受良好的教育，但又沒有廣州戶籍，亦無力支撐孩子前往貴族學校。黃石中小學就成為這些家庭的最優選擇。 黃石小學一名六年級孩子的家長則表示，他是外地戶籍，在廣州從事新聞傳媒行業，家境較好，在孩子身上也花了很多心思，入讀黃石小學更是經過了多方面的考察。他說，他無法評判黃石學校的教學成績，但他特別認同黃石小學“為了孩子整體的人格健康”的教育理念。 對於黃石中小學暫停招生，多名家長表示遺憾。 招投標新政 一個細節不容忽視：1997年，黃石小學在校人數550人，其中免費的地段生為110人，占比20%；黃石中學在校人數300人，其中地段生50人，占比17%。 中國的計劃生育政策效果逐年顯現。到2013年，黃石小學在校人數已增加到792人，但地段生縮減至65人，占比8.2%；黃石中學在校人數增加至899人，地段生縮減至45人，占比僅5.0%。 這樣的情況也出現在本次被收回重新招投標的其他三所學校。其中一所中學的在校人數為1451人，地段生僅有25 人，占比1.8%。 9月24日，在廣州市人大對廣州民辦教育進行集中視察的座談會上，白雲區教育局局長黃紹桂介紹稱，目前白雲區小區配套的46所民辦學校大多存在戶籍學生少、非戶籍學生多的問題，有些學校戶籍學生甚至不到10%。 “對這類小區配套學校開辦存在一定困惑 ：如全部辦成公辦學校，財政難以承擔；如部分辦成公辦學校，在滿足戶籍學生需求外剩餘學位用于收取捐資助學款，又涉嫌違規。 ”黃紹桂稱。 在這次座談會上，黃紹桂建議， “對戶籍學生較少或者長期辦學不規範的學校，公開競投重新確定學校承辦者。學校向政府繳納國有資產有償使用費，承擔該地段內戶籍學生的免費就讀責任，政府則通過購買公辦學位的方式按全區公辦學校生均教育成本標準核算，將戶籍學生的教育成本劃撥給學校。 ”這一建議隨即招致大量批評。廣州本地知名評論員陳揚撰寫評論，毫不諱言道 ： “競投！好商業化的一個詞。這不像是政府在購買教育服務，況且辦學不是做生意。為什麼要競投呢？中標的學校須向政府繳納國有資產有償使用費，據說這是一筆巨額的收入。競投者，必然是價高者得。洗牌的結果必定是大大增加民校辦學的成本，最後必然會變成學校為之配套的小區居民的教育支出。 ”21世紀教育研究院院長、國家教育咨詢委員會委員楊東平也在更早時候表示，如果白雲區教育局要將小區配套、普惠型的“公辦民助”學校變為高收費的“貴族學校” ， “就是違背政府公共服務基本價值的性質惡劣的問題。 ”黃石中小學的招投標方案，正是黃紹桂的建議的試點。 財新記者獲得一份白雲區教育局下發的關於這五所學校的招投標文件。該文件顯示，中標者需要交納國有資產有償使用費——建築面積每月每平方米20 元，餘地面積每月每平方米10元。 按照文件提供的數據計算，黃石小學一年要繳納國有資產有償使用費186 萬元，黃石中學一年要繳納330萬元。 而這五所學校的國有資產有償使用費總和，大約為每年1000萬元。這筆錢將成為白雲區財政收入的一部分。 據財新記者瞭解，廣州公辦學校的生均成本大約為每人每年1萬元。按照這五所學校2013年的地段生人數計算，廣州市白雲區每年僅需為這些地段生的孩子每年支付352萬元的成本。 若將國有資產有償使用費的成本平攤至每個學生，則黃石小學每人每年要多繳納2300元，中學每人每年要多繳納 3700元。由於地段生將繼續享受免費教育，實際上非地段生為此承擔的教育成本，將遠遠高于這個數字。 輿論高壓之下，這項政策或已被叫停。10月13日，白雲區教育局副局長唐衛民首次在電話中向財新記者提及這一動向，並表示廣東省教育廳已介入這一事件。財新記者隨即向廣東省教育廳發函確認此事，但截至發稿時止，尚未得到廣東省教育廳的回複。 唐衛民稱，招投標被叫停，但新的政策尚未出台。 “將洗澡水和孩子一起倒掉”以黃石中小學為代表的“公辦民助”學校，已經走到了命運的十字路口。 事實上，將“公辦民助”學校轉制，並非廣州市白雲區一地的政策。 2006年，中國各地全面停止審批新的改製學校。2008年，教育部下發《關於進一步做好義務教育階段改製學校清理規範工作的幾點意見》 ，明確提出，對“國有民辦” “公辦民助” “民辦公助”等多種混合制學校，要在明晰學校資產 屬性、學校辦學性質和確保公共教育資源不流失的前提下，或者改為公辦學校，或者改為民辦學校。 有必要回溯一下這項政策出台的背景。上個世紀90年代，兩股潮流在中國教育界悄然而動。除了“公辦民助”這一類擴大義務教育數量的改製之外，還有將優質教育資源推向市場的“民辦公助”類型。 由於優質教育資源短缺，一些大中城市出現重點學校供不應求，甚至上學需要走後門的現象。此後政府出台政策，允許一些公辦中小學進行“辦學體制改革”的嘗試。轉制學校可以名正言順地進行社會集資、向學生收取高額學費。 這就是“民辦公助”的學校。 那時，這一改革使得政府顯著減輕教育支出，並快速地擴大教育資源，也滿足了家長對優質教育的需求。政府與學校均對此有較高的積極性， “學校轉制”的試驗就逐漸演變為所謂的“名校辦民校” 。 “名校辦民校”導致了諸多負面影響：地方政府轉移了政府應當承擔的提供公共教育的責任，中小學的收費被大幅抬升，高額“擇校費”又造成了義務教育階段學校之間的差距不斷加大。這些“名校”所辦的“民校” ，依托公辦學校的優質教學資源，與民辦學校爭生源和市場，使真正的民辦學校生存環境變得更加惡劣。在那個年代，公校的民營化和民校的公助性，令一向涇渭分明的公辦教育和民辦教育，陰差陽錯地產生了部分重合。 讓義務教育回歸其公益屬性，正是2006年初實行的《義務教育法》的核心。 “過去有一句話叫‘人民教育人民辦’ ，把義務教育的很多責任都讓社會來承擔，新的《義務教育法》 ，就把義務教育落實在政府的肩上。 ”時任全國人大常委會副秘書長的李連寧如是說。 這正是此後教育部要求清理和規範義務教育階段改製學校的法律基礎。 2009年，廣東省教育廳下發了《關於清理規範義務教育階段改製公辦學校的意見》 ，專門提到義務教育改製學校清理的範圍包括“由發展商用政府減讓的稅費承建的住宅小區配套義務教育階段學校” 。該文件提出，對企業、個人、民辦非企業單位參與辦學、社會資金投入比例大、自聘教師多、恢複公辦學校性質有困難，並符合舉辦民辦學校條件的義務教育改製學校，可轉為民辦學校。 其他實施義務教育的改製學校不得改為民辦學校。 清理轉制學校的行動在中國各地轟轟烈烈地展開。對“名校變民校”的清理，無非是將國有資產與社會資產剝離，對學生的影響並不顯著。然而對承擔了大量隨遷子女義務教育任務的“公辦民助”學校而言，如果轉制變成公辦學校，那麼一大批隨遷子女就無法入學 ；如果轉制變成民辦學校，在繳納大筆國有資產有償使用費的情況下，辦學成本大幅提高，亦會造成部分孩子失學。 楊東平對此評論稱，在中國地方政府仍然無力為隨遷子女提供足夠的公辦學校學位的情況下，讓“公辦民助”學校徹底退出歷史舞台，無異于“將洗澡水和孩子一起倒掉” 。 隨遷子女的痛 根據《中國流動兒童數據報告》 ，廣東省共有義務教育階段的隨遷子女310多萬，遠遠超過中國其他省份。 在廣州，隨遷子女若希望進入公辦學校，主要有兩種方式：第一，通過積 分入學。這是一項類似于積分入戶的政策，若家長滿足一定的條件，孩子即可就讀公辦學校。但數據顯示，2014年，白雲區通過這項政策就讀小學一年級和初中一年級的隨遷子女，一共只有74人。 對於擁有廣州市近半外來人口的白雲區而言，這一數字無異于杯水車薪。第二，向公辦學校繳納幾萬元至幾十萬元不等的贊助費。這更直接地將那些收入不高的打工者的孩子排除在公辦學校之外。 廣州市教育局局長屈哨兵在9月24 日的座談會上承認， “廣州的民辦學校中的學生有將近一半是非本地戶籍學生，民辦教育承擔了很多外來工子弟教育的任務。 ”廣州市人大常委會教科文衛工委副主任黃周海說，國家已經把義務教育的任務給了“流入地 ” ，隨遷子女的義務教育就是財政應該負擔的。 但種種跡象顯示，地方政府並不太願意為隨遷子女的義務教育買單。 2012年，廣東省財政廳和教育廳曾聯合下發《關於調整完善城鄉免費義務教育政策的通知》 ，明確從2013年春季學期起，在廣東省普通中小學（包括民辦學校）就讀的義務教育階段學生（包括隨遷子女在內） ，全部納入省財政免費義務教育公用經費補助範圍。 這筆補助從2013年起逐年上升。 2014年的補助標準為小學每生每學年950元、初中每生每學年1550元，囊括了義務教育階段的雜費和書本費。 這是義務教育階段的補助首次擴展到隨遷子女。各地依據經濟狀況不同，各級財政的補助比例亦不相同。對廣州市白雲區而言，這筆錢由中央和省財政負擔20%，廣州市負擔48%，白雲區負 擔32%。 自從有了這項補助後，白雲區某民辦學校的校長髮現了這樣一個細微的變化 ：原來民辦學校在政府核定的學位之外再多招收一些學生，政府對此並不批評 ；但現在， “超規模招生” ，已成為教育部門對民辦學校考核“一票否決”的硬指標。 比如，此次被納入招投標的五所民辦學校，有部分被視為“違規招生” 。 白雲區教育局在媒體上公開點名 ： “積德花園小學核定招收學生數量為828人，但實際招生卻達1046人 ；同德南方小學核定招收學生數量為828人，實際招生卻達925人。 ”一位民辦教育從業者稱，這些民校招生人數超標， “從另一角度反映了白雲區當下外來戶籍人口基礎教育資源匱乏的現狀” 。 一方面是中國地方政府依然不太願意承擔隨遷子女的義務教育，另一方面則是政府極力追求更優質的教育。白雲區教育局曾稱，這些“公辦民助”學校因為收費提高不了，辦學水平也提高不了，陷入了惡性循環，並制約了白雲區民辦教育的整體發展。 這與信孚教育集團的理念背道而馳。信力建在接受財新記者採訪時稱，“我們希望讓更多的孩子讀上書，也希望讓他們有更優質的教學環境。 ”他用一個形象的比喻反問， “誰不想給學生吃肉？但如果連飯都吃不上，為什麼不 讓他們先喝上粥呢？” 財新記者趙晗對此文亦有貢獻 | ||||||