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中石油鏖戰地方，誰是受害者？ 水土擾榆林 補償費難繳

不斷攫取黃土高原資源的中石油，為何不願繳納水土流失補償費？這樣一個在陝西榆林享受「超國民待遇」的「釘子戶」又是如何煉成的？

法院偏袒被告？

兩年間，邸飛四次站上同一個席位——榆林市中院和榆林市榆陽區法院的被告席，他不得不面對一個不屈不撓的原告——中國石油天然氣股份有限公司長慶油田分公司（下稱長慶油田）。

2012年，長慶油田原油產量超過2230.58萬噸，天然氣產量超過285.44億立方米，油氣總當量超過了4500萬噸，一舉取代大慶油田，成為中國最大的油氣田。

2013年8月28日，國務院國資委紀委宣佈，包括中國石油天然氣股份有限公司副總裁兼長慶油田總經理冉新權在內的多位中石油高管正在接受組織調查。

幾乎在同時，距離長慶油田西安總部700公里之遙的陝北榆林，一場低調的庭審正在榆林市中院舉行，榆林市本地的媒體甚至沒有報導這起標的達8億元的行政訴訟案。

「這應該是榆林市，甚至陝西省最大的行政官司。」邸飛說。他是被告榆林市水土保持監督總站的代理律師。

兩個月之前的6月9日，榆林市榆陽區法院行政審判庭審理了長慶油田訴榆林市水土保持監督總站（下稱榆林市水保總站）撤銷「水土保持行政徵收決定書」一案。

原告稱，被告以榆林市水監征字［2012］1號、2號《水土保持行政徵收決定書》要求其繳納欠繳的水土流失補償費、滯納金共計人民幣逾八億元，被告無收費主體資格，徵收項目未經財政部和發改委審批和備案，收費依據違法，請求撤銷。

7月初，榆陽區法院作出一審判決：認為被告作出的具體行政行為事實清楚、程序合法、適用依據充分，依法維持《水土保持行政徵收決定書》。

接近辦案人員的人士透露，「長慶油田認為一審法院偏袒被告，已向榆林市中院提起上訴。」邸飛也表示，榆林中院正在審理此案。

水土流失費「交易」

「判決還沒下來，我們不好說什麼。來了幾撥記者，都被我拒絕。」南方週末記者幾次通過不同渠道聯繫榆林市水保總站站長劉順勤，均被其一口謝絕。

比照其他場合的表態，劉順勤顯得胸有成竹。比如在一次內部工作總結會議上，他就說到，水土流失補償費徵收「困難重重」，但是，「有信心在年底完成」。

劉順勤的同僚在私底下與南方週末記者交流時，「信心」同樣溢於言表，「就是讓他們走完程序。」無論起訴理由、舉證材料還是申訴程序，長慶油田都在重複2011年的訴訟之路。

2009年9月份，由於欠繳當年上半年1.29億元水土流失費，榆林市水保總站對長慶油田下達行政處理決定書，要求按期繳納。

「反應非常大，鬧到中央那了。」陝西水保系統人士透露，長慶油田曾多次向國務院法制辦、國務院糾風辦、國家發改委、財政部、水利部、國資委等相關單位反映情況：陝西省的「土」政策未經財政部批准，企業有權拒繳。

2009年12月，長慶油田向榆陽區法院提起行政訴訟，要求駁回榆林市水保總站的處理決定書，一審敗訴後，進入二審程序，榆林中院終審判決原告長慶油田敗訴。

長慶油田的強硬，在一處細節可以管窺。南方週末記者通過陝西省財政廳瞭解到，一審結束後，中石油曾致函陝西省政府：免繳水土流失補償費。

不願意在法庭上撕破臉皮的陝西省，提出交易條件：如果中石油每年無償供應陝西省屬企業延長油田100萬噸原油，可以給予補償費部分減免。

中石油拒絕「勾兌」。交易流產，榆林市中院的終審裁定如期而至，長慶油田拒不執行。

2011年5月份之後，榆陽區法院開始依法凍結中石油長慶油田分公司西安、延安等地若干賬戶。

雙方對壘的高潮發生在2011年8月12日。當天上午，由榆林市副市長帶隊，包括陝西省高院執行廳、榆林市政府、榆林中院一行人馬，前往工商銀行陝西省分行，強制劃走長慶油田賬戶上的1.29億元。長慶油田亦組織人力阻攔，未果。知情人士介紹，雙方差點發生肢體衝突。

據南方週末記者瞭解，長慶油田認為，陝西省的水保收費新規，系選擇性執法，專門針對其出台的政策。

「釘子戶」長慶油田

從地圖上看，榆林市地處黃土高原溝壑丘陵區，以陝西省水保區劃分，屬陝北溝壑極強度、強度侵蝕區，生態脆弱。

2008年11月，陝西省出台《陝西省煤炭石油天然氣資源開採水土流失補償費徵收使用管理辦法》。第四條規定：煤炭、石油、天然氣資源開採企業水土流失補償費計征標準為：原煤陝北每噸5元、關中每噸3元、陝南每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元。

榆林市水保總隊生態環境監察支隊一名副隊長向南方週末記者解釋，相比新標準，最大的變化是計征方式。「以前按項目建設用地，每平方米兩毛到五毛，非常低，現在是按照產量。」

此外，陝北、關中和陝南分區域採取不同標準徵費。陝西省水利廳曾解釋，陝北、關中地區生態環境更加脆弱，治理難度更大，費用支出更多。

長慶油田認為，在這一規則設計中，自己成了最大的「受害者」。據榆林市水保總隊相關人士介紹，僅在榆林，長慶油田每年需繳納的水土流失費就在3億元左右。

不過，過去二十多年，長慶油田在榆林交出的確實是一份不合格的環境答卷。「除了府谷縣，長慶油田的主產區遍佈整個榆林市。」上述人士稱。在中石油還未成立之前，榆林市就和長慶油田就水土流失問題發生過衝突。

1990年，長慶石油勘探局地球物理勘探處所屬的6個作業隊，在榆林市10個鄉鎮範圍內活動，破壞地貌林草植被420萬平方米（折合6301.2畝），造成直接經濟損失293.5萬元。長慶油田採用爆破地震法，採用大功率推土機開道，單寬4米左右，所過之處沙柳、沙蒿等林草植被全部連根鏟掉。

時任國務院副總理鄒家華曾親筆批示，「有關單位和地方，引起嚴肅注意，並要求擔起責任來。」

更大的破壞則發生在過去5年。2012年，長慶油田的油氣當量超越大慶，成為國內第一大油田。而在此之前，長慶油田為達到此目標，連續5年，不斷創高。然而，長慶油田單井日均產量僅2噸，長慶奇蹟均賴於此：遍地開井，大密度油氣井開掘。

32元與732元

「長慶歷來都是比較霸道，水土流失費，延長油田都交了，神東煤炭雖然拖拖拉拉，也交了一部分。」2013年9月8日，榆林市委宣傳部一名人員向南方週末記者抱怨。

顯然，水土流失費只是表象，背後則是央企在榆林享受的「超國民待遇」。

以榆林市所屬定邊縣為例。2012年長慶油田原油產量達到650萬噸，年經營收入達到300億元以上。平均每噸油留歸地方的稅費只有32元，當年繳納各項稅費只有1.92億元。但延長石油公司噸油向地方交納的稅費為732元，2012年繳納稅費總計14.64億元。

懸殊的稅費負擔日益引爆長慶和榆林的脆弱的生態問題。2009年3月8日，靖邊縣民警在長慶油田第四採油廠的辦公區，傳喚一名刑事犯罪嫌疑人時，遭遇數百名長慶油田護礦隊隊員圍毆，先後導致十幾名警察受傷住院，3部警用車被砸壞。

由於利益分配失衡，長慶油田不斷與地方發生流血衝突。尤其在近年原油和天然氣價格不斷上漲後。

2013年2月份，陝西省人大代表、靖邊縣縣長李永奇向陝西省人大提交議案，天然氣價格高漲，長慶油田分公司在榆林市從事資源開採，享受了一切優惠政策，並從價格高漲中獲得了豐厚的利潤，但對榆林市財政的貢獻遠遠小於地方企業。

而陝西省方面只能期待國家從立法層面解決與中石油的「扯皮」。早在1980年代，榆林就曾扮演試水者的角色。1988年，經國務院批准，國家計委、水利部以第1號令聯合發佈了《開發建設晉陝蒙接壤地區水土保持規定》，這是我國第一部區域性的水土保持法規。其中提出了「誰開發誰保護，誰造成水土流失誰負責治理」的原則。

如今，這一角色有望重演。「財政部牽頭的調研組來過我們這兒，草擬的《全國水土保持補償費徵收使用管理辦法》，基本上是以我們省的做法為藍本。」陝西省水利系統人士透露。

「新27條」敲定 陝西再救榆林

經濟觀察報 記者 張延龍 劉夏村 榆林有著千餘年歷史，然而，這座城市真正廣為人知卻是在最近5年。

從一夜暴富式的增長，到如今陷入經濟低谷、煤礦停產、民間融資資金鏈斷裂，榆林的命運始終牽動著人們的眼球。毫無疑問，榆林是有著得天獨厚優勢，也常常被人另眼相看的城市。千里之外的省會西安，陝西省的決策者們懷著複雜的心情看著榆林，希望它能夠成為資源城市率先轉型的表率。

5年前，一份由陝西省委省政府下發的文件《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》，幫助榆林駛入經濟發展的快車道，在與鄂爾多斯的競跑中迎頭趕上，這份文件意義重大，被陝西政商界稱作「榆林27條」。

今年以來，資源行業低迷，繁榮突然終結，榆林又走到了一個低谷，倒逼轉型論不絕於耳。經過踰年的醞釀，陝西省政府近日形成了《關於進一步支持榆林持續發展的意見》，並已下發。這份文件被稱為「新27條」，與5年前那份「舊27條」相對應。

這一次，陝西省政府準備指導榆林怎麼做？

榆林慢了

米宏英的公司經營著西裝生意。她的辦公室緊挨著車間，房子裡滿是布料和一排排掛起來的西裝成品。一樓的大廳則展示兼售賣公司的產品——西裝和一些挺括的襯衫，價格不算貴，當然也不算便宜。這家公司主要為榆林的大型企業和事業單位提供團購和定製服務，服務的對象是當地迅速發展的中產階級。「去年的生意還很好做，今年敲定一筆單子卻很難，」米宏英說，「你去酒店、商場看看，往年人都是滿的，大家都在消費，今年差多了。」

在米宏英的視野之外，其他跡象也顯示出，突然之間，榆林經濟放緩。

在包茂高速陝西段（鄂爾多斯—榆林—西安），一輛輛奔馳的重型卡車裝載的是榆林出產的原煤、天然氣、甲醇等原材料和化工產品。這條道路的擁堵情況是陝西經濟的晴雨表，過去10年裡，隨著原材料價格的節節攀升，榆林的經濟繁榮獲得了前所未有的動力。但是，這半年裡，馬路陡然空曠了起來，以往運煤車動輒排出幾公里的長隊不見了。

今年上半年，榆林的工業產值僅實現了3.4%的增長，同比降低18.7個百分點，下降的原因是中國經濟不振造成的需求下降，這些因素導致原煤、電石、甲醇等產品價格猛跌，從而讓榆林經濟喪失了動力。

榆林市發改委一位要求匿名的官員說，預計今年的各項數據可能無法實現預測的目標，包括經濟增長、財政收入，形勢非常困難。上半年，榆林的財政總收入出現了令人非常訝異的負增長。

今年上半年，榆林的經濟增長為8.6%，對許多城市來說，這可能是一個還過得去的數字，但在榆林，這樣的形勢幾乎被視為災難。

榆林曾經風光。根據陝西官方的數據，榆林的經濟總量由2008年的1172億元達到2012年的2769億元，年均增長16.7%，城鎮居民人均可支配收入由12197元達到24140元，年均增長22.2%。這段不凡的持續增長讓榆林躋身於中國經濟的明星城市，成為「暴富的邊城」。

投資一家煤礦的張東說，「10年的高速增長，人們都習慣了。」這10年裡，他眼看著原煤的價格從幾十元乏人問津，一路漲至六七百元，甚至許多人托關係買煤，而現在原煤都堆在坑口，看形勢，「整個行業兩三年可能都不會好起來」。

經濟繁榮的突然終結成為了全民情緒發洩的出口，對經濟的不滿充斥於街談巷議。許多民間資本持有的煤礦由於陷入虧損而停產，為它們提供資金的民間借貸公司資金鏈迅速斷裂，這導致了它們的投資人——成千上萬的榆林富豪和中產階級失去了自己的財產，甚至負債纍纍。

榆林市政府則監測到，民間的投資和消費意願都在下滑，許多星級酒店的收入下降近半，當地最大的一家汽車4S店東洲大眾的零售額下降了22%。

新老27條

無論是當地人，還是遠在千里之外的陝西省政府主要官員，都不希望看到這樣的狀態在榆林延續下去。

陝西省政府決策諮詢委員曾昭寧說，目前的經濟形勢將促使榆林提前轉型，「對榆林的長遠發展來說，是個好事。」

問題是，轉型方向具體是什麼？從哪些方面入手？

一份重要的文件最近從陝西省委省政府下發，並在很短的時間裡迅速在榆林市委、市政府各個部門中傳達和學習。

這份名為《中共陝西省委陝西省人民政府關於進一步支持榆林持續發展的意見》的文件，是一個指導榆林發展的綱領性文件，被當地人稱作「新27條」。

「新27條」是相對於5年前陝西省委省政府下發的《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》而言的，這份意見也包含27項內容，被稱為「老27條」。

從「老27條」到「新27條」，嚴謹的形式過渡顯然具有一定的象徵意義。很多當地的政府官員認為，正是在「老27條」的指導下，榆林的發展才得以進入最快時期，實現了跨越式發展。

「老27條」是在2008年正式下發的，促使其下發的重要因素是榆林與西北另一個資源明星城市——鄂爾多斯的競爭。

經濟觀察報記者曾採訪過的一位當地官員說，在2006年前後，榆林的經濟水平還跟區位、資源情況差不多的鄂爾多斯大體相當，但隨後幾年，「人家憑藉少數民族地區的一些特殊政策，憑藉敢闖敢幹的精神，成了中國增長最快的城市，把我們甩在了後面」。

2006年，榆林和鄂爾多斯的經濟總量分別為345億元和367億元，基本相仿，但幾年後，有榆林市的官員在接受媒體採訪時感慨說，「榆林已經落後鄂爾多斯有10年的差距了。」

經營陝西最重要煤業公司的陝煤集團董事長華瑋當時也說，「兩個城市的經濟差距主要是因為兩個政府思想解放程度的差距。」

2008年，經過了多次研究和討論，陝西省委常委會開始專項研究榆林「跨越式發展」課題，並定位為陝西省經濟的新增長極，隨後，陝西省委省政府出台《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》，將對榆林的重視拔高到與西安相同的程度。

「老27條」的核心是「放權，讓利和搞活」。陝西省一級政府向榆林市下放了大量項目的審批權限，並在稅收等各項財政資源分配上大幅度對榆林市讓利，比如當地廣泛徵收的煤炭價格調節基金，省級財政的分成比例從40%大幅降低到10%。

之後，榆林進入了最快的發展期。到去年，由於一些特殊性的支持政策面臨到期，經濟觀察報記者獲得的一份座談會議紀要顯示，榆林市官員曾經向省裡請求解決2012年「老27條」到期後，希望繼續出台更加優惠的政策的問題，希望「特區」能夠繼續「特」下去。

當時陝西省主要領導表態：「2012年以後，只要你們持續跨越發展，省上就持續大力支持。」

轉型還靠能源

前述榆林市發改委官員說，很多人已經習慣了經濟的快速增長，而忘記了經濟週期，政府需要在「新27條」的指導下，引導市場，引導產業轉型，度過這個難關。

榆林經濟嚴重依賴資源能源行業。多年來，第二產業對榆林經濟增長的貢獻都超過了70%，其中主要是煤炭開採洗選業、石油和天然氣開採業、石油加工煉焦業。

剛剛下發的「新27條」要求破解這些「發展中的不平衡不協調不可持續問題」，進而做到三個轉變：由低層次資源開發向高端化資源經濟轉變、由單一性資源產業向多元化產業結構轉變、由資源驅動式增長向創新型發展轉變。

最重要的仍是「做強做優能源化工主導產業」。未來幾年，榆林的能源化工產能將持續擴張，以把原材料的加工、轉化環節儘可能地留在當地，其提出的目標是5年內，原煤就地轉化率達到50%。

陝西省決策諮詢委員會委員張寶通說，「很多人可能覺得榆林、神木出現了很多問題，就必須得產業轉型，我不完全這樣看。我們不能因為今年速度下滑了，對煤炭需求減少了，就認為榆林或者鄂爾多斯的產業結構不對。」

他說，國家西部大開發戰略中，就是要在西部建立四大基地，第一個基地就是能源基地，第二個基地就是資源深加工基地，包括能源化工基地，這是陝北經濟的基本格局，也是榆林的市情——它不能模仿西安，模仿關中，更不能模仿珠三角、長三角，那是把優勢給丟掉了。要發揮榆林的優勢，這個絕對不能動搖，動搖了就錯了。

不過，這份文件顯然希望讓榆林的產業結構更加多樣化——它用了一個「接續產業」的名詞，來概括新趨勢下重點培育壯大產業的內容，其重要性緊隨能源化工產業之後。

而「接續產業」的內容，則主要是鋁鎂合金產業和裝備製造業，包括煤炭採掘、油氣鑽采、化工、冶金、節能環保、專用汽車、新能源、農機八大裝備製造業；裝備維修、租賃、研發、培訓、會展五大裝備服務業以及一個綜合產值千億元級的鎂產業基地。

顯然，榆林產業結構的多樣化，仍然是圍繞著資源和能源行業展開——裝備製造業為能源行業提供設備和服務，鋁鎂合金產業則依託於當地龐大的電力、煤炭等能源產能。

這份文件還表示，支持榆林通過「以資源換項目」的方式招商引資，培育壯大接續產業規模。

張寶通說，發展與能源化工配套的裝備製造業，本質上仍然是延伸產業鏈、形成產業集群、提高配套效益的思路，從這個意義上講，裝備製造業是有選擇的發展——不是為了成為基地，而是為了和能源化工配套。

調整不均衡

榆林經濟的轉型，顯然不是簡單的產業結構、門類調整可以解決。

前述榆林市發改委官員說，比較新、老27條的異同，相同點是陝西省政府對榆林的支持、特殊化對待一以貫之，而區別在於，「老27條」多個條款著墨於如何向榆林放權、讓利，向榆林提供快速增長的制度動力，而「新27條」則更強調解決不均衡問題——包括城鄉、區域發展的不均衡、國有經濟和民營經濟之間的不均衡。

榆林經濟的長處與短處並存。它擁有龐大的資源儲量、產業規模，剛剛過去的一年，其工業增加值已經超過了西安甚至成都。

官方數據顯示，近年來，榆林已經消除了大比例的貧困人口數量，貧困人口由2000年底的114萬人減少到2010年底的19.8萬人，每年減少約10萬人。更多的人步入中產階級，還有一小部分人通過煤礦的投資成為億萬富豪。

但是，這種新繁榮的分配並不均衡，集中在城市和資源富集地區。農村還有大量人口生活在貧困中，尤其是在白干山地區和南部幾個縣城——這些地方因為缺乏煤礦資源，被稱作「南六縣」。

在「南六縣」，由於缺乏資源，當地的農民過去主要靠牧羊以及種植小米等雜糧謀生。資源富集的北部六縣中有三個縣進入過全國百強縣，而缺乏資源的南部六縣整體上仍屬國家級連片貧困地區。「新27條」中，有3條內容著眼於解決這個問題，包括加強對「南六縣」的財稅政策支持、發展現代特色農業以及利用特色資源，發展紅棗、馬鈴薯、小雜糧、中藥材、肉類加工和服裝家紡等特色產業。

更多的內容用於支持民營企業的發展。顯然，剛剛過去的一系列圍繞民營煤礦、投資公司融資鏈發生的社會事件，不但沒有讓地方決策者們產生偏見，反而堅定了做強民營經濟的想法。「一切向前看，往前走，」今年早些時候，陝西省委書記趙正永在參加陝北座談會時表態說，「正確認識和把握民營經濟發展的歷史過程，不以現在的法律政策去查究民營企業在發展初期的歷史舊賬，不以現在的規範去衡量企業發展初期的行為。加大政策宣傳力度，消除民營企業家的擔憂。」「新27條」有4條內容專門涉及民營經濟，包括推動民營經濟轉型跨越、推進全民創業、創建全省民營經濟轉型升級實驗區、破解民營經濟發展瓶頸制約等。

為了激活民間資本和吸引外來投資，它支持榆林先行開展工商登記制度改革試點，將「先證後照」改為「先照後證」，並將註冊資本實繳登記制改為認繳登記制。甚至，在產業園區內的民營企業土地出讓金可以分期付款。

另外，陝西省還支持榆林在民營企業用地、融資、擔保、用工、結構性減稅等方面先行先試，積極探索民營企業轉型升級新路徑，創建民營經濟轉型實驗區。

儘管當地的民間金融體系發生了許多問題，但這份文件仍如此表述：要「支持民間資本設立小額貸款公司、融資擔保公司和村鎮銀行等。支持拓寬應收賬款質押等動產擔保範圍，鼓勵降低擔保費用。鼓勵民營企業直接融資，推進民營企業集合票據、集群債券、集合信託和短期融資券的發行，大力支持民營企業上市」。

對民營經濟的厚望和急切態度，讓許多人意外。「支持民營企業是對的，但不要提過於超前的東西。在榆林通過直接融資扶持，有沒有合適的民營企業？有，但它不像珠三角、長三角有那麼多的民營科技數量，能夠培育創業板上市，」張寶通說，「心情可以理解，但也不要著急，具體推進起來要有一個務實的態度。」「在有些新聞裡，榆林經濟放緩被過分誇大」，前述榆林市發改委的官員說。他隨後又補充道，「隨著外部條件的變化，榆林必須更加努力，才能實現轉型，維持增長速度和吸引投資者。」「以前我們是大姑娘不愁嫁。現在似乎已經時過境遷。說到底，轉型仍然要通過投資、上新的項目來實現。」他說。

長慶油田與榆林地方生態博弈戰

陜西榆林一官員不雅照曝光 紀委介入調查

榆林市紀委官網截圖

近日，涉及陜西榆林一位官員的不雅照在網上流傳，這名官員同時被舉報有違法違紀行為，引發關註。2017年2月13日下午，榆林市紀委發布通報稱，網曝“榆林一官員現場被抓拍嫖娼”，榆林市紀委迅速組織人員進行初步核實。目前，市勞動人事仲裁院院長、黨支部書記徐彥江正在接受組織調查。

舉報人劉女士在微博賬戶“你若盛開蝴蝶自來也”稱，2013年她跟時任榆林市人社局就業科科長徐彥江相識在朋友的聚會上，對方當時表示並無婚姻史，雙方相戀，還拍了婚紗照。

劉女士稱，她後來發現徐彥江有家室妻兒，要求其離婚與自己結婚，這引起徐彥江反感和不滿，對方便通過在酒店當其面嫖娼的方式，試圖“氣走”劉女士。她現場抓拍，遂有了網上流傳的艷照。

另有信息截圖顯示，當事人還舉報徐彥江“貪汙受賄，買賣協警工作，而且還花80萬元買副局長職務”等違法犯罪行為。

2月13日，南方周末記者多次撥打徐彥江的兩部工作電話，均顯示暫停服務。榆林市人社局一名工作人員表示，徐彥江今日未到辦公室上班，之前使用的聯系方式已經更換，不知道新的電話號碼。

榆林市委辦公室工作人員告訴南方周末記者，市委也已經註意到網上的消息。當天下午，榆林市紀委通報稱，市勞動人事仲裁院院長、黨支部書記徐彥江接受組織調查。