經濟觀察報 記者 張延龍 劉夏村 榆林有著千餘年歷史，然而，這座城市真正廣為人知卻是在最近5年。
從一夜暴富式的增長，到如今陷入經濟低谷、煤礦停產、民間融資資金鏈斷裂，榆林的命運始終牽動著人們的眼球。毫無疑問，榆林是有著得天獨厚優勢，也常常被人另眼相看的城市。千里之外的省會西安，陝西省的決策者們懷著複雜的心情看著榆林，希望它能夠成為資源城市率先轉型的表率。
5年前，一份由陝西省委省政府下發的文件《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》，幫助榆林駛入經濟發展的快車道，在與鄂爾多斯的競跑中迎頭趕上，這份文件意義重大，被陝西政商界稱作「榆林27條」。
今年以來，資源行業低迷，繁榮突然終結，榆林又走到了一個低谷，倒逼轉型論不絕於耳。經過踰年的醞釀，陝西省政府近日形成了《關於進一步支持榆林持續發展的意見》，並已下發。這份文件被稱為「新27條」，與5年前那份「舊27條」相對應。
這一次，陝西省政府準備指導榆林怎麼做？
榆林慢了
米宏英的公司經營著西裝生意。她的辦公室緊挨著車間，房子裡滿是布料和一排排掛起來的西裝成品。一樓的大廳則展示兼售賣公司的產品——西裝和一些挺括的襯衫，價格不算貴，當然也不算便宜。這家公司主要為榆林的大型企業和事業單位提供團購和定製服務，服務的對象是當地迅速發展的中產階級。「去年的生意還很好做，今年敲定一筆單子卻很難，」米宏英說，「你去酒店、商場看看，往年人都是滿的，大家都在消費，今年差多了。」
在米宏英的視野之外，其他跡象也顯示出，突然之間，榆林經濟放緩。
在包茂高速陝西段（鄂爾多斯—榆林—西安），一輛輛奔馳的重型卡車裝載的是榆林出產的原煤、天然氣、甲醇等原材料和化工產品。這條道路的擁堵情況是陝西經濟的晴雨表，過去10年裡，隨著原材料價格的節節攀升，榆林的經濟繁榮獲得了前所未有的動力。但是，這半年裡，馬路陡然空曠了起來，以往運煤車動輒排出幾公里的長隊不見了。
今年上半年，榆林的工業產值僅實現了3.4%的增長，同比降低18.7個百分點，下降的原因是中國經濟不振造成的需求下降，這些因素導致原煤、電石、甲醇等產品價格猛跌，從而讓榆林經濟喪失了動力。
榆林市發改委一位要求匿名的官員說，預計今年的各項數據可能無法實現預測的目標，包括經濟增長、財政收入，形勢非常困難。上半年，榆林的財政總收入出現了令人非常訝異的負增長。
今年上半年，榆林的經濟增長為8.6%，對許多城市來說，這可能是一個還過得去的數字，但在榆林，這樣的形勢幾乎被視為災難。
榆林曾經風光。根據陝西官方的數據，榆林的經濟總量由2008年的1172億元達到2012年的2769億元，年均增長16.7%，城鎮居民人均可支配收入由12197元達到24140元，年均增長22.2%。這段不凡的持續增長讓榆林躋身於中國經濟的明星城市，成為「暴富的邊城」。
投資一家煤礦的張東說，「10年的高速增長，人們都習慣了。」這10年裡，他眼看著原煤的價格從幾十元乏人問津，一路漲至六七百元，甚至許多人托關係買煤，而現在原煤都堆在坑口，看形勢，「整個行業兩三年可能都不會好起來」。
經濟繁榮的突然終結成為了全民情緒發洩的出口，對經濟的不滿充斥於街談巷議。許多民間資本持有的煤礦由於陷入虧損而停產，為它們提供資金的民間借貸公司資金鏈迅速斷裂，這導致了它們的投資人——成千上萬的榆林富豪和中產階級失去了自己的財產，甚至負債纍纍。
榆林市政府則監測到，民間的投資和消費意願都在下滑，許多星級酒店的收入下降近半，當地最大的一家汽車4S店東洲大眾的零售額下降了22%。
新老27條
無論是當地人，還是遠在千里之外的陝西省政府主要官員，都不希望看到這樣的狀態在榆林延續下去。
陝西省政府決策諮詢委員曾昭寧說，目前的經濟形勢將促使榆林提前轉型，「對榆林的長遠發展來說，是個好事。」
問題是，轉型方向具體是什麼？從哪些方面入手？
一份重要的文件最近從陝西省委省政府下發，並在很短的時間裡迅速在榆林市委、市政府各個部門中傳達和學習。
這份名為《中共陝西省委陝西省人民政府關於進一步支持榆林持續發展的意見》的文件，是一個指導榆林發展的綱領性文件，被當地人稱作「新27條」。
「新27條」是相對於5年前陝西省委省政府下發的《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》而言的，這份意見也包含27項內容，被稱為「老27條」。
從「老27條」到「新27條」，嚴謹的形式過渡顯然具有一定的象徵意義。很多當地的政府官員認為，正是在「老27條」的指導下，榆林的發展才得以進入最快時期，實現了跨越式發展。
「老27條」是在2008年正式下發的，促使其下發的重要因素是榆林與西北另一個資源明星城市——鄂爾多斯的競爭。
經濟觀察報記者曾採訪過的一位當地官員說，在2006年前後，榆林的經濟水平還跟區位、資源情況差不多的鄂爾多斯大體相當，但隨後幾年，「人家憑藉少數民族地區的一些特殊政策，憑藉敢闖敢幹的精神，成了中國增長最快的城市，把我們甩在了後面」。
2006年，榆林和鄂爾多斯的經濟總量分別為345億元和367億元，基本相仿，但幾年後，有榆林市的官員在接受媒體採訪時感慨說，「榆林已經落後鄂爾多斯有10年的差距了。」
經營陝西最重要煤業公司的陝煤集團董事長華瑋當時也說，「兩個城市的經濟差距主要是因為兩個政府思想解放程度的差距。」
2008年，經過了多次研究和討論，陝西省委常委會開始專項研究榆林「跨越式發展」課題，並定位為陝西省經濟的新增長極，隨後，陝西省委省政府出台《關於進一步促進榆林跨越發展的若干意見》，將對榆林的重視拔高到與西安相同的程度。
「老27條」的核心是「放權，讓利和搞活」。陝西省一級政府向榆林市下放了大量項目的審批權限，並在稅收等各項財政資源分配上大幅度對榆林市讓利，比如當地廣泛徵收的煤炭價格調節基金，省級財政的分成比例從40%大幅降低到10%。
之後，榆林進入了最快的發展期。到去年，由於一些特殊性的支持政策面臨到期，經濟觀察報記者獲得的一份座談會議紀要顯示，榆林市官員曾經向省裡請求解決2012年「老27條」到期後，希望繼續出台更加優惠的政策的問題，希望「特區」能夠繼續「特」下去。
當時陝西省主要領導表態：「2012年以後，只要你們持續跨越發展，省上就持續大力支持。」
轉型還靠能源
前述榆林市發改委官員說，很多人已經習慣了經濟的快速增長，而忘記了經濟週期，政府需要在「新27條」的指導下，引導市場，引導產業轉型，度過這個難關。
榆林經濟嚴重依賴資源能源行業。多年來，第二產業對榆林經濟增長的貢獻都超過了70%，其中主要是煤炭開採洗選業、石油和天然氣開採業、石油加工煉焦業。
剛剛下發的「新27條」要求破解這些「發展中的不平衡不協調不可持續問題」，進而做到三個轉變：由低層次資源開發向高端化資源經濟轉變、由單一性資源產業向多元化產業結構轉變、由資源驅動式增長向創新型發展轉變。
最重要的仍是「做強做優能源化工主導產業」。未來幾年，榆林的能源化工產能將持續擴張，以把原材料的加工、轉化環節儘可能地留在當地，其提出的目標是5年內，原煤就地轉化率達到50%。
陝西省決策諮詢委員會委員張寶通說，「很多人可能覺得榆林、神木出現了很多問題，就必須得產業轉型，我不完全這樣看。我們不能因為今年速度下滑了，對煤炭需求減少了，就認為榆林或者鄂爾多斯的產業結構不對。」
他說，國家西部大開發戰略中，就是要在西部建立四大基地，第一個基地就是能源基地，第二個基地就是資源深加工基地，包括能源化工基地，這是陝北經濟的基本格局，也是榆林的市情——它不能模仿西安，模仿關中，更不能模仿珠三角、長三角，那是把優勢給丟掉了。要發揮榆林的優勢，這個絕對不能動搖，動搖了就錯了。
不過，這份文件顯然希望讓榆林的產業結構更加多樣化——它用了一個「接續產業」的名詞，來概括新趨勢下重點培育壯大產業的內容，其重要性緊隨能源化工產業之後。
而「接續產業」的內容，則主要是鋁鎂合金產業和裝備製造業，包括煤炭採掘、油氣鑽采、化工、冶金、節能環保、專用汽車、新能源、農機八大裝備製造業；裝備維修、租賃、研發、培訓、會展五大裝備服務業以及一個綜合產值千億元級的鎂產業基地。
顯然，榆林產業結構的多樣化，仍然是圍繞著資源和能源行業展開——裝備製造業為能源行業提供設備和服務，鋁鎂合金產業則依託於當地龐大的電力、煤炭等能源產能。
這份文件還表示，支持榆林通過「以資源換項目」的方式招商引資，培育壯大接續產業規模。
張寶通說，發展與能源化工配套的裝備製造業，本質上仍然是延伸產業鏈、形成產業集群、提高配套效益的思路，從這個意義上講，裝備製造業是有選擇的發展——不是為了成為基地，而是為了和能源化工配套。
調整不均衡
榆林經濟的轉型，顯然不是簡單的產業結構、門類調整可以解決。
前述榆林市發改委官員說，比較新、老27條的異同，相同點是陝西省政府對榆林的支持、特殊化對待一以貫之，而區別在於，「老27條」多個條款著墨於如何向榆林放權、讓利，向榆林提供快速增長的制度動力，而「新27條」則更強調解決不均衡問題——包括城鄉、區域發展的不均衡、國有經濟和民營經濟之間的不均衡。
榆林經濟的長處與短處並存。它擁有龐大的資源儲量、產業規模，剛剛過去的一年，其工業增加值已經超過了西安甚至成都。
官方數據顯示，近年來，榆林已經消除了大比例的貧困人口數量，貧困人口由2000年底的114萬人減少到2010年底的19.8萬人，每年減少約10萬人。更多的人步入中產階級，還有一小部分人通過煤礦的投資成為億萬富豪。
但是，這種新繁榮的分配並不均衡，集中在城市和資源富集地區。農村還有大量人口生活在貧困中，尤其是在白干山地區和南部幾個縣城——這些地方因為缺乏煤礦資源，被稱作「南六縣」。
在「南六縣」，由於缺乏資源，當地的農民過去主要靠牧羊以及種植小米等雜糧謀生。資源富集的北部六縣中有三個縣進入過全國百強縣，而缺乏資源的南部六縣整體上仍屬國家級連片貧困地區。「新27條」中，有3條內容著眼於解決這個問題，包括加強對「南六縣」的財稅政策支持、發展現代特色農業以及利用特色資源，發展紅棗、馬鈴薯、小雜糧、中藥材、肉類加工和服裝家紡等特色產業。
更多的內容用於支持民營企業的發展。顯然，剛剛過去的一系列圍繞民營煤礦、投資公司融資鏈發生的社會事件，不但沒有讓地方決策者們產生偏見，反而堅定了做強民營經濟的想法。「一切向前看，往前走，」今年早些時候，陝西省委書記趙正永在參加陝北座談會時表態說，「正確認識和把握民營經濟發展的歷史過程，不以現在的法律政策去查究民營企業在發展初期的歷史舊賬，不以現在的規範去衡量企業發展初期的行為。加大政策宣傳力度，消除民營企業家的擔憂。」「新27條」有4條內容專門涉及民營經濟，包括推動民營經濟轉型跨越、推進全民創業、創建全省民營經濟轉型升級實驗區、破解民營經濟發展瓶頸制約等。
為了激活民間資本和吸引外來投資，它支持榆林先行開展工商登記制度改革試點，將「先證後照」改為「先照後證」，並將註冊資本實繳登記制改為認繳登記制。甚至，在產業園區內的民營企業土地出讓金可以分期付款。
另外，陝西省還支持榆林在民營企業用地、融資、擔保、用工、結構性減稅等方面先行先試，積極探索民營企業轉型升級新路徑，創建民營經濟轉型實驗區。
儘管當地的民間金融體系發生了許多問題，但這份文件仍如此表述：要「支持民間資本設立小額貸款公司、融資擔保公司和村鎮銀行等。支持拓寬應收賬款質押等動產擔保範圍，鼓勵降低擔保費用。鼓勵民營企業直接融資，推進民營企業集合票據、集群債券、集合信託和短期融資券的發行，大力支持民營企業上市」。
對民營經濟的厚望和急切態度，讓許多人意外。「支持民營企業是對的，但不要提過於超前的東西。在榆林通過直接融資扶持，有沒有合適的民營企業？有，但它不像珠三角、長三角有那麼多的民營科技數量，能夠培育創業板上市，」張寶通說，「心情可以理解，但也不要著急，具體推進起來要有一個務實的態度。」「在有些新聞裡，榆林經濟放緩被過分誇大」，前述榆林市發改委的官員說。他隨後又補充道，「隨著外部條件的變化，榆林必須更加努力，才能實現轉型，維持增長速度和吸引投資者。」「以前我們是大姑娘不愁嫁。現在似乎已經時過境遷。說到底，轉型仍然要通過投資、上新的項目來實現。」他說。