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控煙產品：違規還是合法？ 煙草一紙文件，八年市場扯皮

煙草專賣局：「不合適的工具，即使最後生產的產品可能合法，也是不允許的。」

控煙產品企業：「煙草專賣局和煙草公司是一套人馬，他們查我們，更像是怕我們的控煙產品，搶了他們的煙草生意。」

賣煙的抓了控煙的？

在生產的控煙產品被杭州市煙草專賣局扣押查處半年後，商人王星決定四處申訴，討個說法：「賣煙的怎麼能抓了控煙的呢？」

王星生產的是一種香煙形狀的控煙產品。雖然裡面裹著是中草藥，但有著香煙一樣的外形和吸食方式。「通過『以草代煙』的方式，能讓煙民控制煙量。」這種名叫「漢草」的產品在宣傳材料中寫道。

要捲成與香煙一樣的外形，需要專業的卷煙機械和過濾嘴，為了顯得更逼真，王星買來了卷煙專用的「盤紙」。最後惹禍的，正是這些與煙相關的物品。

四個月前的2012年6月14日凌晨，杭州市煙草專賣局的執法人員扣押了這些物品。「他購買的這些產品都是煙草專賣法控制的物品，因為涉嫌非法經營罪，我們已將案件移送到公安部門。」杭州市煙草專賣局答覆南方週末記者採訪時稱。

令王星不解的是，煙草專賣局只管轄真煙、假煙、仿冒煙等，漢草是非煙草製品，不屬煙草專賣系統管轄。「煙草專賣局和杭州煙草公司是一套人馬，他們查我們，更像是怕我們的控煙產品，搶了他們的煙草生意。」王星說。

此說並非空穴來風。在「漢草」被查處之前，中國的同類產品在市場上已屢遭煙草系統的查處。

曾被河南省衛生廳批准為（香煙型）保健吸品的「天工香草」是最有名的一起。2003年，河南商丘福源食品集團曾在北京、洛陽、紹興等地銷售，但2004年3月，經營正有起色的「天工香草」，卻突然被北京朝陽區煙草專賣局查處。之後，紹興、洛陽也封殺了該產品。

「天工香草」選擇了行政訴訟，最終雙方以私下和解了案。但當年負責「天工香草」項目的韓經理告訴南方週末記者，經此一役，「天工香草」元氣大傷，現已基本停產。

神秘的12號文

生產控煙產品的企業指出，地方煙草系統的動力源自2004年1月2日國家煙草專賣局發佈的一份隱秘內部文件。這份文件名為《國家煙草專賣局關於制止利用煙草專賣品為非煙草製品生產經營活動提供便利條件的通知》（國煙法【2004】12號）。

南方週末記者獲得的文件顯示，在文件開頭一一列舉了控煙產品的特徵：包裝上標明「非煙草製品」、「純中藥配製」、「不含尼古丁」、「柔和型」等漢字字樣，以「銀杏葉」、「艾蒿絨」等為原料生產的非煙草製品。

在這份文件中，國家煙草局曾嚴令下屬各企業和主管部門，對「有無利用專賣品為非煙草製品生產經營活動提供便利條件的情況進行自查，如有相關情況，應立即停止該生產經營活動，堅決予以糾正」。打擊的理由，正是因為這些產品使用的「卷煙紙、濾嘴棒」等輔料採用煙草專賣品，生產設備用的是煙草系統內部的機械產品。

按煙草專賣法的規定，煙草生產機械、過濾嘴、用來卷煙的盤紙等，都屬於專賣品，只能按計劃供給產煙企業。「天工香草」、「漢草」等生產的工具和輔料來源，觸碰的正是這條紅線。

仔細觀察這則文件可以發現，其發佈時間正值「天工香草」等控煙產品風生水起階段。而國家煙草專賣局網站上公佈的2005年山東省的一起案件，再次證明煙草系統對非煙草製品的處理力度。

2005年，濟南市中級人民法院依法對濟南愛和華新技術有限公司訴濟南市歷城區煙草專賣局行政處罰行為一案作出終審判決：駁回上訴，維持原判。當年3月，該公司被濟南市煙草專賣局查出未取得煙草生產企業許可證而私自生產卷接機械一套，非法儲存濾嘴棒、卷煙紙和「利百加」銀杏葉吸品。

「該案的勝訴，對各地煙草專賣局處理當前出現的生產、銷售卷煙替代品（各類非煙葉吸品）類似案件的處理將產生重大影響。」國家煙草專門局在其網站的一則新聞稿如此定性這起案件。

「（煙草部門）利用煙草專賣品專控的規定頻頻查處，給我們造成了很大的損失。」南陽國草科技開發有限公司經理王俊義說，由於市場一直難以拓展，2008年後，公司的生產同樣處於基本停頓。這家公司曾研製出了以艾葉為主要原料的「國草健康吸食品」作為香煙替代品。

不過，杭州市煙草專賣局副局長王向立否認聽過12號文件的存在，他不斷強調自己只是例行公事。「不合適的工具，即使最後生產的產品可能合法，也是不允許的。」王向立說，「我們打擊的是生產而非銷售。」

杭州市煙草專賣局專賣監督管理處副處長程寧證實，他們之前早已注意到「漢草」。之前稽查人員曾專門盤問過漢草的來源，「當時以為是海南母公司生產的，不歸我們管」。今年6月，他們接到舉報線索，才啟動了調查程序。「我們感到案值巨大，現在已把案子移送到杭州市公安局經偵支隊。」

衰落的控煙用品

「目前市場上的控煙產品，確實有很多問題。」控煙專家、新探健康發展研究中心主任吳宜群說。按照《煙草控制框架公約》的要求，目前市場上的產品大多都不符合控煙產品的定義。

以漢草等產品為例，這種自稱用「羅漢果、茶葉、紫蘇、金銀花、菊花等多種藥食同源的中草藥」做成的產品，其戒煙功能和安全性有待進一步的證明。不過，中國疾病預防控制中心原副主任、控煙辦公室原主任楊功煥教授指出，煙草局查處這些，顯然不是為了消費者的健康或控煙目的。

「12號文件」證實了這樣的判斷。文件指出，控煙產品的出現「一方面容易誤導消費者，使消費者可能誤以為是煙草製品而購買，侵害了消費者權益；另一方面給卷煙市場銷售造成了混亂，擾亂了正常的經濟秩序，給煙草專賣管理帶來了負面影響」。

「他們查處時，從不問對使用者是否使用安全，有無戒煙功效。」吳宜群說。相反，本該行使履約功能的國家煙草專賣局，在過去的10年內，投入「降焦減害」的研究資金逐年遞增。比較著名的正是卷煙產品中「添加中草藥」的技術。

「對煙草製品、類煙草製品或控煙產品，本應該由獨立於煙草部門之外的政府部門來管理。」楊功煥說。但現在，由於管理機制的混亂，控煙產品處於無人管理之中。以頗受爭議的「如煙」為例，按照國際通行的標準，本該由類似食品藥品監督管理局提供安全認證。但現在，此類產品卻一直處於「三不管」狀態。

「相關法律一片空白，我們根本不知道應該找哪個部門審批。」南陽國草科技開發有限公司經理王俊義說。此前，他曾申請過健字號批文，作為保健品生產「國草」，但國家停止健字號申請後，現在歸到哪一類，一直沒有答案。

王星同樣感到委屈。「我曾向海南省質量技術監督局去函，他們覆函說，『漢草』不需辦理生產許可證，理由是這類產品未納入生產許可證管理產品目錄範圍。」

「中國符合框架公約要求的正規控煙用品企業，現在也都基本停產、破產了。」中國控制吸煙協會辦公室主任曾繁玉告訴南方週末記者，中國控煙用品的衰落，可從中國控制吸煙協會下設的控煙用品專業委員會窺見一斑。成立於1993年的該委員會，原來有十多家企業會員，但現在委員會已基本停止了活動。「輝瑞和強生等外國醫藥企業曾試圖拓展中國市場，但現在也都全部退出。這幾年委員會想改選，牽頭的人都找不到了。」

「由賣煙的管控煙的，是造成現狀的主要原因。」楊功煥說，作為2006年正式批准煙草控制框架公約的國家，按照公正合理的理解，相關的管理工作，應該根據框架公約要求，轉由沒有利益關聯的、功能比較類似的食品藥品監督局來管理。

疫苗未滿接種中斷，企業尷尬，部門扯皮

哪個部門負責疫苗的流向、儲備和調動？

國家食藥監總局的回應是：“總局只管疫苗質量，產業調配是工信部管。”

工信部回複：“我部早已不下訂單，疫苗是衛生部門負責。”

中國疾控中心稱：“我們只負責計劃內疫苗，不負責疫苗短缺。”

國家衛計委表示：“衛計委內部從來沒有疫苗管理部門，得找食藥監總局。”

全球有19個國家要求一歲以上旅行者必須註射黃熱病疫苗才能入境。2015年9月，劉方被所屬單位派往巴西公幹，出發前到北京國際旅行衛生保健中心註射疫苗時，卻被告知黃熱病疫苗已缺貨多日。

“但我馬上要出國考察，怎麽辦？”劉方急了。

“那就出不去了。”對方雙手一攤，答得幹脆。

和黃熱病疫苗同樣面臨缺貨危機的，還有法國公司生產的進口五聯疫苗“潘太欣”。四川成都的董理帶18個月的孩子到社區接種最後一針五聯疫苗時，也被告知缺貨——聯合疫苗缺貨，意味著董理必須給兒子更換接種規劃，用另兩種疫苗，代替最後一針。

“沒能接種的孩子咋辦？”這是四川省冕寧縣疾控工作人員張寧想得最多的問題。在他的管轄區域內，甲肝、百白破經常缺，最近乙肝和麻腮風疫苗“也很缺”。

“在中國，長期或結構性的疫苗短缺並不突出。”世界衛生組織（以下簡稱WHO）中國代表施賀德說。不過，施賀德也發現，一旦出現“不可預測的問題”，一定時間內的疫苗短缺還是會發生。

2011年和2014年，中國疫苗通過WHO對疫苗管理體系的評估，意味著中國疫苗管理水平已達到國際標準。但不時缺貨所反映出的問題，不應被榮耀淹沒。

生產商賽諾菲巴斯德（以下簡稱巴斯德）在給南方周末記者的回複中稱，五聯疫苗“潘太欣”短缺原因是“中國市場的大幅度增長超出公司預期”，而黃熱病疫苗在中國唯一的生產廠家天壇生物，則因為2014到2015年連續的廠房改造，停產兩年。

“疫苗短缺並不是一個常見的現象，背後一定有原因。”上海市疾病預防控制中心免疫規劃科主管醫師陶黎納說。

被中斷的接種權

“這事太不靠譜了。”董理為孩子接種的，是巴斯德生產的五聯疫苗，產品名稱是“潘太欣”。巴斯德也是市場上唯一能夠生產此類五聯疫苗的廠家。

“潘太欣”結合我國計劃免疫所要求的白喉、百日咳、破傷風和脊髓灰質炎疫苗外，還多出了對B型流感嗜血桿菌（HIB）的預防——前四種疫苗，都是孩子上學、入托必不可少的“憑證”。

此前，五聯疫苗曾是各接種門診主推的自費疫苗之一。盡管單支售價在800元左右，許多家長也和董理一樣主動掏了腰包。

現在，隨著“潘太欣”的缺貨，家長們不得不更改接種計劃。

“打到一半就消失”的疫苗，並不只有“潘太欣”一支。福建廈門網名“吳小爬”的媽媽，正準備為孩子接種美國輝瑞公司生產的“沛兒”七價肺炎球菌疫苗，就看到了接種門診墻上的公告：沛兒缺貨，有貨另行通知。

這讓“吳小爬”糾結萬分。肺炎球菌疫苗是WHO優先推薦的疫苗，包括中國香港在內，全世界有45個國家和地區都將其規定為必須註射的疫苗。

對於缺貨究竟什麽時候能夠恢複供應，各種說法不一。

巴斯德在給南方周末記者的回複中，稱將在2016年初恢複供應“潘太欣”五聯疫苗。

南方周末記者幾度聯系黃熱病疫苗生產廠家北京天壇生物制品股份有限公司，並未得到官方回應。中國工程院院士、醫學病毒學專家趙愷則告訴南方周末記者，天壇生物相關人員私下告知，他們將在今年11月恢複生產。

不過，家長和民眾更關心的，是怎麽樣才能及時“找”到疫苗。

董理通過關系，好不容易為孩子“找”到了五聯疫苗：“疫苗800元左右一支，如果不能系統打完，我覺得前三支的錢白花了。”

私下買藥、自己找醫生註射，到社區接種門診找關系錄入信息……整個過程走下來，董理直言“整死個人”。

面對五聯疫苗短缺，陶黎納說自己最近的主要工作，就是解釋、解釋、解釋：“真的沒有疫苗的話，這是我們唯一能做的。”

短缺不可避免？

WHO中國代表處擴大免疫規劃專家蘭斯（Lawrence Rodewald）告訴南方周末記者，世界上大部分疫苗短缺是不能預測的。這些不能預測的原因，包括生產事故、輿情導致民眾對疫苗需求激增等。

但另一些情況下，疫苗短缺可以被預見並避免。“比如財政和采購量不足，或者疫苗廠家為了達到新的標準，將工廠設備暫時關閉以升級換代。”施賀德說。

後者，正是黃熱病疫苗發生短缺的原因之一。

根據“十二五”規劃，2014年1月1日前，血液制品、疫苗、註射劑等無菌藥品未通過2010年版“生產質量管理規範認證”（以下稱GMP認證）須一律停產，黃熱病疫苗生產企業北京天壇生物制品股份有限公司，就在停產企業之列。

南方周末記者在陶黎納提供的疫苗批簽發記錄中看到，2014和2015年兩年，該疫苗的批簽發數量都為零。而2013年這一數字是29萬批次。

在天壇生物2014年年報中，南方周末記者看到，停產後，企業進行“黃熱減毒活疫苗升級”項目，進行廠房改造，花費逾200萬元。

中國工程院院士趙愷坐實了這一推測。“經電話詢問黃熱病疫苗短缺一事，天壇公司告知是因公司搬遷、車間轉移。”趙愷在給南方周末記者的短信回複中稱。不過，南方周末記者經多次電話與書面詢問，截至發稿前仍未獲得天壇生物方面的官方回複。

2015年上半年年報顯示，該企業的黃熱減毒活疫苗車間獲得了國家藥監總局頒發的新版GMP證書。

這和趙愷在天壇生物獲得的信息相吻合：“新車間已論證，有望在2015年11月底恢複供應。”

類似的情況，在美國也曾上演。2000年，蘭斯剛剛上任成為美國疾控中心（CDC）疫苗監控項目負責人，就面對了美國歷史上少見的疫苗短缺。上世紀90年代末，美國FDA對疫苗企業進行了一系列檢查，隨後要求某些疫苗生產指數需要改變。

據媒體報道，未達到有著“截止日期”的新版GMP認證，使五百多家藥企停產。但黃熱病疫苗出現短缺的另一原因在於，天壇生物是我國唯一一家生產黃熱病疫苗的企業。

“從保障疫苗供應的角度來分析，一種疫苗僅由一個單位供應，確實存在較大的供應風險。”中國人民大學行政管理學院副教授劉鵬說。

在我國，“只此一家”的疫苗還有許多，比如蘭州生物制品研究所有限公司的皮上劃痕人用炭疽活疫苗、中國醫學生物所的Sabin毒株滅活脊灰疫苗。不過，前者用於戰略儲備，後者在研發上仍有技術壁壘，而黃熱病疫苗並不屬於上述兩種情況。

“中國的疫苗企業全國36家，總量上明顯多於其他國家。”國家醫藥質量協會副會長孫新生在分析疫苗短缺時說。

但全球範圍內，黃熱病疫苗短缺是常態。全球只有七家企業能夠生產黃熱病疫苗，美國甚至因為沒有生產黃熱病疫苗的企業，不得不向其他能夠進行國際業務的公司求助。"

但效仿美國向國際疫苗企業“借”疫苗，對中國來說並不現實。“中國的生物制品體系標準從歷史上就是相對獨立的。”馬薩諸塞大學醫學院教授盧山說。他從2011年起擔任全球疫苗基金會主席，是迄今為止該基金會唯一的華裔主席。

陶黎納記得，中國曾向法國巴斯德緊急進口黃熱病疫苗，以解決問題。但今年，這種情況並未發生。

“這是很尷尬的事情。”疫苗網創始人Rambo說。“進口疫苗在國內使用必須註冊獲批，這是國家食藥監總局一直強調的事情。”

據報道，輝瑞退出中國市場的原因也是七價肺炎疫苗的進口藥品註冊證過期，而升級版的“十三價”肺炎疫苗的新證還沒有獲批。而“潘太欣”五聯疫苗的進口藥品註冊證也是在2014年到期。陶黎納透露，業內對“潘太欣”短缺的解釋也是“舊證到期，新證未批”。

在中國藥品審批程序中，大程序套著小程序是常態。“哪一個程序出了問題，甚至一個簽名都可能將兩天的等待時間變成兩個星期。”孫新生說。

“潘太欣”和“沛兒”可能只是進口藥大潮中兩個被人們所知的例子。隨著國內藥品監管方面標準提高，跨國藥企將疫苗推向中國市場面臨更多挑戰。

疫苗供應歸誰管？

針對疫苗短缺，各國政府的處理方法各不相同。一種是短期內限制使用範圍，2011年英國政府曾建議社區醫生將流感疫苗只用於65歲以上的老人以及慢性病患者。

另一種方式，是動用儲備。2011年首相卡梅倫曾令衛生部門動用甲型HINI流感大流行時政府儲備的剩余疫苗應對短缺。

黃熱病疫苗其實屬於“剛需”，短缺意味著民眾將無法自由出國前往特定國家。但迄今為止，官方並未發出“限制使用”的標準和範圍。家住廣東深圳的陸軍因為深圳黃熱病疫苗短缺，兩次飛往北京，最終在出發赴非洲前一天打上了疫苗。

劉方最終也打上了疫苗，他和陸軍都是國務院某部門的公務員。不過，不是每個中國人都能享受這種特殊照顧。

今年4-6月，成都市青羊區疾控中心向四川省疾控提交的五聯疫苗計劃量為15.5萬余支，但四川省疾控實際供應量僅為一萬出頭。青羊區疾控公告中稱，他們的應對方式是 “多次與四川省疾控聯系、反映情況，請求省疾控中心保證供應”。

上海市應對五聯疫苗短缺的政策，是對新生嬰兒不予註射新苗，對已註射的盡量補齊。而北京大學第一醫院婦女兒童醫院保健科的原則是“不推薦五聯疫苗，家長主動提出才打”。

大部分家長無法理解接種機構做出的努力，但這也讓陶黎納覺得冤枉：“並不是疾控系統生產疫苗，我們夾在中間很難做。”

也許，在解決短缺問題的同時，還應明確責任歸屬。

針對南方周末記者“哪個部門負責各省疫苗的流向、儲備和調動”的疑問，國家食藥監總局的回應是：“總局只管疫苗質量，產業調配是工信部管。”工信部回複：“我部早已不下訂單，疫苗是衛生部門負責。”中國疾控中心的回應是：“我們只負責計劃內疫苗，不負責疫苗短缺。”而國家衛計委的回應是：“衛計委內部從來沒有疫苗管理部門，得找食藥監總局。”

孫新生管這叫“滯後反應”：“說明我們缺乏一個很好的市場反饋機制。”南方周末記者采訪的專家均推測，國家食藥監總局和疾控系統間，應該存在緊密的溝通，但並無人能說明具體溝通機制如何運作。

在美國，2000年大規模短缺發生後，疾控中心（CDC）和食品藥品監管局（FDA）開始反思彼此協同溝通效率。蘭斯說，此後每次FDA的委員會議，CDC都會派人參加，反之亦然。

FDA和CDC也會放出各自的“疫苗和藥品短缺清單”，這份每天滾動更新的清單，能成為疫苗生產企業、社區醫院醫生生產、接種的決策依據，也是引入社會力量調配資源的一種。

“中國和美國對待數據的方式並不一樣。在美國，即便官方不放出相關短缺數據，行業協會也有能力整理出正確的數據。”盧山說。

但盧山也承認，全球化必將是中國疫苗產業的趨勢。成都生物制品研究所有限責任公司等企業相繼通過WHO預認證，預示著中國企業開始進軍國際疫苗市場：“比如黃熱病，如果中國企業有能力參與，對WHO來說也是一件大好事。”

這也將迫使中國疫苗管理和標準與國際接軌。孫新生認為，商業世界的邏輯註入疫苗行業後，統一標準、強化監管、進一步開放市場等問題迫在眉睫。

（應受訪者要去，劉方、張寧為化名）

信訪工作要實施責任制：官員推諉扯皮、態度惡劣將被追責

據新華社報道，近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《信訪工作責任制實施辦法》，並發出通知，要求各地區各部門遵照執行。

辦法明確，各級黨政機關及其領導幹部、工作人員未按照規定受理、交辦、轉送和督辦信訪事項，或者不執行信訪事項處理意見的；違反群眾紀律，對應當解決的群眾合理合法訴求消極應付、推諉扯皮，或者對待信訪群眾態度惡劣、簡單粗暴，損害黨群幹群關系，造成嚴重後果的都應追究責任。

全文如下：

信訪工作責任制實施辦法

第一章　總　則

第一條　為了進一步落實各級黨政機關及其領導幹部、工作人員信訪工作責任，從源頭上預防和減少信訪問題發生，推動信訪問題及時就地解決，依法維護群眾合法權益，促進社會和諧穩定，根據國家有關法律法規和中央有關規定，制定本辦法。

第二條　本辦法所稱黨政機關，包括黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關。

各級黨政機關派出機構、直屬事業單位以及工會、共青團、婦聯等人民團體適用本辦法。

國有和國有控股企業參照本辦法執行。

第三條　落實信訪工作責任制，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”的工作原則，綜合運用督查、考核、懲戒等措施，依法規範各級黨政機關履行信訪工作職責，把信訪突出問題處理好，把群眾合理合法利益訴求解決好，確保中央關於信訪工作決策部署貫徹落實。

第二章　責任內容

第四條　各級黨政機關應當將信訪工作列入議事日程，定期聽取工作匯報、分析信訪形勢、研究解決工作中的重要問題，從人力物力財力上保證信訪工作順利開展;應當科學、民主決策，依法履行職責，從源頭上預防和減少導致信訪問題的矛盾和糾紛。

黨政機關領導班子主要負責人對本地區、本部門、本系統的信訪工作負總責，其他成員根據工作分工，對職權範圍內的信訪工作負主要領導責任。

各級領導幹部應當閱批群眾來信和網上信訪，定期接待群眾來訪，協調處理疑難複雜信訪問題。

第五條　各級黨政機關工作部門對屬於本部門職權範圍內的信訪事項，應當依照有關法律法規規定和程序，及時妥善處理。

垂直管理部門負責本系統的信訪工作，應當督促下級部門和單位依法、及時、就地解決信訪問題。

第六條　地方各級黨委和政府在預防和處理本地區信訪問題中負有主體責任，應當加強矛盾糾紛排查化解和信訪風險防控預警，針對具體問題明確責任歸屬，協調督促有關責任部門和單位依法、及時、就地解決，並加強對信訪群眾的疏導教育。

第七條　各級信訪部門應當在黨委和政府的統一領導下，協調、指導和監督本地區的信訪工作，依照法定程序和訴訟與信訪分離制度受理、交辦、轉送和督辦信訪事項，協調處理重要信訪問題，分析研究信訪情況，提出改進工作、完善政策和給予處分的建議。

第八條　各級黨政機關工作人員在處理信訪事項過程中，應當遵守群眾紀律，秉公辦事、清正廉潔、保守秘密、熱情周到。

第三章　督查考核

第九條　各級黨政機關應當將信訪工作納入督查範圍，對本地區、本部門、本系統信訪工作開展和責任落實情況，每年至少組織開展一次專項督查，並在適當範圍內通報督查情況。

第十條　各級黨政機關應當以依法、及時、就地解決信訪問題為導向，建立健全信訪工作考核評價機制，制定科學合理的考核評價標準和指標體系，定期對本地區、本部門、本系統信訪工作情況進行考核。考核結果作為對領導班子和領導幹部綜合考評的重要參考。

各級組織人事部門在幹部考察工作中，應當聽取信訪部門意見，了解掌握領導幹部履行信訪工作職責情況。

國家信訪局負責對各省、自治區、直轄市信訪工作情況進行年度考核。對工作成效明顯的省、自治區、直轄市予以通報表揚;對問題較多的省、自治區、直轄市，加強工作指導，督促解決存在的問題。

第四章　責任追究

第十一條　各級黨政機關及其領導幹部、工作人員不履行或者未能正確履行本辦法所列責任內容，有下列情形之一的，應當追究責任：

(一)因決策失誤、工作失職，損害群眾利益，導致信訪問題產生，造成嚴重後果的;

(二)未按照規定受理、交辦、轉送和督辦信訪事項，或者不執行信訪事項處理意見，嚴重損害信訪群眾合法權益的;

(三)違反群眾紀律，對應當解決的群眾合理合法訴求消極應付、推諉扯皮，或者對待信訪群眾態度惡劣、簡單粗暴，損害黨群幹群關系，造成嚴重後果的;

(四)對發生的集體訪或者信訪負面輿情處置不力，導致事態擴大，造成不良影響的;

(五)對信訪部門提出的改進工作、完善政策和給予處分等建議重視不夠、落實不力，導致問題長期得不到解決的;

(六)其他應當追究責任的失職失責情形。

對前款規定中涉及的集體責任，領導班子主要負責人和直接主管的負責人承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任，對錯誤決策或者行為提出明確反對意見而沒有被采納的，不承擔領導責任;涉及的個人責任，具體負責的工作人員承擔直接責任，領導班子主要負責人和直接主管的負責人承擔領導責任。

第十二條　根據情節輕重，對各級黨政機關領導幹部、工作人員的責任追究采取通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分的方式進行。上述追責方式，可以單獨使用，也可以合並使用。

涉嫌違法犯罪的，按照國家有關法律規定處理。

第十三條　對具有本辦法第十一條所列情形、情節較輕的，由有管理權限的黨政機關對相關責任人進行通報，限期整改。

第十四條　對受到通報後仍未按期完成整改目標，或者具有本辦法第十一條所列情形且危害嚴重以及影響重大的，由有管理權限的黨政機關對相關責任人進行誡勉，督促限期整改。同時，取消該地區、部門和單位本年度評選綜合性榮譽稱號的資格。

第十五條　對受到誡勉後仍未按期完成整改目標，或者有本辦法第十一條所列情形且危害特別嚴重以及影響特別重大的，由有管理權限的黨政機關對相關責任人采取停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等組織調整或者組織處理措施。

第十六條　對在信訪工作中失職失責的相關責任人，應當給予黨紀政紀處分的，依紀依法追究責任。

第五章　附　則

第十七條　各省、自治區、直轄市，中央和國家機關各部門，可以根據本辦法制定實施細則。

中央軍事委員會可以根據本辦法，結合中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的實際情況，制定具體規定。

第十八條　本辦法由國家信訪局負責解釋。

第十九條　本辦法自2016年10月8日起施行。此前發布的有關信訪工作責任制的規定，凡與本辦法不一致的，按照本辦法執行。

隱私帽子，客服扯皮，變質的拼車，誰讓順風車“殺人”？

就在昨天，3個月前因為空姐遇害案被推上風口浪尖的滴滴順風車又出事了。

8月24日，一名20歲的溫州樂清姑娘因為乘坐滴滴順風車遭遇車主強奸殺害。

和21歲空姐順風車遇害案雷同的是，當前網上鋪天蓋地全是指責滴滴順風車存在安全隱患的聲音，甚至有呼籲徹底關掉順風車的提議。

接連兩件強奸殺人案之後，一直打著公益性質的順風車的前景變得風雨飄搖，而滴滴這110天來為了提高順風車安全陸續推出多項措施在如今的事實和輿論面前也不堪一擊。

在此之前，市場普遍接受滴滴這樣的獨角獸在創業路上一邊跑一邊換輪胎，作為後勤保障的安全措施也可以一步一步的叠代升級。

但性命攸關的大勢之下，公眾們坐不住了。

除了沖動作案的車主，還有什麽原因釀成了這次的慘劇？順風車到底還有多少安全隱患？

隱私安全VS性命攸關

世人總愛回頭望，常想著假如這樣，結果會不會那樣。

痛惜一個年輕的姑娘死於非命的同時，有這樣一股聲音，如果當時滴滴和警方能夠快速的處理這位姑娘發出的求救訊息，是不是一切還可以挽回。

根據浙江省樂清市公安局官方微博“樂清公安”今天發布案情通報，8月24日17時35分，樂清警方接群眾報警稱其女兒趙某（20歲、樂清人）於當日13時，在虹橋鎮乘坐滴滴順風車前往永嘉。14時許，趙某向朋友發送“救命”訊息後失聯。

8月25日淩晨，被害人趙某好友發布微博稱，趙某當天14點10分左右在給好友的微信中提到“司機開的山路沒有一輛車，有點怕”，約14點15分左右在給另一好友的微信中提到“救命、搶救”，隨後失聯（電話處於關機狀態）。

收到這條“救命”訊息的好友隨即采取措施，但最終的救命時間被耗在了和滴滴客服的“扯皮”當中。

該好友公開的與滴滴客服的聊天記錄顯示，他於15點40分左右第一次聯系滴滴平臺，滴滴平臺給出答複，會由相關人員介入，需等待一小時，第一個一小時期間多次致電未果，一小時後仍致電未果。直到17點40分左右滴滴平臺來電，告知已和司機聯系，司機表示趙姓女孩沒有上車。

滴滴方面稱，在接到趙女士親屬電話反饋後建議盡快報警，並在接到警方依法調證的需求後及時提交了相關信息。

對於外界提到的“為什麽沒有第一時間將車主信息提供給家屬”的問題。

滴滴方面給出的解釋是，由於平臺每天會接到大量他人詢問乘客或車主的個人信息的客服電話，無法短時間內核實來電人身份的真實性，也無法確認用戶本人是否願意平臺將相關信息給到他人。所以無法將乘客和車主任何一方的個人信息給到警方之外的人，希望能獲得公眾的諒解。

對於樂清姑娘遇害案件，滴滴方面表示在得知此事的第一時間，公司內部成立了安全專項組，密切配合警方開展案件調查工作，提供了乘客和車主的行駛軌跡，協助警方14小時內快速破案。

只是快速破案的背後，一條年輕的生命已經逝去。

沒有兌現的客服承諾

值得一提的是，在5月份發生的空姐順風車遇害案後，滴滴上線了新版緊急求助功能，在原有功能基礎上將進入按鈕提升至顯著位置，並添加110、120、122及滴滴24小時安全客服等快捷方式，用戶可自主一鍵撥打。

如果當時這位樂清姑娘選擇自己緊急求助的話，在沒有驚動嫌疑人的情況下，是不是也需要和客服來回“扯皮”證明自己的確身陷險境。

要知道，這位嫌疑人在作案前一天還因為有圖謀不軌行為被用戶投訴，但是滴滴客服平臺並沒有得到重視。

據溫州都市報報道，樂清林女士前天下午曾坐過犯罪嫌疑人的車，從樂清虹橋到翁垟，司機將其帶至偏僻處圖謀不軌，林女子事後曾將此事投訴至滴滴平臺，目前林女士還在配合警方調查。

滴滴方面也證實了在該車主作案的前一天，的確有另一名順風車乘客投訴其“多次要求乘客坐到前排，開到偏僻的地方，下車後司機繼續跟隨了一段距離。

“我們的客服承諾兩小時回複但並未做到，也沒有及時針對這一投訴進行調查處置，無論什麽原因，我們都負有不可推卸的責任。”滴滴方面在案發後這樣表態。

海量訂單背後，滴滴需要的是一個可以撐得起數據的安全保障體系。

今年3月發布的《2017年中國獨角獸企業發展報告》顯示，滴滴估值560億美元，位列第二名。滴滴出行CEO程維日前公布的數據是，2017年，滴滴服務了74億次用戶的出行，滴滴每天服務的用戶訂單超過3000萬筆、4000萬人次。

交通運輸部官微此前發布了一篇題為《檢驗網約車發展的標準是人民群眾的獲得感》的文章。文中指出：網約車企業是運輸服務的提供者，必須要承擔承運人責任和相應的社會責任。檢驗網約車發展的標準不是“流量”或“估值”，而是人民群眾的獲得感。乘客和司機是網約車企業的“衣食父母”，是其走遠做強的“資本”，正是他們的選擇撐起了企業的“流量估值”和持續發展。如果沒有乘客和司機的選擇，再大的網約車平臺終將會轟然倒塌。

而這篇文章在業內一度被解讀為是在喊話滴滴。

被輕視的人車不符

在此之前，市場對於網約車的安全問題一直聚焦在司機本身，比如部分網約車駕駛員存在吸毒、精神病、違法亂紀等問題。

2015年12月，深圳市公安局刑警支隊破獲某平臺2名網約車駕駛員非法買賣槍支案，近排查深圳網約車司機中有吸毒前科或重大刑事犯罪前科共3086名。

由於順風車合乘、平攤費用的拼車性質，本質上不屬於經營性業務，網約車平臺不承擔承運人責任，所以此前對順風車的監管要比網約出租車寬松不少。

此前，註冊順風車司機提交證明環節無需本人手持證件，若有人購買全套虛假材料提交註冊，平臺難以辨別。

有報道稱，滴滴順風車在註冊審核環節上存在明顯漏洞。女性司機在上傳了男性司機的系列證件後也能正常過審。

但是5月份之後，滴滴已經在順風車車主資質審核上下了不少功夫。全國整頓一周重新上線之後，車主每次接單前必須進行人臉識別。

這次樂清姑娘遇害案之後，滴滴方面也表示嫌疑人鐘某此前背景審查未發現犯罪記錄，是用其真實的身份證、駕駛證和行駛證信息（含車牌號）在順風車平臺註冊並通過審核，在接單前通過了平臺的人臉識別。

但是嫌疑人的案發車牌系鐘某線下臨時偽造。

也就是說，這筆訂單出現了人車不符的情況，但是乘客趙某在上車的時候並沒有拒絕。

而人車不符其實是目前眾多網約車案件的重要隱患。

2016年5月2日，深圳一名24歲女教師搭乘滴滴順風車返回學校，司機潘某持刀逼迫被害人交出身上財物，之後將其殘忍殺害。隨後滴滴公司通報稱，涉案司機在平臺上的註冊信息均為真實信息，但涉案車輛的牌照系司機臨時偽造。根據警方的調查結果，受害人在發現車牌和平臺信息不相符時，選擇了在平臺上取消訂單，並繼續乘坐。

事實上，滴滴為此已經多方宣傳希望乘客重視。滴滴順風車此前已上線人車不符評價機制，主動邀請乘客評價司機和車輛是否與軟件顯示信息一致，並聯系前後多個訂單的乘客進行核實，一經確認立即封禁。

只是，很多時候，貪圖方便的乘客往往選擇忽視人車不符的情況。

被商業化的順風車

2016年7月28日，交通運輸部公布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，其中第三十八條規定：“私人小客車合乘，也稱為順風車、順風車，按城市人民政府有關規定執行”。順風車不受《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的約束。

但是隨後各地發布的指導意見中均對合乘車輛每日的派單數量作出規定，北京、上海等地要求上限為2次。但滴滴順風車此前每日最高可接單數為15單，明顯高於各地政府的規定。

這意味著，順風車中存在一定數量的“專職車主”，他們並非在上下班或有計劃的出行中順便捎人，而是帶著營利目的專職運營。

事實上，在專車、快車補貼明顯縮水之後，的確有一批曾經的專車、快車司機做起了全職順風車司機。而這些順風車司機的存在，讓原本合乘、平攤費用的拼車性質變味，違背了順風車原本的公益定位。

但是為了吸引更多的車主成為順風車司機，大多數時候，平臺默許了這些全職順風車司機的存在，放棄拒絕這些有潛在危險的用戶。

當然，順風車並不是滴滴一家獨有的業務。

目前市面上，除了滴滴，還有做順風車起家的嘀嗒，以及剛加入順風車不久的高德。

據嘀嗒方面的數據顯示，其已擁有超過8000萬用戶，1250萬車主。滴滴順風車數據顯示，其已覆蓋國內近400座城市，匯集了2300萬車主分享自己的座位。

而這場面對順風車的調整將影響著三家的業務走向。

因為即使網約車已經可以通過互聯網實時監控機動車的行蹤，甚至可以用技術手段實現可視化監控，即使網約車外在安全性上實際已經比傳統出租車更為可靠，但滴滴們至今依然沒有辦法百分百保證乘客的安全。

不過，在接連出現順風車人命案之後，逃離的不僅僅是恐慌的乘客，還有那些不希望被“汙名化”的車主。

責編：劉佳