經過美國財政部與美國國會的共同推進，美國總統特朗普預計將於美國時間8月13日簽署一份包含針對外資收購美國公司新規定的法案，將加強國家安全審查，並賦予美國外國投資委員會（CFIUS）更多的權力。
作為《2019財年國防授權法案》（NDAA）的一部分，美國眾議院和參議院相繼於今年7月26日和8月1日通過了《外國投資風險審查現代化法案》（“FIRRMA法案”），而FIRRMA是被列在NDAA的第17章（從第1701條到第1733條），是近十多年來，對CFIUS程序作出的最重大修訂。
在第一財經記者采訪的諸多美國政策專家、前官員及跨境投資界人士看來，這個法案在國會兩院的通過比之前預期的要更早更快，又疊加了休會期，特朗普將在13日的截止期前簽署。一個普遍的看法是，盡管可能還需要假以時日才可能明確新法律的所帶來的影響，但是，該法案將對於一些來自於特定國家的投資者造成巨大的心理影響。
彼得森國際經濟研究所（(Peterson Institute of International Economics, PIIE)）資深貿易專家加里·胡弗博（Gary Hufbauer）早在今年1月末就參加了關於FIRRMA法案的聽證會。他一直反對該項法案，因為這會讓美國產生一個更加深度介入美國及世界經濟的總統。彼時，他預計該法案將在今年10月通過，但如今，法案已經提前兩個月就將走向生效。
“我確定特朗普會簽署法案，這會給予他極大的自由裁量權來限制外國對美投資，也包括跨境並購。”他對第一財經記者說，“特朗普已經運用這種自由裁量權在實施1962年貿易法案項下的232條款，他非常有可能對從中國進入的外資進行全面限制。但我不認為這種情況會發生，除非在貿易摩擦升級的大背景下，中國對在華運營的美國跨國公司實施新的限制。”
好消息是，經過多輪博弈，一些非常嚴厲的條款已在最終法案中消失。例如，一位紐約融資套利機構人士對第一財經記者說，此前國會有一個阻止特朗普取消美國商務部對中興公司的出口禁令的修正案，已經被移除了。
特朗普決定加強對外資審查
經過近5個月的博弈，特朗普最終選擇通過國會立法而非更極端的行政令，來加強對外資審查。
由於眾議院和參議院的FIRRMA法案版本稍有不同，最終由兩院各自推派代表組成的一個臨時協商委員會（conference committee）統一了原本內容不盡相同的文字後，成為最後的版本，然後再分別由參、眾兩院於8月1日表決通過。
對此，美國亞太法學研究院執行院長、北京大學訪問教授孫遠釗對第一財經記者評論說：“這次出奇的快，居然此時就通過了預算”。
一位白宮官員向記者透露，美國當地時間13日，特朗普將會從周末位於新澤西州的度假地點到隔壁紐約州上州（Upper State，指的是該州北邊）的鼓堡（Fort Drum）軍事基地，並在那里舉行對這個價值7170億美元法案的簽字儀式。而前一周，該行程便已有端倪，負責該區域的眾議院議員斯泰芬妮克（Elise Stefanik）在一個公開聲明中說，特朗普已經接受其3月份的邀請，13日將在鼓堡簽署該法案。
孫遠釗解釋稱，通常總統在國會開議期間應該在兩周內簽字，休會時則是十天。在國會休會期間，依據《聯邦憲法》第一條第七款的規定，總統必須於十天內將國會兩院通過的法律案簽署擲回。因此如果總統在這期間沒簽字，就等同於動用了否決權。
時間追溯到北京時間3月23日。當天淩晨，特朗普簽署備忘錄，以知識產權為由，依據“301調查”結果，宣布了三項措施，其中一項措施即為限制中國企業對美投資並購。特朗普還授權美國財政部在60天內就此出臺方案。彼時，美國財政部除了考慮推動FIRRMA法案，來對中國企業對美投資設立更為嚴格的條件，有知情人士透露，特朗普團隊也在權衡使用1977年《國際緊急經濟權力法案》（International Emergency Economic Powers Act of 1977）（下稱《緊急權力法案》。
美國國際貿易委員會(ITC)前任貿易官員、喬治城大學貿易和商業外交副教授羅伯特·羅高斯基(Robert A. Rogowsky)曾對第一財經記者稱，中美經貿摩擦升級的最壞狀況，就是使用《緊急權力法案》。
除了在並購領域的限制性措施外，《緊急權力法案》最讓人生畏之處在於，規定了在美國國家安全保障和經濟利益遭受重大威脅時，美國政府可凍結、沒收外國持有的美國資產。
隨後，中美雙方開始多輪隔空博弈。特朗普政府方案出臺時間一度定在了6月30日，但這個嚴厲的方案並沒有如期出臺。6月27日特朗普在白宮發表書面聲明稱，與其他部門提供的方案相比，國會正在推進的FIRRMA將會為保護美國核心技術不被外國收購方面提供現代化工具，同時也讓美國保持相對開放的投資環境。
FIRRMA法案影響有多大
到底該如何看待這個法案對美國吸引外資的整體影響，尤其是對中國的影響？
FIRRMA雖並未明確提及中國，但該法案的主要提出者、參議院共和黨黨鞭約翰·科寧在多個公開場合明確表示，該法案提出的背景，是基於中國在美國大幅投資人工智能、自動駕駛汽車和互聯網領域等新興行業的趨勢，以及美國企業在中國長期“以技術換市場”的情況。
自8月1日國會通過最終版本公開，涉及該業務的機構也開始加快分析細節及影響。雖然各家美國高校法學院、律所、投資機構所處的立場和角度不同，導致對影響的評估也有所不同。
前述紐約投資人士對第一財經記者說，最大的改變是法案拓寬了覆蓋交易的範圍。新的FIRRMA法案事實上是將CFIUS過去1年半實際運作的方式法律化了。看起來，並不會對來自中國的投資有很大影響，目前這個法案，只是更明白地描述了目前的政策和規定是什麽。
在他看來，之前的草案中有一些影響更大的條款已經被移除了。其中，最受關註的是，CFIUS可以審查合資企業的對外技術轉讓，但這些條款已經通過之後科技行業的遊說，而被移除了，這類合約將繼續遵守出口管制的法律管轄範圍。
Sara是一位資深律師，擁有超過20年美股上市公司的並購經驗，TMT領域的科技並購占據她所涉中資赴美業務的1/3。她也認為，從法律層面看，影響並沒有想象中的大，因為這是過去2年左右、從奧巴馬時期就開始延續的一些做法。只是現在固定下來了。“最重要的影響是在心理層面。”她對第一財經記者說。
事實上，早在特朗普上臺前，Sara就開始經歷這種大環境的變化。例如，最近一兩年，她就已經發現在一些並購案中，CFIUS對PE基金投資收購美國科技公司采取穿透式監管，要求PE基金列出全部出資人包括詳細的有限合夥人（LP）名單。“主要針對那些成立時間不長的私募股權基金（PE），他們（CFIUS）不會明確說，但是你不給足夠的信息就拖很久。” 以往，在她的中國投資業務中，大部分交易並不需要提交CFIUS審查，但現在交易各方尤其是中方，都覺得不報（CFIUS）風險太大。
在所有人中，在紐約精品投行從事並購交易的布萊恩（Brian）大概是最悲觀的了。他結合自身的經歷對第一財經記者說，決不能小看FIRRMA法案對交易參與方的心理影響。“這個變化出來後，美國交易方會嚴重歧視中國買家，除非有非常明顯的中國要素，否則大多數會回避與中資的交易。”
由於每天和美國的賣方打交道，他之前正在談的一筆業務已經受到影響。布萊恩舉例說：“最近我們在賣一家生物制藥投行，老板原來對亞洲很感興趣，最近貿易摩擦開始後他也不上心了。” 最新的一則消息，也讓他嗅出了一些引發焦慮的信號。8月8日，美國媒體報道，特朗普正準備以具體國家安全為理由采取行動，讓海航集團轉讓一個地產大樓多數股權，這將是8月1日為美國外國投資委員會擴權、增加審查外國房地產投資權限後，特朗普政府采取的首次行動，據稱，原因是紐約市警察局第17警區設在這棟大樓南部一層，該警區負責協助特朗普大廈的安全保衛。
外資會對美國望而卻步？
FIRRMA法案賦予了CFIUS巨大的自由量裁權，這將大幅增加外資對美投資的不確定性。與此同時，特朗普經濟政策所帶來的負面影響也正日益顯現。
第一財經記者通過反複比對不同版本的分析，FIRRMA法案依然有很多尚待明確的模糊定義需要澄清，一些具體操作的規範也需時日出臺。例如，關於“生效日”，FIRRMA法案通過前完成的交易將不受新法律的約束。但是，FIRRMA法案一般適用於CFIUS尚未開展調查或審查的任何涵蓋交易，重要的是這意味著若幹重要規定（例如關於符合“關鍵技術”定義的修改）將即時適用。而其他規定，包括強制申報要求及關於房地產的新規定，則將於以下較早之日生效：(i) 在頒布後滿18個月之日，或 (ii) 美國財政部長認證新規定並且法案所要求的組織資源已就位後30天。
FIRRMA法案引進的重大改革包括，擴大CFIUS關於對美國的“關鍵技術公司”或“關鍵基礎設施公司”進行任何非被動外國投資的管轄權（很多以前屬於CFIUS的管轄權範圍以外的對關鍵技術或基礎設施公司的投資將須經CFIUS審查）；擴展“關鍵技術”的定義以包括新興技術 (emerging technologies)。對於什麽構成“新興和基礎技術”將通過美國商務部﹑國防部﹑國務院，以及其他聯邦機構牽頭的機構之間的新程序確定。這個新程序有可能通過加強出口管制或其他限制，更多限制海外技術轉讓，包括合資或許可的安排；就CFIUS對取得美國公民的個人識別信息（“個人信息”）的關註制定規則。
此外，還包括使若幹房地產交易須受審查；澄清權利變更可構成涵蓋交易；若幹關於破產的交易須經審查；澄清若幹間接投資基金投資的處理方法；若幹申報須強制進行；延長大部分投資人的審查程序；收取申報費；豁免知識產權許可及相關支持性交易；澄清對已審查過的交易的重新審查；處理嘗試規避或回避CFIUS審查的情況，FIRRMA法案擴展了“涵蓋交易”的定義以包括任何“設計或目的為回避或規避‘CFIUS審查’的交易﹑轉讓﹑協議或安排……”。這個標準將是主觀的，而且如果廣義地詮釋，可能會大幅擴大CFIUS的管轄權。
最近，彼得森國際經濟研究所主席保森（Adam S. Posen）從2018年美國的投資數據得出“特朗普的經濟民族主義正自食其果”的結論：無論是外國還是美國本土的跨國公司對美國的凈投資基本下降至0。長此以往，美國收入增長、工作機會都將受負面影響，並將削弱美國作為全球商業中心的地位。
他分析稱，依據美國經濟分析局的數據，2018年第一季度美國外商直接投資數量跌落至513億美元。但在2016年的同一時間段，該數字為1465億美元，而在2017年則為897億美元。而這一數字的下降主要原因並不在中國。來自中國的投資始終只占很小的一部分，比如在2016年，來自中國的凈投資為45億，而在2018年同一時期美國對中國的投資超過了中國對美投資，但投資凈外流的數量也只在3億美元。因此，中國的投資對美國的影響實際並不大。
“目前美國國會正通過削減企業稅、實行免稅代碼來刺激美國增長。然而目前看來，這些舉措並沒有挽救美國的外商投資。鑒於美國發起的投資審查，外商投資的減少似乎情有可原。但美國本土企業的投資也在減少。這說明他們很有可能也在經歷類似的審查。”
此內容為第一財經原創。未經第一財經授權，不得以任何方式加以使用，包括轉載、摘編、複制或建立鏡像。第一財經將追究侵權者的法律責任。 如需獲得授權請聯系第一財經版權部：