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棉花流通回歸政府調控，“統購統銷”改頭換面重登舞台，不得不再提棉改◎ 本刊記者 汪蘇 文wangsu.blog.caixin.com 中國自2001年宣佈全面放開棉花購銷迄今已進入第13個年頭， “統購統銷”卻改頭換面重登舞台。截至2013年12月23日，距離這一棉季交儲結束還有三個多月，已經有444.34萬噸新棉進了國儲庫，占總產量的近七成。2012年，這一比例最終達到九成。

這一結果源於2011年中國政府推出的臨時收儲政策。在棉價近一年過山車式的大幅波動後，中國政府繼糧食之後，于當年開始對棉花進行較強的價格干預，即實行臨時收儲政策，在市場價格低於臨時收儲價格時由中國儲備棉管理總公司（下稱中儲棉公司）敞開收購時值中國敞開收儲的第三個年度，根據美國農業部近日公佈的2013年12月棉花展望報告，中國期末庫存將達到創紀錄的1247.8萬噸，占全球期末庫存的六成；同期中國棉花消費量比高峰期下降近三成，但同期中國市場棉花價格卻比國際價格高出逾三成。

至今，中國棉花購銷制度已經幾度輪回。在計劃經濟時代，中國對棉花實行“統購統銷” ，由國家定價，依靠行政強制力量壟斷收購和銷售。棉花價格嚴重背離市場供需狀況的制度，不但沒有真正破解短缺之困，更令大量財政補貼無端消耗在漫長的收儲鏈條中。上世紀80年代，棉改起步，改革走走停停，幾度迂迴代價高昂。1998年，新一輪棉改終於決定放開棉花購銷壟斷，讓收購和銷售價格均由市場形成。2001年，國務院召開全國棉花工作會議，發佈《關於進一步深化棉花流通體制改革的意見》 ，棉花購銷全面放開， “私商”也有了合法地位。但此後，面對市場價格的劇烈波動，監管者應對無措，最終重回老路。在2011年棉花臨時收儲政策出台之後，由於臨儲價格持續高于市場價格，棉花都進了國庫。市場又成了“政策市” 。

當初希望政府出手穩定棉價的一些紡織業人士如今不得不面對臨儲政策的苦果，轉而呼籲國家叫停這一政策。

“現在方方面面都要求叫停棉花臨時收儲。 ”農業部農村經濟研究中心農村發展研究室主任杜珉告訴財新記者。

在此背景下，棉花流通領域市場化改革再度提上日程。據悉，國家發改委等有關方面正謀劃在2014/2015棉季對此做出改革，結束臨時收儲幾成定局。

又見高收低拋

2013年新棉上市之際，國儲棉的收儲行動如火如荼。與往年不同的是，收儲的同時，大規模的拋儲也在展開。

為防止用陳棉交儲產生“轉圈棉” ，國儲棉一般不在這一時期拋售。不過，據財新記者瞭解，今年，面臨嚴峻生存壓力的紡織企業紛紛通過行業協會“上書”闡述市場棉花短缺之苦，加之中儲棉公司往年陳積的巨量庫存壓力，國家有關部門決定從2013年11月底就開始拋儲。且這一輪拋儲時間為臨儲實施以來最長，將一直持續到2014年8月31日。

今年收儲價格則與2012年相同，比2011年更高。每年的臨儲價格由國家發改委、 財政部等部門聯合制定。2012年，在國內外市場價差持續擴大的情況下，國家發改委等部門根據糧棉比價、棉花種植成本上升等因素，把臨時收儲價格在2011年基礎上又抬高了600元。

這一輪拋儲首波投放市場的是2011/2012棉季的棉花，當年收儲價格為標準級皮棉1.98萬元 / 噸。然而，如今的拋儲價格卻僅為1.8萬元 / 噸。這便是所謂的“高收低拋” 。收儲價格更是維持了高水準。這一棉季的收儲價格為2.04萬元 /噸，中儲棉公司以臨時收儲價格對市場敞開收購。決策者的計劃是以此將市場價格鎖定在預期的較高位，讓農民從高價中獲益，從而有動力維持穩定的產量。

這顯然是一個尷尬的選擇，雖然臨儲政策抬高了棉花價格，但市場的價格預期卻遠低於此。一些業內人士告訴財 新記者，今年紡織企業接單並不算多，棉花需求量有限，市場低迷，國際市場棉價更是比國內低了三成。12月24日，國際棉花價格指數（M）為89.72，折合一般貿易港口提貨價1.503萬元 / 噸（按滑准稅計算） 。印度棉即使在配額外進口，價格也僅在每噸1.8萬多元。

但即便如此，市面也幾乎見不到多少棉花。臨儲政策實施後，棉花主要都進了國庫。2011和2012棉花年度，中國分別收儲棉花331萬噸和651萬噸。多名分析師預計，2013/2014棉季，國家最終收儲的棉花將超過500萬噸，達到今年總產量的八成左右。在他們看來，國家以低於收儲價持續拋儲屬迫不得已。

“拋得高根本沒有人要。 ”萬達期貨棉花分析師杜映對財新記者說。

回歸壟斷

在政策之手的強力調控下，國內流通市場萎縮僵化，中儲棉公司則一枝獨大。

“做棉花加工十多年來，從來沒有這麼難做。 ”鹽城市鴻信棉業有限公司的吳經理告訴財新記者， “往年能加工800噸 -1000噸，今年只有300噸。 ”吳經理2001年便開始在江蘇鹽城經營棉花加工企業。這是一家因使用打“小包”的200噸棉花打包機而沒有交儲資質的“200型”企業。

吳經理工廠的狀況已屬相當不錯。

據卓創資訊棉花分析師孫立武調查，今年沒有交儲資質的加工企業開工率僅有1.5%， “有些直接沒有做” 。中國有交儲資質的棉花加工企業目前共有1735家。

沒有交儲資質的則要多得多。

為了促使企業設備升級，與國際接軌，中國規定，只有使用400噸棉花打包機的“400型”企業才具有交儲資質。

2011年，中國實行臨儲政策之後，400 型企業和200型企業便在市場選擇上分道揚鑣。400型企業主要靠交儲吃飯，從棉農手里收購籽棉加工成皮棉交給中儲棉公司。200型企業則只能憑借“小而活” ，從夾縫中找機會。

不過，今年形勢格外嚴峻。吳經理告訴財新記者，下游棉紗企業日子很不好過。由於國內成本太高，進口棉紗衝擊很大，而好多服裝單子已經轉移到東南亞。 “今年好棉花根本不敢收，只能收後期質量較差的棉花，賣給小紗廠。 ”未來一段時期由於國儲棉持續投放，這些沒有交儲資質的加工企業可能更為艱難。然而，一些有交儲資質的加工企業日子也不好過。山東廣饒縣天鑫棉業有限公司負責人徐增國2004年開始經營棉花加工，2011年之前一直將棉花賣給各種紡織企業，現在成了國儲棉供應商， “只有交儲一條路子。即使賠本也得幹。 ”據瞭解，由於今年符合交儲規格的棉花相對少、棉農預期上漲等原因，收購價格高于往年。同時，因實行了新棉花質量標準，退儲率較高。一些最終交不了儲的棉花很難處理，有的只有“砸”在手里。 “加工企業利潤比去年平均要低50%，有的甚至70%。 ”孫立武等一些業內人士告訴財新記者，大部分有收儲資質的企業也希望市場放開。

孫立武表示，希望繼續收儲的多是規模較大的加工企業，可以大規模無限量地收，小企業競爭不過。但在同樣面對下游企業時，大家是平等的。規模不大不意味著下游資源不多， “但現在下游指望不上，都交國儲” 。

許多加工企業現在已經很少同下游企業發生直接聯繫。國家發改委學術委員會課題組在一份發表于2013年的研究中指出，上下游企業之間利益鏈條斷裂，直接後果是利益約束消失，棉花品級難 以保證。紡織企業普遍反映，國家儲備棉常難以達到企業生產的質量要求。

報告還指出，由於市場主要依靠國儲棉投放，流通企業流通功能的萎縮導 致下游用棉企業承擔高額的流通費用。

浙江省棉紡織協會相關負責人介紹，從企業競拍到棉花實際到達企業的倉庫之間，有高達1-2個月的周轉時間。部分倉庫甚至要求必須由倉儲庫所屬企業承擔運輸。有的企業為及早得到棉花，需支付高額的移庫和加急運輸費用。

數百億元財政補貼

最令人尷尬和頭疼的是，2011年之後，國際棉價一路走低，由於臨儲政策，中國市場和國際市場的聯動被破壞，國內外棉花價差不斷擴大。

2012年中外棉“價格倒掛”達到5000元 -6000元 / 噸。國內棉花價格高企，許多下游企業已經把目光轉向國外。

在國內庫存上漲的同時，2012年，中國累計進口棉花達到513.7萬噸，同比增長52.7%。國外棉花成了一些紡織企業的主渠道。 “一些下游企業來訂購我們的價格指數，一上來就問，你們有沒有跟蹤國外價格。 ”生意社分析師夏婷說。

按照臨時收儲政策的原先設計，當政府托市、價格回升之後，收購就可退出。不過，由於臨時收儲價格制定不合理以及國內外棉價嚴重倒掛，敞開收購的承諾之下，市場上棉花都往國庫湧，根本止不住。

杜珉等人的研究曾援引官方數據指出，按照2012年標準級新棉收購價計算，國家用于收儲的花費將超過1000億元。保管費用、利息費用和出庫差價三項合計，1噸棉花財政要補貼2000元左右。而11月28日啓動的新一輪拋儲，標準級皮棉價格已經降為1.8萬元 / 噸，直接價差就在2000元左右。如此，三年下來，總補貼金額將達數百億元。

如今，在付出巨額財政資金後，相關部門面對的卻是全產業鏈上的多重困境。國家發改委學術委員會課題組曾測算，棉花成本約占紡織企業成本的70%。

當前國內棉價比國外高30% 以上，在同國外競爭時，其他成本只有比國外企業低70%才具有競爭力，這基本無法實現。

中國紡織企業競爭力下降明顯。 2012年，利潤水平同比下降13.1%。而由於棉紗進口並無限制，2012年棉紗進口同比增長近七成，中國棉紗行業處境堪憂。一些受惠于政策的棉農，也認識到這種搞死紡織企業的情況不可持續。 “還是要放開市場。 ”一位承包了500畝地的年輕新疆棉農告訴財新記者。並且，由於政策設計上直接收儲的是加工好的皮棉。

從棉農出產的籽棉到皮棉，還要經過收購、加工環節。補貼效率不高，是一個公認的評價。收儲也沒能阻擋長江、黃河流域棉花種植面積的下滑。今年中國棉花種植面積降到6600多萬畝，為十年來最低。

如何走出怪圈

無論是棉改還是糧改，中國似乎很難走出政府之手對市場全面管控的怪圈。

1998年，在經過多次反複之後，中國啓動了新一輪糧棉改革。2001年，棉花購銷全面放開。糧改也在推進，時任國務院發展研究中心副主任陳錫文表示，改革沒有回頭路可走。2004年，糧食購銷全面放開。

不過，改革並不徹底。由於糧食市場波動，中國當年就對稻穀出台了最低收購價政策，這被一些專家認為本質上仍是一種保護價，之後實施範圍延伸至小麥。2008年，中國又對玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲（與最低收購價合稱為托市收購） 。2008年之後，中國也加大了對棉花的收儲調控。2011年，棉花最終被納入臨時收儲範圍，敞開收購。

而今，糧棉托市收購都陷入困境。棉花由於內外價差大，形勢尤為嚴峻。

棉花臨時收儲實施以來，國內棉花價格基本由臨儲價格決定，波動大幅減小。2011年，棉價峰穀差值為1009元 / 噸，為九年來最小。不過， “短期效應明顯，長期來看，可持續受到質疑。價格調控大有回歸‘計劃經濟’的趨勢” ，國家發改委學術委員會課題組在研究報告中還指出， “調控的隨意性較大” 。杜珉則指出，問題關鍵在於，政府一旦制定托市收購價格，就是一個死價格，還是會走向死結。

針對此，前述報告分析，目前政府調控管理的定位與職能還不清，部分掌握話語權的部門以部門利益或集團利益代替公共利益，導致價格調控利益部門化傾向，不利於市場體系和市場經濟體制的完善。

糧棉流通領域的這些怪現狀已進入最高決策者視線，並被納入改革部署。

十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》 （下稱《決定》 ）鞏固了市場化認識，指出凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。 《決定》還專門指出，完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。這較以往中央一號文件“繼續提高最低收購價”等說法有很大不同。

據悉，若結束棉花臨儲，替代政策怎麼走，相關部門仍在研究。直補和目標價格是目前討論較多的方式，可能在新疆先行試點。能否找到可操作的模式關係改革能否順利推出。

北京大學國家發展研究院教授盧鋒 曾指出，糧棉改革曲折性的成因，是改革政策缺少全周期調節意識，對糧棉供求價格變動周期性缺少認識和準備。

回顧以往，每一次政策的反複都付出沉重的代價。 “收儲要退出，要市場自己說了算。缺少直接政策扶持，市場可能會有震蕩，但需要市場自己經歷，自己去承受。政策力度太大，市場永遠不健康。 ”孫立武稱。

近期行政院以物價水準上漲為由，放寬退休軍公教年終慰問金的發放基準，被質疑是馬江體制針對軍公教族群的政策買票，不但缺乏正當性，也讓已負債累累的國庫雪上加霜。

撰文‧賴若函

二○一二年十月，當時行政院長陳沖考量政府財政困難，在朝野共識下，大幅縮小退休軍公教人員年終慰問金發放範圍，僅發給月退俸兩萬元以下的弱勢軍公教族群。誰知兩年不到，馬政府又走回頭路，一四年八月底，行政院將發放基準從月退俸兩萬元放寬到兩萬五千元，被批為是為年底的選舉「政策買票」。

行政院主計總處強調，是因應物價上漲所做的調整，台北大學經濟系教授黃崇哲質疑，中低收入戶生活費上漲幅度，根據主計總處說法為八．三一％，但年終慰問金一調就是二五％，不符比例原則，理由不具正當性。

黃崇哲指出，年終慰問金並沒有明訂在《公務人員退休法》中，於法無據，當年在社會討論下，決定保留經濟弱勢者可領取，其餘取消，如今翻盤，若馬英九總統和行政院長江宜樺不承認是當年政策有誤，那就只能解讀為一種可能──為年底選舉鋪路。

一九七二年起，退休軍公教年終慰問金依行政院人事行政總處《軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項》，發給約四十四萬五千人，一紙行政命令成慣例，長達四十年。近年政府未償債務有五．五兆元，加上潛藏負債總額十七兆元，財政惡化嚴重，為節省國庫開銷，取消的聲浪陸續增加。

諷刺的是，一二年陳沖大刀闊斧改革年終慰問金制度，將發放對象減為七萬人，每年預算由約二百億元減為十六億元，為國庫省下約一百八十億元的支出，雖部分藍營立委反對，但輿論大力支持，馬英九也稱為「必要且睿智」的決定。沒想到，政策才執行兩年，馬江又轉向軍公教施小惠，預計每年多花十五億元預算，約五萬人受惠。民進黨立委管碧玲質疑，在一八％的存款優惠利率下，領月退俸的軍公教人員，所得替代率已經相當高，年終慰問金根本是錦上添花。

馬英九與江宜樺誓言要推動退休軍公教年金制度改革，迄今仍原地踏步，如今未和社會討論就放寬標準，難怪被評為「選票考量、債留下一代」，實有重新斟酌的必要。

年終慰問金制度比較

2012年前 2012年後 2014年發放門檻(月退金) 無限制 2萬元以下 2.5萬元以下受益人數 44.5萬人 7萬人 12萬人國庫支出 202億元 16億元 31億元

馬英九挺刪慰問金語錄

2012/10/24——不到一個禮拜的時間就做了決定，獲得多數民眾肯定，相當快速、睿智。

2012/12/15——政府財政面臨困難，這是必須做的決定。