五中全會公報公布全面放開兩孩政策之後，社會撫養費的前路引人關註。多位人口學者和法律學者認為，應該根據中國人口的新常態來判斷社會撫養費的下一步，慎重考慮這項政策的支出成本和收益，以做出最合理的安排。

作為對超生家庭的一項處罰，社會撫養費已經征收了15年。據不完全統計，目前每年的社會撫養費征收總額超過200億元。根據國家審計署2013年的審計，社會撫養費管理中，未按規定上繳國庫、擅自挪用資金等違規使用情況比較普遍。

據人口學者姚美雄介紹，目前全國社會撫養費征收對象中，絕大部分是兩孩家庭。三孩及以上家庭可能只有4%左右。全面兩孩政策放開之後，一對夫妻生育兩個孩子成為合法，將不再被征收社會撫養費。這意味著，社會撫養費95%以上的征收對象已經不存在了。

姚美雄認為，社會撫養費征收耗費了大量的人力物力，成本巨大，同時還造成了腐敗的機會，可謂得不償失。全面兩孩政策實施後，應該考慮停止社會撫養費的征收。

據了解，就在五中全會召開的三天前，10月23日，國家衛計委召開內部會議，討論的議題是“計生政策調整後社會撫養費征收管理的銜接”問題。參會人員包括各省衛計委基層指導處官員，以及最高人民法院、國務院法制辦的官員和法學專家。這次會議討論了全面放開二孩之後對各種不同情況的社會撫養費征收情況如何處理的問題。據參會人士透露，當天的討論並未達成任何共識。

人口學者黃文政建議，對於過去征收的社會撫養費，可以解釋為“計劃外”生育的父母提前繳納的養老金;將相應金額加上基準利息計入“超生”父母的養老金賬戶，實際資金由已征收的社會撫養費和特別財政撥款支出。這樣既可維持政策公平性，也可在法理上較好地與過去銜接。

北京大學法學院教授湛中樂認為，全面兩孩政策實施後，社會撫養費作用很大程度喪失，征收意義已經不大。可通過修改《人口和計劃生育法》來停止征收社會撫養費。

全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，同時提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）進一步明確了全面兩孩政策，並強調要通過提高公共服務水平來打造一個“生育友好”的社會氛圍。

最得民心的改革

全面兩孩政策是中國生育政策的一次歷史性調整，實行了36年的獨生子女政策全面終止。根據國家統計局的統計，中國人口目前已經呈現老齡化加速和嚴重少子化並存的新常態，到2014年，60歲以上老人占總人口比例達到15.5%，並且還在快速增加。與此同時，0~14歲少兒人口占總人口比例在快速減少，勞動年齡人口自2012年連續三年凈減少。

人口結構的變化給中國經濟帶來巨大影響。全面兩孩政策的放松，不僅是政府將生育權還權於民的進步，更是促進人口均衡發展、有利於中國人口可持續發展的應對之道。

10月29日，五中全會公報公布全面兩孩放開的消息後，在全社會引起廣泛關註和熱議。根據測算，這次全面兩孩政策的受益人群約在8600萬對。其中約60%是35歲以上的育齡婦女。

北京大學人口學者李建新分析，中國目前人口問題主要是結構失衡，年齡性別結構失衡且相互疊加，帶來了社會經濟不可持續發展等一系列問題。這是30多年獨生子女政策的後果。不可能放開全面兩孩就可以解決所有問題，也不可能改變中國老齡化的趨勢，只能緩解未來的人口結構失衡問題。

生育意願走低

《第一財經日報》針對全面放開兩孩政策所做的民意調查顯示，盡管叫好聲很高，但是在確定要不要生育第二個孩子時，很多人憂慮重重。主要集中在擔心生育成本過高、經濟壓力太大、生養精力不夠、無人照看孩子、會影響女性事業發展等方面。

事實上，由於受益群體中育齡婦女的年齡整體偏高，其生育意願相對於育齡高峰期女性更低。國家統計局2014年的一項調查表明，在非農業已有一個孩子的育齡婦女中，35歲到39歲計劃要二孩的為2.95%，40歲到44歲這一數據就銳減到0.99%，45歲到49歲則又下降到0.63%。

不僅是大齡育齡婦女，中國人的總體生育意願目前都處於較低水平。根據多家機構所做的生育意願調查，中國人的平均理想子女數僅在1.6~1.8，大大低於世代更替水平。

中國社科院人口與勞動經濟研究所人口學者鄭真真認為，中國人生育意願的降低由多方面因素所致，其中經濟社會的發展、城鎮化、女性受教育程度提高和就業參與度的提高作用巨大。這說明，並不會因為生育政策放開，生育率就可以隨之提高。

打造“生育友好型”社會

人口學者的研究顯示，總和生育率的變化並不是像彈簧一樣隨生育政策的松緊而上下。將已經降低的總和生育率提上去比將其降下來還要困難。而在過去三四十年間，中國人的生育觀已經被大大改變，只生育一個孩子已經被很多人接受，而生育兩個孩子反倒被認為是不可承受之重。因此，當全面兩孩政策放開後，更多的反應是“不敢生，生不起”。

鄭真真分析，要讓符合全面兩孩政策、有生育意願的人群真的敢生，需要全社會共同努力，打造一個“生育友好型”的社會。

《建議》也提出，要提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平。據《第一財經日報》了解，下一步全國的計生隊伍將由過去的偏重於管理轉向偏重於服務，努力提高生殖健康及婦幼保健服務，做好優生優育工作，全面提高人口質量。

人口學者姚美雄建議，可以考慮把幼兒園和高中納入義務教育範疇，幫助願意再生育的家庭減輕經濟負擔。同時改變現在第一個孩子和第二個孩子產假時間不同的規定，統一延長產假時間到6個月，讓再生育的女性可以安心照顧孩子。

《建議》還特別強調要註重家庭發展。通過實施全面兩孩政策，增加現有家庭規模，也是家庭發展的重要含義。根據國家統計局的統計，目前中國的家庭規模平均為3.02人，傳統家庭在養老等方面的功能正在逐漸弱化。

鄭真真建議，各省各地應盡快修訂相關條例，使全面兩孩政策盡快落地，讓相關家庭可以實現再生育的意願。

“全面兩孩是今年做出的決策，明年才能普遍實施。”國家衛生計生委副主任王培安在今天上午的國務院新聞辦新聞發布會上表示。他沒有明確是明年具體何時全面兩孩政策正式實施。

自五中全會公布放開全面兩孩政策後，政策到底何時正式實施是目前社會各界關註的焦點問題。

對於全面兩孩政策正式實施的時間表，王培安表示，需要全國人大修訂《人口與計劃生育法》和相關的配套措施，然後各地再依法組織實施。他強調，全國人大修法通過之日，就是這個政策生效之時。

根據測算，目前已經生育了一個孩子的已婚育齡婦女，全國共有1.4億人。其中5000多萬人按照現有政策(包括農村一孩半、雙獨、單獨及民族地區、特殊人群照顧性政策)可生育兩個孩子。實施全面兩孩後，新增可生育兩個孩子的目標人群總數為9000萬左右。在新增目標人群中，40-49歲人群占50%。按照15歲至49歲為育齡期計算，半數以上的目標人群已經處於育齡期末端。

國家統計局2014年的統計顯示，在15歲到49歲的已有一個孩子的育齡婦女中，隨著年齡的增加，計劃要二孩的比例銳減。在全面非農業一孩育齡婦女中，35歲到39歲計劃要二孩的為2.95%，40歲到44歲這一數據就銳減到0.99%，45歲到49歲則又下降到0.63%。

按照國家統計局的這組數據，35歲以上的女性再生育的比例相當低。但衛計委公布的全面兩孩再生育意願明顯要高的多。據王培安介紹，9000萬目標人群中，按高方案有33%的人會生二孩，中方案是28%，低方案是23%。

若按中方案計算，新增的出生人口是2000多萬，這其中約1700萬會在5年內生出來，每年平均生育的孩子數大約300萬左右。還有幾百萬還會推後，在後來幾年逐漸釋放出來。

考慮到目標人群中35歲以上的女性超過60%，此前曾有人口學者建議為這些大齡女性再生育開辟綠色通道，讓她們可以現在就備孕。

各界關註的另一個熱點是對政策實施之前生育的符合全面兩孩政策的孩子如何處理。

五中全會公布全面兩孩政策放開後，曾有湖南等省表示，10月29日到政策正式實施之間出生的符合全面兩孩政策的孩子將不被處罰。但這一表態隨後被衛計委否定。衛計委重申，各地不能自行其是，必須等待修法後全國統一實施。

法學專家分析，若是12月底全國人大常委會會議通過《人口與計劃生育法》的修訂，那麽最快全面兩孩政策可於2016年1月1日實施。

全面兩孩政策實施後，新增二孩將主要集中在城鎮，占全部新增二孩出生數的76%(包括流動人口)。國家衛生計生委副主任王培安在今天上午的國務院新聞發布會上透露了上述信息。

根據測算，目前已經生育了一個孩子的已婚育齡婦女，全國共有1.4億人。其中5000多萬人按照現有政策(包括農村一孩半、雙獨、單獨及民族地區、特殊人群照顧性政策)可生育兩個孩子，占總數的37%。

實施全面兩孩後，新增可生育兩個孩子的目標人群總數為9000萬左右。在新增目標人群中，40-49歲人群占50%。按照15歲至49歲為育齡期計算，半數以上的目標人群已經處於育齡期末端。

由於農村的計劃生育政策相對於城鎮要寬松一些，目標人群絕大部分集中在城鎮，全面兩孩政策實施後，將有76%的新增二孩出生在城鎮。

王培安介紹，全面兩孩政策實施後，短期內出生人口會明顯增加，生育水平有所回升。他在回答記者提問時透露，全面兩孩政策實施後，每年新增的出生人口平均可能達到300萬。此前曾有人口學者預測，全面兩孩的年增出生人口最高峰將在400萬左右。這大大低於此前有些學者做出的最高峰年新增出生人口數千萬的預計。

新增出生人口數量有限主要是源於目前總體較低的生育意願。根據調查，由於受到養育成本過高、擔心影響工作等多方面影響，目前22歲到44歲的育齡人群的理想子女數僅為1.93個，已經低於2.1的人口世代更替水平。而實際生育的子女數量還要明顯小於理想子女數。

此前，關於要不要放開全面兩孩，存在很大爭議。主要爭議點是有人擔心放開後會出現巨大的生育堆積，現在看來這種擔心已經不必要。王培安也表示，全國人口總量增幅不大，峰值延後2年左右，2029年達到峰值14.5億人。

《第一財經日報》從各種渠道獲知，全面兩孩政策可能將於12月底或2016年1月1日正式實施。各地已經開始預熱，迎接新政策落地。但是由於對人口形勢認識不同等原因，各地表現冷熱不均，有的比較積極，有的比較消極。

根據衛計委此前公布的信息，《人口與計劃生育法》修訂完成並通過之時，就是全面兩孩政策落地之日。13日，衛計委副主任王培安在新聞發布會上回應《第一財經日報》記者提問時表示，《人口與計劃生育法》修訂已經完成，並送審至國務院法制辦。衛計委與國務院法制辦、全國人大等相關部門，正在進行密切溝通。

從目前來看，全面兩孩實施進度相關信息已經在衛計委系統內部傳開。不少地方已經開始針對新政落實做預熱工作。

為符合再生育條件的人群提供取節育環證明是其中一項。對於節育環，各地政策不完全相同，但大多是要求育齡婦女必須帶節育環。根據相關規定，沒有計生部門出具的證明，醫院不允許給育齡婦女取環。

情況在本周發生變化。11月17日，記者獲知有些地方的計生部門已經發出通知，育齡婦女取節育環已經不再需要計生部門開具證明，育齡婦女也可以不需計生證明就取環。

但也有一些地方，準備再生育的群眾遭遇了冷臉。多位育齡女性告訴《第一財經日報》，她們想摘掉節育環做備孕，但是計生部門拒絕給她們提供可以摘取節育環的證明。沒有這個證明，醫院拒絕給她們取環。

42歲的山東趙女士為此很苦惱。按照婦產科醫生的說法，摘掉節育環至少三個月之後，身體才能恢複到利於受孕的正常水平。而基層給她的回複是，要等到上級有文件才可以給開取環證明。至於何時政策落地，回複是也許等明年兩會後，也許要六七月份。

根據衛計委的統計，全國9000萬左右符合全面兩孩政策的人群中，40-49歲育齡女性占50%。對於這些已接近育齡期末端的女性來說，時間很寶貴，拖得越遲，再生育的可能性越小。

福建省統計局普查中心副主任姚美雄認為，考慮到全面兩孩的目標人群年齡相對較大，計生部門應該迅速行動起來，為她們再生育開辟綠色通道。拒絕開具取環證明，說明這些計生部門還延續著過去嚴格管控生育的觀念，沒有轉到為再生育人群提供優生優育服務上來。

王培安在11月10日的新聞發布會上曾表示，全面兩孩政策實施後，基層計生部門將會更加註重生育關懷，為群眾提供便捷、優質的婚育健康全程服務。

《第一財經日報》調查發現，類似依然習慣於管控思維，缺乏服務思維的現象在不少地方的計生部門存在。比如，根據規定，計生部門要求育齡婦女每季度(有的是每個月)檢查身體，掌握孕情。據有些縣市的讀者反映，現在查體依然在嚴格進行，而且一旦發現懷孕，就立刻催繳社會撫養費。

根據最新統計，截止到2015年10月底，全國共有185萬對單獨夫妻申請了再生育，占全國1100萬對符合政策夫妻的16.8%。中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會會長翟振武昨日向《第一財經日報》記者證實了這一數據。

單獨兩孩政策於2013年十八屆三中全會上公布，2014年1月開始各地陸續實施。最晚的是河南省，2014年6月3日實施。

翟振武此前接受記者采訪曾表示，單獨二孩申請人群的主要特征為城鎮為主、80後為主。截止到2015年6月，申請再生育的單獨夫妻中約有五分之一已經懷孕。而根據中國人口學會的調查評估，到2015年6月，全國單獨兩孩出生在45萬到60萬。

翟振武分析，上述數據表明，單獨兩孩申請的情況基本符合當初的預期。當初的預期是1100萬單獨夫妻中有60%會生二孩，總計多出生人口660萬左右。後來再次進行調查後，生育意願調低到43%左右。

翟振武認為，既然是意願，就會有變化，高一些低一些都正常。

“單獨夫妻的總體年齡要比全面兩孩目標人群小一些，大部分是80後，他們不一定著急生，所以剛開始申請的可能低一些，2016年以後應該會更多一些。”翟振武說。

根據調查，符合政策的同齡婦女中，年長婦女再生育意願的確更為強烈。比如對廣西南寧、廣東佛山、山東膠州一年來的分年齡申請數據進行分析，發現符合條件的35~39歲申請者占同齡婦女的比例達到60%以上，而25~30歲年齡段的二孩申請率不足50%。

從再生育理由看，“單獨”夫婦再生育的主要考慮前三位因素分別是“降低獨生子女風險”(50.1%)、“給孩子一個弟弟或妹妹做伴”(30.5%)、“減輕子女養老負擔”(25.7%)。

衛計委副主任王培安也在11月10日的國務院新聞辦關於全面兩孩政策的新聞發布會上表示，單獨兩孩申請的情況符合預期。

根據《第一財經日報》記者的采訪，更多的人口學者認為，單獨兩孩遇冷已經成為不爭的事實。

南京大學人口學者陳友華表示，到2015年6月，單獨兩孩政策在全國已經實施了一年到一年半了，總計出生人口只有50萬左右，差不多是此前有關方面預計年增加出生人口200萬人的四分之一，當然算是遇冷。

人民大學人口學者顧寶昌也表示，從申請的數量和他在各地就生育意願和申請情況所做的調研來看，單獨兩孩政策確實是遇冷了，應該說敲響了一記警鐘，值得有關方面警醒，中國人的生育意願早已經發生了巨大的變化。

11月初，習近平主席在關於《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中提到，“當前，中國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。”

他同時指出，“實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對。截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，占比為15.4%。另一方面，中國人口老齡化態勢明顯。”

一位不願意透露姓名的人口學者認為，這表明國家領導人對中國人口新常態有深刻的認識。他同時強調，根據統計，9月份全國單月申請量為7萬，10月份為9萬，從這個態勢來看，確實申請再生育的熱情不高。他建議，目前要想辦法為70後大齡育齡婦女再生育提供便利條件，避免全面兩孩遇冷。

這幾天，關於全面兩孩政策的進展一個接一個，光昨天就有兩個重要消息。一個是中央政治局召開會議，通過了《關於實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》(以下簡稱《決定》)。另一個是十二屆全國人大常委會第五十八次委員長會議在人民大會堂舉行，決定十二屆全國人大常委會第十八次會議12月21日至27日在北京舉行，屆時，審議《人口與計劃生育法》將是該次會議的重要內容之一。

總的來說，對於全面兩孩政策，這兩個都是好消息。昨晚就有朋友詢問，《決定》通過是不是就算是全面兩孩政策落地了?答案是否定的。

《決定》其實是中央政治局作為高層對全面兩孩政策的落實進行部署工作，等於提前做好相關工作安排。真正落地的時間，按照衛計委此前在新聞發布會上說的，應該是《人口與計劃生育法》修正案草案通過審議，也就是說，焦點在下周即將舉行的全國人大常委會。

按照修法程序，應先由有關部門先完成草案，然後報國務院常務會議通過，然後全國大人審議通過。現在《人口與計劃生育法》修正案草案早已完成，並於12月2日通過了國務院常務會議的審議，馬上要進入最後一個程序。這個程序完成，全面兩孩政策就在全國統一正式實施了。

從目前的調查來看，各地在進行全面兩孩政策落地的準備工作中冷熱不均。有的省份，比如廣東有些城市，已經準許符合二孩條件的婦女取環備孕，而有的地方，依然在嚴格查環查體，並且對已經懷上二孩的公職人員施加壓力。根據讀者的反映，山東某些城市突擊征收社會撫養費的行為比較突出，不少還在懷孕的婦女就被要求先繳納社會撫養費。

值得一提的是，在昨天的《決定》里出現了這樣的字句，“要嚴格控制政策外多孩生育，維護良好生育秩序。”這句話明確了當前的生育政策，只是放開全面兩孩，對於三孩及以上家庭，仍將會采取嚴格管控的政策。根據調查，目前被征收社會撫養費的家庭中，95%以上是兩孩家庭，三孩及以上家庭不足5%。

根據衛計委公布的數據，全面兩孩目標人群中50%以上是40歲以上育齡婦女，35歲以上的占60%。而多家機構的生育意願調查表明，目前中國人整體的生育意願已經相當低，可能在1.6到1.9左右，遠遠低於人口世代更替水平。同時，不同年齡的育齡婦女呈現出生育意願隨年齡降低而遞減的趨勢，也就是說80後比70後生育意願低，而90後的生育意願又低於80後。

有人口學者認為，考慮到低生育率和低生育意願現實，以及目標人群整體年齡偏老，全面兩孩政策很有可能像單獨兩孩一樣遇冷。人口學者姚美雄呼籲，當前要抓住人口結構優化的最後窗口期，為大齡育齡婦女再生育建立綠色通道，同時在全國鼓勵生育二孩。

人口生產有其特殊的慣性和規律。中國正處在嚴重少子化疊加快速老齡化的人口新常態中。出生性別比失衡、老齡人口比重迅速增加，這些都會為未來的家庭建設、養老等帶來嚴峻挑戰。當70後生不出來、60後嬰兒潮群體進入老齡，新生代越來越不願意多生，中國可能真的會錯失人口結構優化的最後機遇。