國開行回歸開發性金融機構

2015-01-26 NCW

國務院明確將國開行定位為開發性金融機構，享受政策性銀行政策，但未明確界定何為開發性業務，如何推動待解◎ 財新記者張宇哲文zhangyuzhe.blog.caixin.com 歷經八年，國家開發銀行（下稱國開行）的轉型終於落下帷幕。

財新記者從多個渠道獲悉，近期的國務院常務會議上已經通過了國開行轉型的最終方案，將國開行定位為開發性金融機構，享受政策性銀行政策。這正是國開行前任董事長陳元一直謀求的方向。

國開行現任董事長胡懷邦1月21日在該行2015年度工作會議上表示，多年來，國開行推進開發性金融實踐，以中長期投融資服務國家戰略取得顯著成效，得到了黨中央、國務院、有關部委及社會各界的充分肯定。

2008年12月銀監會宣佈國開行轉型為商業銀行。目前，旗下擁有國開證券、國開金融等多個金融牌照子公司的國開行本已搭建了全能銀行架構，總資產突破10萬億元。但國開行前景一直是個問題，比如國開債的債信評級、國開行戰略定位等，有待明確。如何深化國開行改革，如何規範和完善政策性銀行改革，亦為深化金融改革的重要課題之一。

“劃分業務類型對日常經營沒用。

在日常業務經營中很難區分商業性業務和開發性業務、政策性業務的邊界。是不是商業性業務就不能有政策性補貼了？比如中小企業貸款？”一位國開行人士表示，“以往的業務在目前開發性金融框架下，都有一個再創新的過程，還有很多問題需要不斷探索解決”。

債信等級

“是否需要國開行這樣一個開發性的金融機構？如果需要，就應提供相應政策支持，包括債信等級、風險權重、授信集中度、投資集中度等。”一位國開行人士曾對財新記者表示。

自2008年至今的商業化轉型過渡期，國開債不再享有國家主權信用等級，而是以延期的方式暫定風險權重為零，視同政策性金融債。政策的不確定使得國開行的發債成本比轉型之前上升了至少50個基點，特別是在近年利率市場化的衝擊下，國開債收益率最高曾攀升到6%，大大高于往年4% 的平均收益率，而且時常不得不一再推遲發債計劃。國開債對商業銀行的吸引力逐漸降低。

以“債券立行”的國開行，發債是其長期依賴的惟一資金來源。資金來源如果無法保證，必將影響國開行的可持續發展。

財新記者獲悉，國開債的債信等級將恢複為國家主權信用，即風險權重為零。國開行業務將分為三類，即政策性業務、開發性業務和商業性業務，並借鑒德國復興信貸銀行（KFW）的模式，成立單獨的商業子公司運營國開行商業性業務。

此次轉型最終使得國開行回歸為政策性銀行，債信享有國家主權信用，可謂國開行的一大利好。“發債成本是國開行創立的開發性金融的核心，只有可以籌集到低成本的資金，國開行才可以給予國家戰略重點項目或戰略企業相對市場便宜的資金。”一位國開行人士告訴財新記者。

開發性金融何解

來自國開行的數據顯示，截至2014年底，國開行資產總額突破10萬億元，全年實現淨利潤884億元，年末不良貸款率0.63%，連續39個季度保持在1% 以內，資產質量保持同業領先水平。國開行已成為第六大行。

目前，國開行成為中國最大的保障房建設銀行、最大的助學貸款銀行、最大的對外投融資合作銀行，在水利建設、中小企業、應急貸款等領域也是主力銀行。不過，政策性、開發性、商業性三種業務的邊界如何劃分始終不清晰。

在國務院有關文件中，對開發性金融的描述為，“開發性金融是政策性金融的高級階段，是結合當前中國實際情況，具有中國特色的金融形態。”但該文件並未界定何為開發性金融。

“國開行首創的開發性金融雖然已有框架，但制度設計還比較模糊，一個核心問題是沒有回答何為商業性業務和政策性業務？這兩類業務顯然涉及不同的政策。”一位國開行人士坦承。

開發性金融機構在國際上屬於單獨的一類機構，有專門的立法和運行模式，比如德國KFW、美國進出口銀行和世界銀行等。開發性金融的作用就是彌補市場不足，或先進入某個領域、行業發揮其示範作用，以一種創新機制成功促進融資，待市場培育相對成熟，主動退出市場，不與商業性機構競爭。至於政策性金融機構這一說法屬於中國特色。

對於開發性金融機構和政策性金融機構的定義，在中國始終模糊。

雖然在國務院以及監管部門的推動下，國開行于2007年開始啓動商業化轉型，但是其政策性業務性質並未改變，甚至政策特徵更加明顯，特別是經濟複蘇期間，國開行更強化了其政策性業務。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中明確表示，推進政策性金融機構改革。中國發展階段決定了當前和未來一段時間仍有政策性金融的需求。改革開放30多年來，中國城鎮化率從17.9% 提升到52.57%，國開行的政策性資金支持發揮了主要作用。

因此業界一直呼籲，中國目前階段仍然需要國開行發揮中長期政策性金融機構的作用。這也是國開行轉型進退維谷的主要原因。

在2014年4月2日召開的國務院常務會議上，針對棚改區改造的政策支持方面，國務院明確提出“尤其要發揮好依托國家信用、服務國家戰略、資金運用保本微利的開發性金融的‘供血’作用，為棚改提速提供依法合規、操作便捷、成本適當、來源穩定的融資渠道”。這是高層引用了“開發性金融”的概念。

在國開行的內部工作會議上，胡懷邦亦稱，過去一年，國開行貫徹國務院部署，成立住宅金融事業部，傾力支持棚戶區改造，全年發放棚改貸款4086億元；支持新型城鎮化綜合試點，推動設立集成電路產業基金等政策性基金，發行1013億元信貸資產支持證券推動結構調整，發放鐵路貸款1195億元、水利貸款814億元；參與“一帶一路”等戰略規劃，研究支持京津冀協同發展政策措施，出台振興東北、支持長江經濟帶、援疆援藏等專項意見；加大對小微企業、扶貧開發、教育等民生領域支持力度，減免收費25億元；穩步推進國際業務，外匯貸款發放超千億美元。

“前述業務領域中，至少一半以上都屬於政策性業務領域，與國開行商業化改革之前的業務領域並無太大變化，變化最大的是商業性業務擴張迅猛。”國開行前述人士分析稱。

在陳元的定義里，開發性金融介乎商業性金融和政策性金融之間，它以服務國家戰略為宗旨，以中長期融資為手段，依托國家信用，通過發行金融債券籌集大額資金，以市場化方式支持國家經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

開發性金融與商業性金融有一個重要區別是開發性金融建設市場，而不是單純利用市場。

不過，在業務實際操作中，隨著經濟發展階段不同，政策性業務和商業性業務是一個不斷變動的概念，很難進行絕對化的區分。

在國開行10萬多億元資產中，純政策性業務的資產只有幾千億元，政策性、開發性、商業性三種業務的邊界如何劃分、風險承擔責任如何劃分？

“國開行的業務種類和金融服務的範圍的確過於寬泛，沒有限制，這是所有的股東成員和監管部門包括財政部、銀監會、匯金公司都認識到的問題。”一位接近匯金公司人士稱。

最核心的是風險承擔機制，即最終的貸款損失風險誰來承擔？是財政部還是央行承擔？目前的轉型方案對此並未明確。現在央行負責審批國開行每年的發債規模，但是最終風險責任並不是央行承擔。前述財政部人士表示，“國開行總資產已膨脹到10萬億元，財政部門顯然無力背負這麼一個龐大的或有負債的開發性金融資產。”

約束機制不足

此次在國開行的公司治理架構設計中，也將借鑒KFW 的模式，新設外部監事會，成員由幾個部委領導組成，包括財政部、商務部、發改委、銀監會、央行等。“從中國的體制看，如此一來，董事會形同虛設，仍由部委領導拍板決策。”一位國開行內部人士稱。目前國開行董事會的組成結構中，財政部、匯金公司派的董事各有四人，還來自國開行的四名執行董事，一般是司局級幹部。

KFW 為德國的開發性金融機構，代表德國政府的利益，為德國經濟發展起重要作用的國有銀行。KFW 也有由政府部門領導組成的監事會，監督KFW運作，但具體項目由董事會決定。

國開行的商業性業務將由單獨成立的商業子公司運營。一位國開行人士介紹說，中小企業信貸業務屬於商業性業務，國開行考慮未來成立一家子公司做零售業務，管理和運作模式與商業銀行差不多，做為開發性金融的探索或創新。

KFW 旗下設有專門做中小企業信貸業務的機構，在KFW投資信貸當中，首要任務是為促進德國中小企業的發展，為中小企業在國內外投資項目提供優惠的長期信貸，因為德國99％的企業是中小企業，解決了德國近三分之二就業人口的就業問題。

不過，與KFW 不同的是，國開行一直缺少約束機制。與2007年國開行改革初期的3萬億元的總資產相比，短短八年，國開行總資產已超過10萬億元，規模迅速膨脹三倍多。

“開發性金融的主要目的不在於放貸，而在於市場催化作用，證明它確實能帶來一套新的方法，能夠解決傳統上不能解決的問題；國開行完全可以增信的方式介入，帶動商業銀行支持。這是最理想的效果，也是國際上實施開發性金融機構的效果；但這需要國開行的高姿態，可否從更大的金融生態全局考慮。”接近匯金公司人士稱。

據一位財政部人士介紹，KFW 的理事會架構既有激勵也有約束。其成員構成中包括財政部和商業銀行，特別是商業銀行作為理事會成員，在機制上就可起到制約的作用，避免造成與商業銀行的不公平競爭。

此前，針對國開行的最大爭議是，與商業銀行競爭。這也是啓動國開行商業化轉型的主要原因之一，監管當局希望以《商業銀行法》約束國開行，並使其和商業銀行遵守同一遊戲規則競爭。

不過，債券立行、中長期信貸、不吸收存款這些政策性金融獨有的特徵，國開行先天並不適用《商業銀行法》。

而針對開發性金融或政策性金融的立法長期缺位。

KFW 成立時，專門成立了《德國復興信貸銀行促進法》，確立了它的法律地位和作用。同時，為了解決不與商業銀行競爭問題，其信貸資金不是直接給貸款人，而是通過轉貸或借貸給商業銀行，再到達貸款人手中。這樣一來，KFW 與商業銀行不是競爭的關係而是合作的關係。從某種程度上說，KFW 為促進德國經濟發展所提供的信貸、規劃和方案是通過“批發”的方式由商業銀行進行“批發”與“零售”。

“中國一直沒有形成政策性金融和商業性金融如何協調的機制，也一直沒有給政策性金融立法，這是我們一直呼籲的。”中國進出口銀行董事長李若穀接受財新記者專訪時曾坦承。

“需要有一套衡量業績的標準，包括一旦商業銀行願意進入開發性金融培育的市場，國開行就應退出，否則就算錯誤。因為從自身擴大影響的角度看，國開行不會願意退出。通過這套機制，使國開行在有約束的條件下，充分施展才能，否則容易做過頭，比如將商業性業務納入到棚改貸里，最後難免面臨債務重組的局面。”一位高級金融專家稱。

據財新記者瞭解，2014年國開行的發放棚改貸4086億元，是2013年的4倍，目前全國棚改貸資金一半來自國開行。

但一位國開行人士也坦承，“現在有一個問題是，棚改是個筐，地方政府什麼都往里裝，打包、挪用現象恐怕不可避免，但地方最終用到哪兒，是否一定用到棚改，不容易管控。”“立法問題不解決，就無法確定國開行的行為邊界，這對國開行的定位也是一種保護，否則商業銀行對國開行的質疑和爭議會長期存在。”前述高級金融專家表示。

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