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潛行20年，“土政策”5年溫州樂清：農房買賣踩著紅線走鋼絲

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發通知，引導農村土地有序流轉。自十八屆三中全會後土地改革成為熱點以來，最為敏感的農村土地流轉於是成為焦點中的焦點。

許多地方都一直在或明或暗地探索各種形式的農地流轉，溫州樂清的農房買賣試驗就是其中之一。

過去二十余年間，在一個市場經濟最深入骨髓的地域，農民、金融機構、司法機關、地方政府等，合力形成一種踩了政策紅線,但更適合當地經濟現實的農村土地“土政策”。現在，他們正渴望搭上改革快車，讓潛行多年的買賣陽光化。南方周末記者數度前往溫州，撬開了這個“只做不說”的中國故事。

“如果只是勒著小腿，絆了走路，也就忍了；農村土地制度的一些條條框框，都卡到我們嗓子眼了，不得不冒點風險去突破。”2014年10月29日晚飯時間，談及5年前悄然開始的農房買賣試驗，樂清市農辦副主任蔡永固忽然放下筷子，雙手在自己脖子上用力比劃起來。

樂清，隸屬於溫州地區，是中國市場經濟發育最早的地區之一，溫州模式的主要發源地。

當地地少人多，逼出了改革開放後最早一批出去闖世界的大小商人。許多至今還是農民身份的商人，早就將自家農房視為資金來源的一部分，抵押與轉讓在那里都已經存在多年。當地金融機構歡迎，司法機關亦有或明或暗的支持。

但樂清不斷上漲的融資需求和建設擴張，漸漸被扼住咽喉——2000年以來，中央層面對農村土地制度不斷明確化，這也就意味著原本模糊的空間日益收窄。比如，2008年住建部《房屋登記辦法》，明確規定“農房不得跨村買賣”。

2009年，樂清市政府決心介入這些潛行經年的交易，對本市範圍內農業戶口之間的農房買賣，予以產權登記。

5年過去了，這項起初“只做不說”的地方試驗或將陽光化：

2013年10月，十八屆三中全會決定推進農地改革；一個月後，樂清農房試驗經新華社內參報道後，中農辦的調研組到了；兩個月後，中央高層的肯定性批示下來了；2014年8月，樂清申報農業部第二批農村改革試驗區，除了農房的跨村抵押和轉讓，還希望能試行宅基地從分配、管理到退出的一系列市場化機制。

“既然已經在水面下，做得還好，不如浮上來，陽光化。”蔡永固說。

有證沒證，農房買賣都早已發生

出樂清城區，沿104國道向東南15公里左右，就是占中國低壓電器市場三分之一強的柳市鎮。鎮中心一條不足50米長的小道“安平路”上，開了近十家房產中介。

“國有商品房、集體產權證的農房、沒證的缺證的，什麽房子都做。”其中一家“柳市房產”的總經理鄭巨敏1990年代末就入行了，是當地最早的一批。

這麽多年下來，鄭巨敏經手的國有商品房並不多，“兩三成吧”。繁華程度不輸樂清市區的柳市，因為建制為鎮，城市建設用地指標遠遠滿足不了建設和居住的需求，大量農房進入市場。“柳市房產”租的就是一處六層“單間式”農房的一樓底層商鋪。

無證農房的交易倒是占了近一半，鄭巨敏為此設計了專門的格式合同，條款註明“待日後可辦理房產證時，甲方無條件有責任協助乙方辦證義務”。

導致無證的原因五花八門，常見的一種是農民在舊房改造時“少批多建”，也就是違章建築。2014年4月南方周末記者在樂清采訪時，距離鎮中心不遠的西凰嶼村就在小規模翻建，一位村民正在自己的宅基地上蓋房，計劃蓋八層，但能批下來的只有五層，“拿不到證也能賣出去租出去，肯定有人要，便宜點就是了。”

這也是“單間式”農房。顧名思義，就是占地面積很小、每層一到兩間房，一直往上蓋到八九層，遠望像一根柱子。現在，相鄰幾戶村民往往將宅基地“拼”起來，模仿商品房蓋成一梯兩戶，可以蓋得更高，樓梯等公攤面積也更小。

各種產權的房子也交錯生長在柳市鎮上，甚至同一個小區內。比西凰嶼村再遠一點的長道坦村內，有一個“紅星花園”，A、B兩幢都是16層高，外觀房型一模一樣。A幢是商品房，B幢的產權證就是集體性質的；一個賣七八千元，一個賣五六千元。

“對比北京，這里的商品房和小產權房的價差要小得多，這就是產權的硬度啊。”與南方周末記者同行的北京大學教授周其仁認為，這說明因為存在經年，當地民俗相對更認可這種產權殘缺的房產。

如今，這幾種不同產權的房產究竟各占多少，沒有權威數據。蔡永固倒是覺得無證農房的買賣沒有鄭巨敏說得那麽多，尤其是2009年樂清明確為全市範圍內農業戶口間的農房買賣辦證之後。不過他也確認私下的跨村農房買賣早就發生了，“政府現在只是介入辦證，為交易提供一種產權保障。”

一停再停，擋不住的農房抵押

其實早從1986年起，樂清就曾開始為農房辦理產權登記。按照樂清市住建局產權科何科長的說法，“縣里沒多少國有土地，早些年如果只管國有的房產，幾乎沒什麽工作可做。”

時至今日，已在1993年升級為縣級市的樂清，市區範圍內仍有不少集體性質的土地。比如與蔡永固吃晚飯的飯店，距離市政府不到10分鐘車程，也是一處農房。

早些年經過登記的農房均可轉讓和抵押，對受讓方也沒有限制。這與樂清的現實有關：

樂清現有戶籍人口128萬，其中農業人口就有116萬，占了九成；與此同時，這片1223平方公里不大的土地上，人均土地面積只有0.32畝，近九成農民早已不再務農。

因為人均三分地的窘境而棄農從商的樂清人，在尋求做生意的本錢時，自然而然地將農房視為可變現的財產。抵押比轉讓更方便，給農村信用社打一張借條，壓一本房產證，簽一個抵押清單，就能貸出房子市價的五六成出來。

“市場有這個需求，為什麽不做？”樂清農商行一位相關部門的負責人聽行里的老人說起，至少從1998年起，其前身農信社就開始發展農房抵押業務了。“我們主要做集鎮上的房子，資產很安全，壞賬處置時，總有其它村里或者山上的農民來買。”

據不完全統計，2004年時，樂清金融機構的農房抵押貸款余額已近數十億元。但就在此時，這樁生意戛然而止：《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發28號）發布，這份近年來國務院出臺的關於土地管理規格最高的文件，盡管只提及了“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，依然導致樂清暫停了農民住房抵押和轉讓。

中農辦的樂清農房調研報告記錄了這一次暫停後的轉機——因為農房抵押已成規模，且不斷有新的農戶申請相關貸款，2005年4月樂清市人民法院會同國土資源局發布會議紀要，明確了農民住房抵押拍賣後，如受讓人是該市戶籍農民，國土部門可辦理集體土地使用權變更手續。

在樂清農商行人士看來，這就解決了抵押的前置條件——抵押物可以售賣以保障債權人的權利，還產生了一條很智慧的“地隨房走”——1995年頒布的擔保法禁止將宅基地使用權作為抵押物，“那我們就地隨房走，就是只登記房產，不登記土地，不違法，到現在都在這麽做。當然，可能要補交一部分稅費，並得到國土部門的認可。”

樂清農房抵押業務隨後在2007年達到史上最高峰，全市貸款余額50億元左右，其中樂清農商行占了大頭，二十余億元。

“如果沒有農房抵押，樂清農村經濟的發展不會這麽好。六十多萬人來樂清打工做生意，樂清出去的有四十多萬，擔保難、融資難的問題都可以解決。”前述樂清農商行人士說，他們也是受益者，這塊業務成為其在當地抗衡國有四大行的一個重要砝碼。

蔡永固也覺得，“這個房子銀行願意給他抵押貸款，老百姓做生意有資金需求；政府什麽都不用做，老百姓的財產就增加了，為什麽要阻止？”

因年代久遠，加之系統更換、口徑不同，樂清住建局只統計到了農房所有權、抵押登記的一部分，但依然可以窺見農房抵押之盛：在2008年當地農房買賣再次被叫停之前，樂清農房所有權登記不過14020件，抵押登記就有5577件，占到四成。

法院同盟軍

如果沒有溫州市中級人民法院自2000年以來與相關部門的持續溝通，樂清農房抵押轉讓第一次暫停後，轉機不會這麽快出現。

“多虧他一直在主導推這個事情。”蔡永固等多位當地人士都分別提到同一位關鍵人物，溫州中院一位副院長，盡管名字他們都已經記不清楚。

“都說法院執行難，涉及到農房這塊又特別特別難。沒辦法，我們只能去研究法律、去跟住建國土部門溝通，看能不能找到解決辦法。”當南方周末記者輾轉確認並找到這位副院長於偉時，他不好意思地笑了笑，道出原委。

2000年，於偉從樂清法院院長調任溫州中院副院長，主管執行局的工作至2009年。執行債務糾紛案件時，城市的好辦，有房子的直接拍賣，農村的房子就卡住了，住建和國土部門都說不能過戶。棄農經商在溫州又很普遍，類似債務糾紛成了執行工作的老大難，“積累了少說上萬件”。

住建和國土部門的理由是，農房特別是房子下面的宅基地，諸多法律法規規定不能賣，再說一個人只有一次分配權，你賣了他住哪兒呢？

不過，周其仁教授指出，即使是在1962年頒發的“人民公社60條”（正是這一文件，規定將農村宅基地收歸集體所有，不得買賣和出租）中，也承認農民的房子是其私人財產，是可以買賣和轉讓的，當時並沒有規定受讓方要受戶口和地域的限制。

但現實中，因為種種原因，漸漸演變成為了農房不允許跨村買賣，2008年住建部更是對此進行了明文規定。

於偉和同事們查來查去，也沒有找到一條明確禁止農房買賣的法律。“倒是有土地管理法第62條規定農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地不予批準，但這句話反推回去，是不是說可以買賣呢？”

秉持著“非禁即入”的法律精神，於偉和同事們開始慢慢地去磨，先是讓住建部門接受法院處置農房的轉讓登記；隨後在2005年中院和溫州國土資源局出了會議紀要，在涉及農房抵押拍賣和農村集體建設用地的處置上，達成了默契。

但此時，房與地是分離的，產權還是殘缺。

磨到2007年4月，“關於協助人民法院辦理集體土地使用權變更登記暫行規定”終於解決了這個問題。溫州國土局接受司法處置的集體土地使用權變更登記，但受讓人必須是同一個縣（市、區）內具有農業戶口的人員。也就是說，司法處置農房的買賣雙方必須都是樂清市內的農民，或者是溫州同一個區內的農民。

自此，溫州全境的跨村農房買賣，至少多了司法處置這樣一個出口，盡管這個出口依然有條件限制。

於偉始終認為農房是農民的合法財產之一，是農民走向市場的要素之一：“很多觀念是擔心農民會因此丟掉唯一的住房，流離失所；我的理解是只要他自願走向市場，那肯定是有所準備的，你不能說城市居民抗風險能力就強，農民的就弱，然後給他一種特殊保護，他的房子就不能抵押不能賣。這是不符合市場經濟規律，也不符合改革方向的。”

積壓的執行老大難問題解決了，附帶著給農房抵押提供了條件，於偉自己也覺得，算是主管執行局期間“參與推動得最有意義的一件事情了”。

地方政府出手

農房抵押與買賣就此在當地迎來繁榮，但更大的危機也悄然襲來。

2008年，就在溫州法院逐步解決了農村債務執行難問題，樂清農房抵押達到歷史高點的第二年，住建部頒布了《房屋登記辦法》，其中規定：“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬於房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。簡單地說，就是明確了農房不許跨村買賣。辦法出臺之後，小產權房正在各大城市“野蠻生長”起來。

消息傳到溫州，金融機構強烈反彈，尤其是在溫州民營經濟最發達的樂清。

幾十億的資金已經用農房做抵押貸出去了，要是不能跨村賣了，將來壞賬了怎麽辦？法院的會議紀要還作不作數？包括樂清農商行在內的金融機構及其主管部門紛紛向樂清、溫州市政府打報告，力陳其間的金融風險和對民營經濟的影響。

跨村買賣之所以有著現實需要，在於樂清早在1990年代就已經自然形成了柳市、虹橋、大荊、城關四個鎮為中心的四大經濟片區，農民身份的商人們一直在向所在片區的經濟中心聚集。

“這條法規真的不適合我們這些民營經濟發展比較快、城鎮化融合比較早、人口流動比較大、土地資源又比較緊缺的地方。”蔡永固直言。

如何在地方遭遇的現實市場和中央法律法規的限制之間找到妥協或者平衡，就這麽擺在了樂清乃至溫州市政府的面前。

於偉記得《房屋登記辦法》出來後，當年曾跟著溫州市政府組織的一個考察小組去過紹興新昌。原本是想就農房買賣和抵押去“取經”，結果對方說“就是從你們溫州的金融機構和法院學來的啊”。

回來後沒多久，溫州市組織了一次專題會議，以會議紀要的方式規定，為解決更多的農民個人融資難的問題，選定甌海區、龍灣區試點農房抵押，其它各縣（市）的試點方案，由政府批準後實施。

樂清迅速落實了會議紀要的精神，允許農房抵押，樂清[2009]2號文規定“債務人無力償還時允許法院處置抵押的農房，相關部門要配合辦證工作”。

進一步的，2009年7月，樂清市委（2009）4號文件又悄然放開了農房跨村交易——“對持有集體土地使用權證和房產證的農村房產，允許在市域範圍內農業戶籍人口間轉讓。”

根據樂清市住建局提供的數據，從新政開始後到2014年7月，總共為44864套農房做了產權登記，5111套農房做了買賣登記，7539套農房做了抵押登記。

“拿個盔甲過來”

樂清的現實，是當地政府頂著違法風險去試驗地方土政策的背景。

但對於這項試驗，樂清市政府最初幾年的態度是，只做不說。直至今日，當南方周末記者問及2009年的文件時，仍有政府官員表示，“我們沒有這份文件”。

涉及農村土地政策，稍有風吹草動即會引發外界的高度關註，以及應該往哪里走的爭論。2013年8月，溫州農村產權服務中心掛牌半年後出臺的一項辦法，就曾戲劇性地引爆輿論熱點，而後緊急辟謠。

這項《農村產權交易管理暫行辦法》劃定了12類未來可在該所交易的農村產權，其中包括了農村房屋所有權和農村集體經營性建設用地使用權，“具體細則尚待進一步研究制定”。

溫州農村產權服務中心總經理董文立深知茲事體大，反反複複跟法制辦、國土局等相關部門溝通，最後特意在這兩塊產權前面加上了“依法可以交易”幾個字。不過，這份文件還是引發了大量媒體報道，並被普遍解讀為“農村土地政策有所突破，溫州農房可在市域範圍內交易”。

緊接著，溫州市政府緊急辟謠，表示農房仍然僅限於本村內交易。

不過，這一次，樂清農房試驗沒有“躺槍”，也沒有停步。

兩個多月後，十八屆三中全會召開，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”寫進了全會決定。隨後，樂清迎來了調研組，並獲得高層批示，樂清相關政府官員感覺，是時候“拿個盔甲過來，讓幹部也安全點”。

蔡永固開始著手申請試點：先是向省里申請農房抵押轉讓試點，2014年8月又進一步申報了國家農業部的第二批農村改革試驗區。除了農房的跨村抵押和轉讓，還希望新批宅基地也可以跨村做調劑，可以有償配給、有償選位、有償退出等等，也就是在宅基地從分配、管理到退出整個流程上提出了適應市場經濟的創新機制。

最新的消息是，由國土資源部、農業部等參與制定的土地改革總體方案已成型並提交審議，有望在中央農村工作會議上推出。

樂清正渴望著能搭上這一趟改革快車。

鏈接 樂清市有關農房買賣的規定：

農民住房抵押或轉讓需同時滿足4個條件：

一是農戶擁有房屋所有權證及集體土地使用權證；

二是農戶出具非唯一住房確認書；

三是農戶出具不再申請宅基地承諾書；

四是村集體同意並出具非唯一住房證明。

同時，規定受讓方必須是該市農業戶籍的農民。

農民住房轉讓需繳納契稅、營業稅等稅費（總稅率約6.3%），還要向農民所在村繳納基礎設施配套費，每宗0.5-1.2萬元不等。

——摘自中農辦《浙江樂清市農房跨村交易情況的調研》

溫州召開農房倒塌事故發布會 官方：地基不牢所致

10月11日據浙江在線消息，今日上午，溫州市和鹿城區召開鹿城區農房倒塌事故新聞發布會，溫州市委副書記、市長張耕，鹿城區委副書記、區長朱崇敏，溫州市委副秘書長、市委宣傳部副部長王丹，鹿城區委常委、常務副區長張本鋒出席發布會。

10月10日淩晨3時25分左右，溫州鹿城區雙嶼街道一農房發生坍塌，導致人員被埋。經各方努力，截至11日淩晨1時12分，事故現場搜救結束，共搜救出28人，其中22人不幸遇難，6人正在醫院接受治療。目前21名遇難人員身份確認，1人身份仍在確認中。

現場投入救援力量包括現役部隊70人、民兵80人、公安民警400余人。

事故救援現場（圖：新華網）

農房倒塌事故初步分析系年代久地質基礎不牢造成

溫州市鹿城區委副書記、區長朱崇敏介紹，這起農民自建房突發倒塌事故，系農民自建房年代久，地質基礎不牢等原因造成。

經初步分析，坍塌的房屋建於80年代，造成坍塌的原因是建設年代久遠，地基基礎、質量並不是很好，在各種因素作用下出現的意外。事故原因還在進一步調查中，最後的結論要專家調查後得出。

溫州將對事故進行徹底調查

溫州市委副書記、市長張耕介紹，事故發生後，溫州全力展開救援工作，並調集各方力量參與救援，特別是對6名傷員全力展開救援，對遇難者家屬要做好慰問。

張耕表示，將堅持實事求是的原則，依法對相關責任人作出處理，對事故進行徹底調查，立即開展房屋安全大排查，切實防止類似事故的發生。

土改晉江試驗：發掘農房宅基地的抵押融資價值

別墅和躍層住宅頗有設計感，整體環境優美宜人，街道幹凈整潔，漫步於12月的晉江市磁竈鎮大埔村，仿佛進入一個度假區。

經過17年的舊村改造，這里的房子從38萬漲到400萬元。大埔村黨委書記、村委會主任吳金程對第一財經記者說：“改造後的大埔村越來越有人氣，那些外出的人基本上都願意回來住，畢竟落葉要歸根。”

再有一年，33個縣(市、區)的土地改革試點就要結束，晉江是試點之一。處於東南沿海的晉江領風氣之先，商品經濟的繁榮讓其具備開展宅基地改革試點的基礎，早在上個世紀90年代末期就已經有過宅基地抵押擔保的探索。在新一輪土改中，已經試點近兩年的晉江，在繼續穩妥推進農村宅基地抵押的基礎上，還逐步探索宅基地基準地價體系、宅基地自願有償退出以及宅基地活態利用，從而實現從“一戶一宅”向“戶有所居”轉變。

在中國，農村土地制度改革一直被視為“牽一發而動全身”。決策層考慮頗多，使得改革之路“道阻且長”。跟西方土地私有制度不同，中國政府堅持在農村土地集體所有的制度框架下進行突圍，尋求改革路徑。從十八屆三中全會通過《決定》至今，新一輪土改的政策邏輯已然凸顯，33個縣級試點也成為了撬動改革的杠桿。

農房抵押貸款的需求

回到抵押農房貸款本身，特殊之處在於宅基地。在農村土地集體所有的制度框架下，現行《土地管理法》規定，宅基地需要農民申請，且“一戶一宅”、無償使用，宅基地面積不得超過規定標準，農村所建住宅應當符合規劃。而且，農房交易流轉的對象必須是本村集體成員，流轉的價格並不包括對宅基地的估值。因為法律規定宅基地不允許交易，自然也就不存在合法的宅基地交易市場。

2015年2月，晉江被列入全國農村宅基地制度改革試點，成為33個試點縣之一，晉江也是福建省土地改革唯一的國家級試點。2016年9月，考慮到農村土地制度改革的聯動性，經中央批準這33個縣統籌協調推進三項試點任務。去年12月召開的中央經濟工作會議再次提到，試點統籌三項改革，要求“深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。”

晉江民營經濟發達，當地老百姓普遍都有經商意識，多多少少會做一些生意。有時需要資金周轉，於是就會考慮到銀行抵押農房貸款。

晉江市國土資源局相關負責人對第一財經表示，抵押貸款本就是市場行為，目的是為滿足農房所有者的貸款需求。對農民來說，得先有貸款的需求，至於農房是否可以抵押貸款，得看其是否有充分的價值體現，比如地理位置是否優越、市場是否方便交易等。

晉江農商銀行個人金融部總經理柯子匯對第一財經稱，在以前，這些經商的農民要是貸款，只能讓其他人來擔保，相互擔保的情況普遍。一旦出現風險，就會連累到別人，經營很好的人可能會因此被拖垮。以自有房產來抵押，就不會跟別人有類似風險接觸，風險也相對可控。

於是，在一個區域經濟發達的地方，探索農房抵押貸款，盤活農村“沈睡”資產就成為了改革的題中應有之意。值得特別關註的是，由於農房和宅基地的不同所有權屬性，過去是將二者割裂開來，只考慮農房的價值，而作為探索農村宅基地制度改革試點的晉江開始將二者統一起來，到銀行抵押的時候，除去評估住房價值外，還會評估宅基地使用權的價值。

宅基地的價值評估體系正在逐步建立，宅基地流轉市場也在逐步完善

2016年初，晉江陳埭鎮一位丁姓商人以自家農房和宅基地抵押，從晉江農商行獲得90萬元貸款。他用於抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房，1998年建成。發放貸款的柯子匯稱，經過有資質的第三方評估，該住房的抵押價值為252萬元，宅基地使用權共同抵押後，宅基地使用權的價值也被評估進去，評估總價為328萬元。

之所以會將宅基地也納入抵押物的估值範疇，柯子匯認為，過去宅基地的價值並不凸顯，相對來說，房屋的價值更大一些。但現在，宅基地的價值明顯提高，而且很重要的是，宅基地的價值評估體系正在逐步建立，而且宅基地流轉市場也在逐步完善。於是就一並評估，辦理抵押登記。

建立宅基地基準地價體系被視為晉江改革試點的成果之一。因為國土部門編制了農村集體土地基準價格，建立動態調整、科學評估的宅基地基準地價體系，這為後續的抵押貸款、流轉、有償使用、有償退出提供了價值評估及參考依據。

在試點之前，宅基地的基準地價體系幾乎是空白的，這算是福建省內首創。

農房抵押貸款十余年探索

以2015年納入試點為界，十多年前晉江就已經開始了農房抵押貸款的探索。柯子匯回憶道，他1996年到銀行參加工作，當時要分農房抵押這杯羹的銀行，除晉江農商行外，還有其他銀行，堅持下來的只有農商行。

柯子匯表示，農房的變現能力有限，才導致其他銀行的集體退出。銀行向外放一筆貸款，在評估風險的時候，最先考慮的是還款來源，其次是抵押物的變現能力。在他看來，農房抵押貸款的風險點，集中體現在三個方面。

對於第三點，柯子匯進一步解釋道，一般來說，抵押農房所貸來的資金，都用於經營周轉。正常的業務模式是，如果貸款人A經營失敗無力還貸的話，銀行會將農房交易給B獲得變現。但現實是，村民們普遍會同情弱者，會對B閑言碎語稱，既然A都已經落難了，還要去買人家的房子，於心何忍？還有，要是A宗族勢力強大，並且蠻不講理的話，會直接嚇退潛在的購買者。即使後期有法院的介入，強制執行抵押的農房，也未必有人敢來買。

在晉江，晉江農商行幾乎承接了當地全部的農房抵押貸款業務。這可並非農商行要搞“壟斷”，而是沒有銀行願意去做。因為前述風險點可以簡單概括為“成本高、利潤薄”，大銀行並不在乎這塊“雞肋”業務。

柯子匯稱，政府願意為集體產權的土地和房屋確權，然後辦理抵押登記，是對銀行開展這項工作的最大支持。開展這項業務在於市場需求，政府的背書保障了銀行優先受償權以應對將來可能出現的風險。在銀行的業務設計中，每放出去一筆貸款，首先考慮的不是抵押品，而是第一還款來源，最重要的是要實地調查客戶是否有實際經營，是否有充分的現金流，而不能將希望寄托在拍賣抵押物上，這只是風險的第二道防線。

即使很謹慎，農商行也曾吃過虧。宅基地屬於集體，如果要處置這宗房產，就要經過村委會同意，因此在辦理手續環節就多了一道詢問函，需要村委會蓋章同意處置。通過這樣的方式，就將這個風險點內化，讓村集體內部自願協商，銀行不會去幹涉。柯子匯說，正是由於在做的過程中，慢慢摸索，邊總結邊完善，才逐步堵上了風險點。

農商行願意去做，並將這塊業務持續至今，壞賬率很低是一個非常重要的原因。據統計，近20年來，晉江農商行累計發放30多億元貸款，壞賬只有1000多萬元，不足0.3%。

柯子匯提到，之前最擔心農民的信用問題，但是後來發現農民普遍還是講信用的，他們對農房一是有特殊情感，二是存在面子問題，因為要面對鄉里鄉親，“哪怕再辛苦，也會考慮從其他地方挪錢來還掉貸款。”退一步來說，即便不能還貸，農商行也會及時跟村委會溝通，動員集體內部成員來消化。這比通過法律拍賣的剛性方式好得多，既讓銀行免受損失，又保住了貸款人的顏面，避免激化矛盾。

除了有前期先行先試的基礎，前述國土資源局相關負責人稱，還有群眾要求改革的意願也很高，在晉江，國家級的改革試點就多達21項，包括新型城鎮化試點。在這樣的試點環境下，農村宅基地制度的改革對改善城鄉二元結構會起到很大的推動作用。

晉江農商行提供的數據顯示，2015年2月晉江試點啟動以來，農房抵押貸款業務呈快速增長態勢，至2016年10月，農房抵押貸款余額6.12億元，比年初凈增0.77億元。2016年農房抵押貸款余額計劃達到6.5億元，比年初凈增超1億元。

擴大流轉交易範圍的呼聲

要說農房和宅基地的抵押貸款，吳金程也曾撮合過數起。他回憶說，有村民在外面做生意，而家里的房子基本上只有在春節回來的時候才會住上幾天，有一次碰到資金周轉困難，就拜托他牽線抵押房子。

吳金程早年外出經商，1997年回到家鄉當起村官，根據在外闖蕩的經驗，想要改變村里“臟亂差”的落後面貌。1999年，大埔村就委托天津規劃設計院廈門分院進行整村建設規劃，次年正式啟動舊村改造，一張藍圖管到底，並分五期逐步推進，如今已經完成一二期住宅小區。

改造後的晉江市磁竈鎮大埔村環境優美，越來越有人氣。

大埔村的農房非常搶手。一方面在於大埔村地理位置優越，四通八達，是磁竈鎮的中心，另一方面，房子規劃設計和居住環境都非常好，有很多人願意來居住。吳金程稱，前期規劃的有獨棟住宅，500多平方米，當時村民買的時候才38萬元，現在400萬元都沒人願意賣。

他說，農民只有非常缺錢的時候，才會想到去拿農房來抵押。因為農民有一種祖業觀念，會考慮將農房傳承給後代。那些做抵押的人，大部分都是做生意所需。至於估值，要由第三方評估公司來估算，宅基地根據基準地價體系來評估，農房也會有相應的評估標準。

在吳金程看來，銀行總是害怕有風險，其實農民的小額貸款不良率不會很高，也不會太大沖擊到銀行，而且銀行經過仔細篩選出來的標的物，只要進入流轉市場交易，銀行肯定是不會吃虧的。因為目前農房所有權和宅基地使用權的貸款額度只是估值的60%。

如果貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢？這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題，當然也是一道非常棘手的難題。尤其是不容忽視的宗族因素和農民的契約精神。吳金程對第一財經表示，銀行跟貸款者目的一樣，都是共贏合作，銀行哪會想著為處置房產和宅基地而考慮去提供貸款呢？不過，他也提到，“要是5年前，我不敢保證銀行會來收農民的房子，但是現在肯定會來收的。因為農民的契約意識已經提高了，既然宅基地已經抵押給了銀行，就會有心理準備，不會再像以前那樣賴著不給。”

針對現行法律規定，宅基地的流轉範圍不能超出集體經濟組織，吳金程稱，現在最大的障礙是法律。交易對象及交易範圍的限制，使得“物不能盡其用”，農房和宅基地的價值無法充分體現。其實，現實中已經出現這樣的市場，導致灰色交易普遍存在，當前的試點就要為中央修改法律提供實踐經驗。

他建議，宅基地的交易範圍不能僅局限於村集體，只有擴大流轉交易的範圍，才能真正盤活宅基地這一“沈睡”的資產。

不過，基層政府也在審慎考慮這種擴大流轉交易範圍的呼聲。根據晉江市農村土地制度改革試點工作領導小組提交的中期評估報告，若只允許集體經濟組織內部流轉，則抵押權實現範圍不廣，若不加限制放開流轉，則還需要理論支撐和制度突破。經過多輪走訪調研，鎮、村對宅基地跨村流轉意願比較強烈。

試點的成果與經驗

晉江開展農房抵押業務近20年，目前已經有相對成熟的一套體制機制。前述中期評估報告稱，一是完善住房保障體系，實現“戶有所居”。 開發宅基地審批系統，實現家庭全員實名制，有效杜絕新的“一戶多宅”等現象，探索統一改造、成片改造、就地翻建三種模式，緩解用地緊張矛盾，促進土地集約節約利用；二是顯化住房財產權屬性，實現農民權益。政府出臺方案，進一步完善抵押貸款機制，設立1000萬元風險補償專項資金 ，完善多種抵質押擔保方式，除以住宅單獨抵押外，還有組合擔保、銀村共建等模式，進一步防控風險。

在宅基地退出方面，除了前述建立宅基地基準地價體系外，還探索有償使用制度，對於“一戶多宅”、超占等歷史遺留問題，試行收取宅基地有償使用費，以“分類處置+區分年限”的辦法，明確有償使用對象、範圍、收費標準，以人均宅基地面積為起征點，進行分類處置。至於宅基地的退出，有宅基地換房、指標轉換、貨幣補償、無償使用等四種模式，以期提高宅基地的利用效率。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大

2016年9月，對於正在推進的農村土地制度改革三項試點，中央批準進一步統籌協調，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有的33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。國土資源部在隨後召開的部署會議上提到，統籌三項改革試點旨在“增強改革試點的整體性、系統性和協調性”，“有利於更好地實現改革試點目標，更好地維護群眾權益，形成可複制、能推廣、利修法的制度性成果”。

不過，在具體實施過程中，對於正處於城建提速、產業提升發展階段的晉江來說，土地征收制度改革難度較大，比如探索界定公共利益，縮小征地範圍，操作難度較大，另外改革理論性、系統性強，涉及面廣，改革成效快速顯現難。

2016年4月晉江掛牌成立的不動產登記局和不動產登記中心，也是改革試點以來的新舉措，該中心可以為農民房屋所有權和宅基地使用權的“兩證合一”提供保障。該不動產登記中心副主任李業成對第一財經表示，農房和宅基地抵押貸款不多的原因之一是農村宅基地歷史遺留問題多，情況複雜，而且大多時間跨度較大，權屬界定困難。

前述中期評估報告內容顯示，如不處理到位，產權難以明晰，直接影響宅基地、集體經營性建設用地的抵押和流轉，如簡單予以罰款，可能會產生不良社會導向。這在度的把握和整體設計上有一定難度。柯子匯也提到，目前，廣大農村地區許多農戶沒有房屋所有權證和土地使用證，而這“兩證”是申請銀行貸款的先決條件之一，因此需要加快確權。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大。柯子匯稱，農村房屋土地為村集體所有，非本集體經濟組織成員購買存在不能辦理產權的政策限制，且本集體經濟組織成員購買也受一戶一宅的限制，抵押物變現轉讓受到限制。而且，隨著業務數量的增加，如果出現壞賬情況，將農民抵押的房產處置後，如何解決農民居住成為一個最現實的問題。

他建議，要完善農房抵押貸款業務配套政策。比如，設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金，地方政府結合實際制定農房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策，對投放農房抵押貸款業務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優惠。

在歷史上，宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經濟社會的發展，其財產性逐漸凸顯。根據晉江近兩年的改革試點經驗來看，修訂相關法律法規，允許宅基地及其房屋進行抵押融資，讓群眾有充分的處置權利，成為試點結束後迫切需要做的事情。

另外值得決策層關註的是，適度擴大農村宅基地使用權流轉範圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉鎮配置，有利於要素聚集，為農民和農村開辟一條新的增收途徑，也有助於實現農村宅基地的用益物權。對於閑置宅基地，也應該從頂層設計考慮，應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出，對於空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。