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撰文‧鄭閔聲 寬闊平整的自行車道，蜿蜒穿過像絲絨般柔軟的草地，後勁溪兩岸的親水公園，被高雄市政府視為珍貴的景觀資產。但緩緩流過人行步道下方的溪水，卻有如調酒「血腥瑪麗」般棕紅，且時不時傳出刺鼻異味，與周邊的優美景致呈現強烈反差。 半導體封測大廠日月光高雄Ｋ７廠，本月初遭高雄市環保局查獲，將含有超量致癌重金屬的強酸廢水私自排入後勁溪，毒害下游上千公頃農地，讓這條長年孕育北高雄，半世紀來卻飽受汙染荼毒的溪流，再次受到各界關注。 儘管日月光辯稱事件起因是設備故障與管理疏失，絕未惡意汙染環境，但隨Ｋ７廠私設的廢水海放暗管曝光，中壢廠也因偷排逾千噸廢水，遭桃園縣環保局勒令停工，日月光為增加獲利，將廢水處理成本轉嫁全民承擔，幾乎已是事實。 十二月十六日，神隱近一周的日月光董座張虔生終於出面說明，卻仍堅持未蓄意排放廢水、沒有私設暗管，僅願為「造成社會紛擾」鞠躬致歉；就連承諾分三十年捐三十億元推動環保工程，他也強調「不是因為做錯什麼事，只是日月光熱心公益，願藉推動環保回饋台灣。」言談之間毫無悔意。 犧牲國土保育換取經濟數字然而，在台灣過度重視經濟數字的發展思惟下，日月光絕非唯一一家犧牲環境牟利的無良企業；在業者普遍缺乏環保意識之下，後勁溪當然不是唯一一條發出哀鳴的河川。 早在一九八八年，高雄縣林園鄉就因工廠聯合排放廢水，造成河川魚蝦大量死亡，引發居民群起抗爭；友達、華映兩家面板大廠，自一九九九年起，每日將萬噸廢水排入新竹霄裡溪；桃園老街溪，長期遭沿岸的印刷電路板與砂石廠汙染；再加上日月光事件爆發後，彰化、桃園也陸續查獲類似案件，全台各地水域，幾乎無一倖免。 而政府長期以經濟發展至上的思惟、缺乏環境風險管控概念，以及對汙染業者不具嚇阻力的罰則，是造成汙染現象無所不在的三大關鍵。 「從台灣政府的法令與管制措施，我看不到對環境保育足夠的重視。」儘管日月光已遭高雄市環保局依《水汙染防治法》處以最高罰款六十萬元，並追繳不法利得逾一億元；但環保作家朱淑娟認為，這對年營收兩千億元的日月光而言，根本無足輕重。尤其不法利得金額雖高，業者卻可藉行政訴願與政府長期抗戰，例如台塑仁武廠因汙染後勁溪，遭追討八三○○萬元不法利得，至今雙方仍在訴願階段糾纏，政府連一元都還沒討到。 時間拉回一九九○年，當年台塑美國德州廠因造成多起水汙染事件，被德州政府處以二十四萬四千美元罰款（約七百萬新台幣）。隔年，台塑又因廢水處理不合標準，造成廠區周邊地下水汙染，這次美國環保署決定重罰，對台塑開出破紀錄的三三七萬美元罰單（約一億新台幣）。從這兩次裁罰紀錄，不難理解為何朱淑娟會認定國內罰則對業者不具嚇阻力。 即使主管機關祭出殺手鐧｜｜勒令停工，業者只要提出改善計畫，經常能在半年內復工，期間只要拉高備用產能，幾乎不會對營運造成影響。「法規沒有嚇阻力，才讓業者一再挑戰政府公權力！」朱淑娟說。 除罰則不夠嚴厲，政府長期縱容以發展經濟名義遂行的破壞環境行為，是業者能有恃無恐的另一大關鍵。十二月十一日，當立委要求經濟部終止日月光的租稅優惠，經濟部長張家祝的回答竟是「日月光是非常好的公司」，不能因為一個錯誤就把它打入十八層地獄，否則以後沒有人敢來我國投資；財政部長張盛和更認為，租稅優惠是獎勵而非懲罰，對取消或追繳租稅優惠持保留態度。 無風險管控 成「汙染天堂」財經部會首長發言，與外資瑞銀（ＵＢＳ）認定日月光汙染是「政治議題」（It becomes a political issue）的立場相互呼應；但這種經濟成長先於一切價值的重商思想，在環保意識抬頭，且貧富差距逐漸擴大的台灣社會，不僅不具說服力，更讓一般民眾感受到強烈的相對剝奪感。 「像日月光這麼嚴重的汙染行為，在美國絕對立刻被勒令停工，沒有任何緩衝期限。」曾任職美國環保署十五年的環保署前署長陳重信表示，美國政府因應突發性的人為汙染時，唯一的考量就是如何減緩環境衝擊，不計代價，也不擇手段。「如果汙染已經是事實，就應該用最快的手段防止傷害繼續擴大，這時候不會有人考慮經濟問題。」其實，從發展至上到兼顧環境永續這段路，美國也走了數十年之久。陳重信指出，一九七○年代末期，陸續爆發紐約州愛河災難區（Love Canal Disaster）、肯塔基州鐵桶谷（Valley of the Drums）等重大環境災害事件，讓美國政府意識到工業汙染對土地與人類的重大危害。因而在一九八○年制定《全面性環境應變補償及責任法》，並設立「超級基金」（Superfund）專門進行工業汙染管制與恢復作業。 這項法案授權超級基金針對土壤及地下水汙染事件提供資金，採取必要的應變措施與整治工作，避免汙染再度擴大，隨後再由美國環保署向造成汙染的企業或行為人求償，追溯時效無上限，讓業者無從逃避。 但比起汙染後的懲罰措施，美國政府更重視事前風險管控，而這正是台灣政府缺乏的觀念。陳重信指出，高汙染事業若想在美國境內取得營運許可，必須先向環保署提出完整的環境風險評估報告，交代生產過程中對環境與生態的潛在衝擊，並詳述管控措施，平均每份報告的成本是四千萬美元。「美國政府認為，恢復被汙染環境需要的成本，是事前管控的數百倍，所以寧可在規畫階段多下工夫。」比起美國經驗，毫無風險管控概念的台灣簡直像是「汙染天堂」。陳重信認為，國內環境汙染層出不窮，正是因為環保單位的管控作為不足。舉例而言，第一任環保署長簡又新任內即提出廢水處理設備應設「獨立電表」，此概念隨後也確實入法，但相關單位的檢測作為卻未與時俱進。立委田秋堇日前就建議，廢水處理設施的電表應數位化，並與政府環保單位連線隨時監控，才能更有效防止廠商心存僥倖。 不過，這一回令高雄市環保局意外之處，也包括了日月光廢水電表的讀數竟無異狀，這也顯示，再怎麼嚴謹的風險管理，也無法杜絕人為環境汙染的可能性，提高汙染罰則依舊勢在必行。高雄市環保局局長陳金德就認為，目前《水汙染防治法》六十萬元的罰款上限，至少應提高十倍，且得以連續舉發；後續再依《行政罰法》追討不當利得，對廠商才有基本的嚇阻作用。 應提高罰款、追究刑責 除了提高罰款金額，地球公民基金會執行長李根政也主張，將排放有毒廢棄物廠商，比照食品安全問題，依《刑法》公共危險罪追究刑責。 「環境正義的『價值』，與創造利潤的『價格』，是截然不同的概念，就連達到平衡都很不容易。」陳重信這段話，點出開發中國家在經濟發展與環境永續價值間面臨的兩難。但企業為創造私人利益不惜破壞環境，已經牴觸了最基本的公平正義原則，沒有任何理由繼續在台灣這片土地上發生。 日月光10廠區汙染 ５年裁罰27次384萬元罰則太輕 環保靠邊？ 工廠事業名稱 總裁罰金額（萬元） 裁罰次數 裁罰內容 日月光半導體 Ｋ５廠 58 ６ （2011.06～2012.11） 排放廢汙水、放流水不符標準 日月光半導體 Ｋ７廠 96 ５ （2011.08～2012.07） 排放廢汙水、放流水不符標準日月光半導體中壢分公司 63 ５（2009.02～2011.10） 事業廢棄物處理不符標準、放流水不符標準日月光半導體 117 ４（2012.01～2013.02） 放流水不符標準 日月光半導體中壢分公司 封測四廠 1.2 ２ （2011.02同日兩筆） 事業廢棄物處理不符標準 日月光半導體 11廠 14 １（2012.07） 放流水不符標準 日月光 電子一廠 14 １（2012.01） 放流水不符標準 日月光半導體 包裝材料廠 10 １（2011.10） 排放空氣汙染物不符標準 日月光半導體 中壢分公司封測一廠 10 １（2013.02） 空氣汙染防制計畫不合格日月光電子中壢分公司一廠 0.6 １（2011.05） 事業廢棄物處理不符標準 總計 383.8 27 資料來源：環保署 製表：何欣潔 | ||||||
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一套自欺欺人的總統選舉經費上限規範，讓候選人被迫在違法與說謊之間做出抉擇。 但多數選民對這樣的亂象視若無睹，彷彿早已習慣了眼前的虛假世界。 撰文•鄭閔聲 一位稱職的總統，應該具備哪些條件？這個問題沒有絕對標準答案，不過，想必多數選民都能認同，誠實、守法，是國家元首最基本的要求。但你大概不知道，虛有 其表的總統競選經費上限規定，讓有志角逐中華民國總統的政治精英，只能被迫在違法與說謊之間抉擇，沒有其他替代選項。 現行《總統副總統選舉罷免法》，替同一組正、副總統候選人競選經費訂出最高金額限制；這項數字也是候選人收受競選經費捐贈的上限。最高金額的計算方式，是 由全國人口七○％乘以二十元後，再加上一億元。以二○一二年總統大選為例，每組候選人的法定競選經費上限約四．二四億元。 為什麼說這些規定虛有其表？因為就算候選人接受捐贈或開支金額超過法定上限，法律也沒有任何罰則；也就是說，經費上限只是「道德規範」，沒有任何強制力。 同樣以一二年大選為例，國民黨候選人馬英九、吳敦義申報的支出是四．四億元，民進黨候選人蔡英文、蘇嘉全則是七．一億元，兩陣營同時違法，卻不必承擔後 果。 鼓勵造假？ 超過法定上限 行政機關無稽查能力儘管根據《今周刊》委託台灣指標調查研究公司進行民調，有六四％的民眾認為，四．二四億元的選舉經費足以當選總統；但是，從一四年台北 市長選戰的經費規模，就足以證明，法定經費上限與實際選舉需求差距太遠，即使政府祭出罰則，也無法達到約束效果。 一四年的首都市長之爭，無黨籍的柯文哲雖強調「小成本選戰」，不辦大型造勢晚會、不濫買電視廣告，選後結算的支出仍高達一．三億元，大約是法定總統競選經 費的三分之一。然而，台北市的人口大約只有全國九分之一，假定人均開支需求相同，總統大選至少需要十億元資金；更何況首都市長選戰終究只是地方選舉，經費 需求無法與全國性選舉相提並論。 事實上，歷屆民選總統主要候選人事後公布的競選花費，幾乎都曾被懷疑有低報狀況。例如馬英九一二年連任後申報的競選經費︵四億四千萬元︶，幾乎等於法定上 限，就被對手質疑「比一九九四年陳定南選台灣省長(四億五六○○萬元)還少，有可能嗎？」直到最近，柯文哲仍持續挑戰上屆總統大選經費有申報不實之嫌。無 論真相為何，民選總統連任之後，就立即陷入「信者恆信、不信者恆不信」的口水戰當中，絕非國家之福。 「沒人相信選總統用這點錢就夠了，門檻反而像是鼓勵候選人造假，行政機關也毫無稽查能力。」立委李俊俋指出，就算總統候選人「個人支出」符合法定門檻，這 些錢也不等於所有開銷，因為法律規定政黨捐助候選人的資金不列入競選經費，企業或個人「自發性」替候選人辦活動、買廣告也不算競選支出。 誠實被罰？ 曾因照實申報 陳定南被裁罰四十萬元至此已能確認，總統競選經費上限不僅無規範意義，不食人間煙火的最高金額，只是迫使候選人違法，甚至有誘使人謊報的可能，形同陷國家未來元首於不義。我們不得不問，如此詭異的制度，究竟從何而來？ 故事得從一九九四年台灣省長民選說起。我國《公職人員選舉罷免法》在一九八三年制定競選經費上限條文，超支者將處以罰鍰。九四年省長選舉，法定經費上限為 一億四九八○萬二千元，以過半得票當選的宋楚瑜，選後申報經費與法定上限一模一樣；落敗的民進黨候選人陳定南，則申報四億五六○○餘萬元，遭裁罰四十萬 元。 即使是民主化剛起步的年代，也少有人相信坐擁國家機器與黨產奧援的宋楚瑜，花費只有對手的三分之一。這起被輿論視為「獎勵偽善、懲罰誠實」的事件，讓社會首次意識到競選經費限額的不合理。 隔年，行政院為因應首次民選總統，研擬《總統副總統選舉罷免法》草案，處理到競選經費上限條文時，為避免民選總統一上任就面臨超支經費被處罰，或為了合法而造假，雖然仍制定上限，但決定不立罰則。只要候選人誠實申報，超支也不處罰。 然而，行政、立法兩院協商出的經費公式，從一開始就只有宣示性意義。九六年總統大選的法定經費是三億零四百萬元，甚至比陳定南競選省長的開銷還少；「誠實申報」等於違法，也就成了一路延續的現象，所有主要候選人幾乎都在違法競選。 「設定選舉經費上限，是民主化過程中為落實公平政治競爭，不讓擁有黨產優勢的國民黨得以藉強大財力鞏固統治權，但卻沒阻斷政黨捐贈候選人這個後門；超出選舉經費上限也沒有罰則，一切規範都只是假象。」中研院社會所兼任研究員瞿海源分析。 中研院法研所助研究員蘇彥圖認為，《總統副總統選罷法》雖修補了「獎勵偽善」的法律漏洞，卻沒有處理不符合現實的「經費上限」造成的違法與造假問題，也未 回應社會對政治獻金公開透明的期望；甚至○四年《政治獻金法》立法後，《總統副總統選罷法》政治獻金相關條文並未修正，因此出現總統候選人收取政治獻金的 規定較其他選舉嚴苛，違法卻無相應罰則的荒謬。 重視誠信！ 超過六成民眾期望修法調整「這就像個寓言故事，有個醉漢在燈光下彎著腰焦急地尋找失落的鑰匙，一位路人好心地問：『你確定是掉在這裡嗎？』醉漢卻說：『我 不知道，只是這裡有光比較好找。』」蘇彥圖說，整套有關競選經費的法令，就是政府用最方便的手段，營造出「有管理機制」的假象。 這套虛假無效的法規該如何修改？根據台灣指標調查研究公司民調，當受訪者得知現行總統競選經費上限不敷候選人使用，但超支也不會受罰後，有二八．九％支持 放寬上限並對超支者開罰；二二％則認為應直接開罰，總計超過六成民眾期望修法；主張維持現狀者為二一％。但對未誠實申報競選經費者，有四五．四％主張加重 罰鍰，更有三九．三％認為應比照韓國法令，由法院宣判當選無效，可見民眾重視國家元首的誠信。 「談到修改制度，要先回答，該不該設競選經費上限？用意是什麼？上限多少才算合理？」蘇彥圖分析，競選經費上限是為避免富人利用金錢發揮政治影響力，破壞 了票票等值的民主設計；但過度管控也有限縮人民自由參政的疑慮，因此世界各國並沒有一致的標準。例如，美國最高法院曾宣判競選經費上限違反《憲法》保障的 言論自由，但日本與多數歐洲國家仍設競選經費上限。 師法他國！ 美國採即時揭露資訊 日韓罰則嚴峻蘇彥圖指出，設競選經費上限的另一項目的，是候選人資金來源透明化，杜絕枱面下利益輸送；但上限與透明並不能畫上等號，因為獻金就像流水，會 自行找出滲透方式，「相對於美國採取即時揭露資訊，台灣的事後申報多了『修改』的空間；從過去幾年的政治獻金裁罰案件也能發現，監察院幾乎沒有獨立核對查 帳的能力。」他說。 以政府預算支應選舉開銷的「公費選舉」，是學界認為最能杜絕不當政商關係，並維持平等參政權的方式。台灣選後發放每票三十元的補助款，就是參考公費選舉精神。然而選後發放意味著錢極可能不是用在選舉上，反而成為政治人物的「私房錢」。 罰則部分，同樣實施總統直選的韓國，對於政治獻金申報不實的罰則最為嚴峻，《公職選舉暨選舉舞弊防止法》規定，包括總統在內的候選人，競選經費若超過公告 限額的兩百分之一，或是競選總幹事、會計負責人受有期徒刑宣告，候選人當選無效。日本《政治獻金法》則規定，若不實申報或收受非法獻金被法院判決有罪，未 來五年將被剝奪選舉及被選舉權。 李俊俋也認為，在強化行政部門稽查能力的前提下，適度放寬或取消不合理的競選經費上限，才能讓總統候選人不必面對違法或造假的兩難；對於申報不實者雖不必 一味強調嚴懲，但至少要有具體可行的罰則，才能建立良好的政治獻金文化，日本的「未來褫奪公權」制，就是可以我們可以借鏡的方向。 「扭曲的競選經費制度，造就了偽善、沒有社會正義感的政治人物，嚴重傷害了台灣的民主化發展。」瞿海源認為，人民的疏離與冷漠，是虛假的競選經費上限、二十年來始終未能改變的主因。 四年一度的總統大選又將到來，面對自欺欺人的荒謬法令，你還能沉默嗎？ 揭開選舉經費5大假象 假象 1 只用這點錢 哪選得上總統？ 額度上限規定不符合競選需求，讓候選人只能選擇誠實申報卻違法，或說謊低報，但超支經費也沒有罰則。 歷屆民選總統主要候選人申報選舉經費狀況選舉年分/上限 候選人 收入 （億元） 支出 （億元） 2008/4億元 馬英九、蕭萬長 6.77 6.39 謝長廷、蘇貞昌 4.40 4.27 2012/4.24億元 馬英九、吳敦義 4.46 4.44 蔡英文、蘇嘉全 7.56 7.09 資料來源：中選會、監察院假象 2別人買單的 都不算競選經費競選經費規定未包含政黨捐助候選人、私人與企業出資舉辦活動或買廣告等方式，規範形同虛設，收受超額捐贈也無罰則。 假象 3能捐給總統的錢 比捐給議員的還少 個人最多只能捐助總統候選人2萬元，捐助其他候選人卻能到10萬元；企業捐總統30萬元，其他候選人100萬元。 假象 4隨便報 政府也查不到只看格式、單據，從來沒有總統候選人被查出低報競選經費遭罰。 假象 5補助 不是花在選舉上名義上為競選經費補助，卻在選舉結束後才支付，錢不一定是用在選舉上。 選總統 4.2億不夠？！——《今周刊》「總統大選競選經費」民調６成民眾竟覺得 選總統4.2億夠用！ 目前法律有規定總統選舉候選人的競選經費最高金額，例如2012年候選人依法最多只能用4億2400萬元，而且包括候選人自備、政黨捐贈、後援會贊助、政治獻金等。你覺得4億2000多萬元對競選正副總統來說，是否夠用？ 單位：％ 很夠用 34% 還算夠用 26.4 有點不夠用 5.8 很不夠用 14.8 不知道/未回答 19 ６成民眾贊成修法改變 法律雖有規定總統候選人競選經費最高金額，但多數候選人都會超過且未被處罰。你認為是否有必要修改法律去改變這種情形？ 單位：％ 超過競選經費要加重處罰 22 放寬競選經費的最高金額 6 放寬競選經費最高金額，但是有超過就加重處罰 28.9 不用修法，維持現況 21 不知道/無意見/未回答 18.3 取消對競選經費的限制 3.8 ４成５民眾認為未誠實申報應加重罰款若總統選舉候選人未誠實申報競選經費帳目，或競選經費開銷超過規定，有人說應加重罰款，也有人說應規定當選無效。你比 較贊成哪種說法？ 單位：％應該加重罰款 45.4% 應該規定當選無效 39.3 看情況的輕重而定 1.2 不知道/無意見/未回答 14.1 註：本調查是由台灣指標調查在5月11至12日進行，採分層隨機抽樣方式完訪1004人，在信任水準95%時的抽樣誤差最大值為正負3.1%。 | ||||||