與匈牙利、希臘等國形成鮮明對比的是，德國在維護社會的安定團結和化解危機方面的努力贏得了普遍的尊敬。目前德國政府將難民政策列為國家任務，采取多重措施應對危機，消除極右翼暴力事件的負面影響，德國社會也積極向身陷困境的難民提供人道救援。

而能否成功促使歐盟各成員國達成共同的解決方案，也是檢驗德國團結各國、承擔歐洲領導者角色的試金石。

一、難民危機及其社會後果

1. 難民潮席卷德國

出於對戰爭歷史的反思，德國在二戰之後將難民的政治避難權寫入憲法。1993年，德國收緊了避難政策，申請避難的人數從1992年的40萬明顯減少，2007年降至1.9萬的最低值，此後開始逐年緩步攀升，2013年首次超過了10萬人。

這一趨勢自2014年起發生了急劇變化。由於中東、非洲多國內戰或饑荒頻發，民族、種族沖突加劇蔓延，宗教恐怖勢力日益擴張，冒險偷渡歐洲的難民規模迅速膨脹，而德國成為許多難民的首選。

2014年，德國申請避難人數達到17.3萬，2015年的難民人數估計將達到80萬的歷史新高——德國本身人口在8000萬左右。難民的來源國也發生了重大變化，20世紀90年代還是以波黑戰爭難民為主，而2015年難民最多來自中東地區，在2015年1~6月德國收到的16萬份避難申請中，1/5來自敘利亞，其他還有伊拉克和阿富汗等國，另一個比較集中的地區則是巴爾幹半島，包括科索沃、阿爾巴尼亞和塞爾維亞等國。

難民的迅猛增加給德國帶來了極大壓力，據勞工部長納勒斯估計，到2016年德國至少還需要33億歐元的難民安置成本。具體負責難民收容和安置的地方政府一時難以滿足實際需求，部分難民安置點人滿為患，居住環境惡劣，不同種族和宗教信仰的人混居，例如在哥廷根的弗里德蘭德，設計容納700人的難民收容中心安置了3000人。難民之間由於種族和宗教差異，相互之間也時有沖突，加大了治安隱患。

2. 難民潮給德國的社會治安帶來新挑戰

難民潮給德國社會治安帶來的更大挑戰則是極右翼暴力排外事件的激增。眼下，針對難民安置中心的縱火、攻擊事件出現了增長態勢。2015年全國至今共發生了20多起縱火案件，340多起攻擊難民的刑事案件，尤其是在東部各州。與20世紀90年代直接縱火的方式不同，今年的縱火案件往往都是針對指定為難民收容點、但尚未入住的建築，意在阻止難民的到來。對於難民的種族偏見、謾罵和譏諷不僅出現在日常生活中，也同樣延伸到了臉書等社交網絡上。

極右翼分子的行動不僅針對難民，甚至波及那些向難民施以援手的人們，以及負責難民安置的地方官員。薩安州特洛格利茨市市長就因多次受到人身威脅而被迫辭職，甚至連政界要人也不能幸免。8月21日夜，薩克森州的海德瑙難民安置點前發生導致數名警察受傷的暴力排外事件，默克爾總理在事發後訪問海德瑙之時，現場就受到數百名極右翼分子喝倒彩、扔雞蛋、被罵叛國的“禮遇”，而副總理加布里爾到訪海德瑙之後，他所在的社民黨柏林總部更是收到過炸彈威脅。

極右翼政黨在這一過程中制造恐慌氣氛，扮演了推波助瀾的角色。在東部各州，德國國家民主黨等極右翼政黨在地方層面積累了長期經驗，有些甚至進入過本地的議會，建立起了完備的組織結構。它們印發反對在本社區建立難民安置點的材料，公布難民安置點分布圖，組織示威遊行，教普通人如何印刷傳單，在網上動員成立或支持反難民的倡議團體。8月21日，國家民主黨在海德瑙煽動數百人遊行鬧事，當晚事態就進一步升級。

二、德國采取多重措施應對難民危機

正如德國聯邦議院議長拉默特表示，攻擊難民的行為對德國而言“是恥辱和尷尬的”，影響極其惡劣，而負責難民安置的地方政府不堪重負。難民危機的嚴重性促使總理默克爾打破了不輕易出牌的執政作風，8月31日正式提出將難民政策列為國家任務。

1. 明確避難權前提條件，簡化難民審批程序

由於避難申請激增，德國負責難民身份認定和遣返的聯邦移民與難民局面臨巨大的工作量，上半年審理的避難申請數量已超去年全年，預計在今後6個月內還將審理20萬份申請。為此，聯邦移民與難民局進一步明確區別難民來源地，縮短審理時間，尤其快速審理兩個群體的避難申請，即巴爾幹和敘利亞。

對於德國來說，巴爾幹國家早已不是波黑戰爭時期的沖突地區，馬其頓、波黑和塞爾維亞自2014年11月起被德國界定為安全的來源國，來自這些國家的避難申請幾乎全部被拒絕，並根據歐盟規定的“都柏林程序”加快遣返至首次入境歐洲並進行登記的國家；反之，敘利亞難民由於內戰原因無法保障人身安全，幾乎全部認定避難權。此外，德國明確拒絕給予“經濟難民”以避難權。

2. 修改法律資助難民安置

德國目前正在修改一系列相關法律法規，例如修改建築法規以加速修建更多難民安置點，為難民提供更多實物援助。聯邦政府將2015年全年的難民安置經費翻番至10億歐元，並提前半年將5億歐元救助撥款給各州。9月24日，德國聯邦、各州、鎮將召開專門的難民峰會，討論修改相關法律法規。德國甚至考慮修改憲法，以便使聯邦可以直接撥款給具體實施難民收容安置工作的鎮政府。

3. 社會治安：以法治國家原則打擊極右翼犯罪行為

為了消除難民潮給社會安定帶來的影響，德國強化了法治國家對待犯罪行為的手段，逮捕肇事者和縱火嫌疑人，加強對於極右翼事件背後可能的犯罪團夥的調查，並加緊禁止極右翼國家民主黨活動的司法審理程序。針對部分極右翼分子利用網絡煽動仇視難民情緒的行為，司法部長馬斯在德國電視一臺發表給臉書的公開信，稱互聯網不是“法外之地”，要求後者刪除惡意攻擊謾罵難民的內容。

4. 加強融入教育及就業體系

作為繼美國之後全球大移民國，德國十分重視移民在語言、教育和就業等方面融入本國社會。雖然對於難民的安置有別於已經取得合法身份的移民，但這一主導思想仍舊延伸到難民的安置上。

根據德國目前的難民政策，尚未獲得避難權的難民生活補貼為350歐元左右，略低於失業金的標準。而一旦避難申請獲得批準，難民可獲得護照、就業權和家庭團聚權，並得到政府在教育、就業等各方面的社會融入促進，包括上語言課，進行職業資格培訓。目前德國有4萬多空余的培訓崗位和50多萬空余工作崗位，專業勞動力緊缺，難民的培訓和就業並沒有搶走本國人的工作，工業界也有意吸收更多通過了語言和職業資格關的難民就業。 

在逃亡德國的難民當中有大量兒童，不少甚至是沒有成年人看護的兒童。根據德國法律，在德國居留時間超過3個月的6~16歲青少年有受教育的義務，包括難民兒童。在今年80萬避難申請中，估計有30%~40%都是學齡期兒童。目前德國已有大約一萬民難民兒童入學，盡管在避難申請結果下來之前，他們的避難身份和去留並不確定。各州和地方為此擴充師資，開設語言課等銜接課程。

5. 民眾向難民施以援手

在解決世紀難民危機的過程中，社會力量也發揮了巨大的作用。面對洶湧而來的難民大軍，多數德國人沒有選擇排斥、戒備或者事不關己，而是寬容和人道。德國多個城市陸續舉行了支持難民、反對極右翼種族主義的遊行，海德瑙在排外事件後一周發起了對難民的“歡迎節”，消除難民繼續居住下去的顧慮。在社交網絡上，同樣有大量聲援難民的聲音。

德國民眾積極向難民捐錢捐物，擔任誌願者義務為難民提供幫助，在火車站歡迎初來乍到的難民，甚至騰出自家的空間來安置難民，對於難民的無私援助與極右翼暴力排外行徑形成了鮮明的反差。空前的難民潮分化了社會，光明和黑暗的兩面同時展露無遺，而人道主義的歡迎文化無疑占據了德國社會的主流和基調。

三、難民危機考驗歐洲內部團結

在此，姑且不論難民問題形成的根源，以及誰應當對難民負責的問題。對於歐盟來說，難民大軍洶湧而至，如何化解危機已經成為無法回避的當務之急。個別歐洲國家對於難民事務的推諉使得慘劇一次又一次在歐洲上演：意大利蘭佩杜薩島附近水域喪命的兩千多難民，土耳其博德魯姆通往希臘科斯島海灘上溺水而亡的3歲敘利亞小男孩，奧地利維也納高速公路上窒息至死的71具屍體，穿越匈牙利邊境鐵絲網墻的人群……這些令人無法直視的照片傳遍了全球，也無時不刻在敲打著歐盟的普世價值，歐盟多年以來苦心經營的“價值共同體”，如果不能在危機面前承擔起道義責任，妥善處理好難民問題，必將嚴重削弱其在全球的軟實力。

難民危機考驗著歐洲的內部團結和共同行動能力。事實上，以其5億人口和全球最大經濟體的強大實力，歐盟目前所面臨的難民潮遠遠沒有土耳其、黎巴嫩這些敘利亞周邊國家的規模大，單單是本國人口不到450萬的黎巴嫩，在2014年就接受了115萬敘利亞難民。只有幾個歐洲國家直接受到難民潮沖擊，它們在難民問題上各自為政，另外二十來個國家則完全置身事外，這導致共同的歐洲難民政策遲遲不能出臺。

目前，德國正聯合法國、西班牙等國，希望出臺歐盟統一的解決方案，包括在歐盟範圍內分攤難民壓力，規定有約束力的難民配額指標，規定統一的避難權條件和安全來源國清單，尋求在難民通往歐洲的門戶設立統一的登記和收容中心，攜手加大對於國際偷渡團夥的打擊力度等等。

（作者為同濟大學德國研究中心研究員、同濟大學德意誌聯邦共和國問題研究所教授）