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高速公路計程收費正式上路，但eTag卻連連出包，當中到底出了什麼問題？

如果一條馬路由國家負責鋪路及維護，但每台經過的車輛，都請你獨家幫忙收取過路費，代價是讓你從中抽成一定比例的手續費，單單手續費金額扣除你投入的成本後，一年可淨賺五億元，時間又長達二十年。這筆生意，就是國道高速公路電子收費系統（ETC）的BOT案。

「這個BOT案，表面上只要投入四、五十億元的經費，其實後續牽涉到上千億元的利益，這不像高鐵的風險這麼大，是穩賺不賠的生意。」立法委員李鴻鈞在立法院交通委員會質詢的一席話，點出換了九位交通部長，「ETC案」卻始終爭議不斷的癥結點。

ETC背後牽涉的商機，乃是指電子收費中每筆三．四元的代收費。在今年全面開放電子收費後，以現行道路車流量六億車次計算，一年除有二十億元左右的代收費外，還有每年至少二千四百萬元儲值金利息。至於後續的汽車銷售市場、道路智慧化、收費服務等，都是可衍生出的商機。

龐大商機自然引起各路人馬爭奪。一九九七年二月，時任交通部長的蔡兆陽將ETC交由中華電信（當時還是國營）負責研究。兩千年政黨輪替後，當時ETC技術有紅外線及微波兩大系統，立法院也各有「紅外線」及「微波」兩派立委相挺。當時交通部長葉菊蘭雖指示由中華電信繼續辦理ETC業務，但面臨來自立委將ETC走向BOT化的龐大壓力。

爛帳一：系統大戰兩大技術選誰，惹關說疑雲

二○○二年二月立院新會期開議，多位紅外線派委員沒連任，實力大減，六月立法院，國、親、台聯罕見跨黨派聯手，當時執政的民進黨多位立委，則棄權不參與表決，藍綠聯手砍掉中華電信十六億元的ETC預算，也將上千億元、龐大的ETC商機釋出給民間業者，ETC進入到BOT時代。

在微波派擠掉中華電信後，紅外線派又敗部復活。紅外線系統業者找上遠傳、東元、精業、神通合組成遠東聯盟，力抗其他六組微波兵團，最後由遠通電收取得ETC標案。

但當時多位委員遭到影射有關說之嫌，前交通部長林陵三機要宋乃午，以及精業協理蔡錦鴻，甚至因為涉入ETC收賄案，遭法院判刑入獄。被評選為第二名的台灣宇通則提起司法訴訟，台灣高等行政法院在二○○六年，撤銷當時交通部將遠東聯盟評為「最優申請人」的決定，不過經過二次甄審，還是又由遠通得標。

爛帳二：程序大戰交部委員人少，拿遠通沒轍

「台灣推行BOT有個很大的盲點，那就是以為『政府錢出得越少越好』」，一位熟悉國內公共工程招標程序的業者說。大多數參與審議的評審委員，看到遠通提出政府零出資之外的多項回饋（包括遠通提出旗下關係企業多，有利於輔導高速公路收費員在集團二度就業），就給予加分，未考慮其他團隊在工程規畫上的評比可能優於遠通。

一開始民眾要自費花高價購買OBU（車上機），導致裝機率未達規定，但交通部僅能要求改善，甚至讓改善時間一再延後，關鍵原因在於ETC調解委員會，交通部、遠通代表人數各占一半，讓交通部始終沒辦法對違約的遠通開罰。

爛帳三：時間大戰一年半匆忙上路，問題爆棚

遠通電收由「遠東精神」四大股東組成，包含持股約五成的遠東集團，及持股約八％到一一％的東元電機、精業（編按：現為精誠資訊），以及神通電腦。

一名遠東集團前高層表示，遠通內的主要營運人員多出身自遠傳，服務與管理是強項，因此負責統籌，土建工程須仰賴東元，而資訊系統的軟硬體則多半由精業與神通負責。四大股東各自的技術能力雖然充足，但結合後彼此利益分配不均，溝通效率很差，時間成本是別人的兩倍，決策也往往是利益妥協後的結果。

台灣大學土木系教授張學孔也認為，eTag有三大問題。一是時間過於壓縮，一般像eTag這樣大型且複雜的公共運輸系統，至少需兩年半以上時間建置，但eTag從紅外線轉換成為微波，規畫到上路僅約一年半。

二是eTag的難度比過去OBU系統高，連許多外國學者都直言「It's a big challenge」；三是強調完全免費的eTag，必須比ETC更控制與限縮成本，這些原因讓eTag系統一上路就大小意外不斷。

此外，年底4G上路後，eTag恐怕又將面臨新挑戰。根據國家通訊傳播委員會（NCC）分析，由於eTag與4G行動通訊頻段太接近，恐怕會互相干擾，NCC已明確表示：「未來eTag若干擾手機訊號，就必須遷移或是將頻道的強度調弱」。年底4G開通後，eTag與4G若互相干擾，是否會衍生更多糾紛？若不提早準備，到時同樣戲碼再上演，恐激起更大民怨。

【延伸閱讀】被盯3次，ETC表現還是很落漆——ETC歷年大事紀

年/月：1997/2重要事項：交通部委託中華電信開發高速公路電子收費系統

年/月：2001/4重要事項：高公局與中華電信簽訂「高速公路電子收費系統建置與營運契約」

年/月：2002/6重要事項：立法院刪除中華電信全數ETC預算

年/月：2002/8重要事項：交通部決定採用BOT推動ETC

年/月：2004重要事項：遠通得標

年/月：2006/2重要事項：ETC上路

年/月：2006/3重要事項：前交通部長林陵三機要宋乃午因ETC案，遭檢察官起訴。台北高等行政法院以甄選過程有瑕疵，撤銷遠通最優申請人資格

年/月：2006/8重要事項：法院判決ETC甄審有瑕疵應重回2次甄審作業。遠東董座徐旭東宣布，集團決定退出 ETC，不排除將持有股權成立基金，送給全國人民

年/月：2007/4重要事項：ETC2次甄審決標，遠通電收仍取得最優申請人資格

年/月：2010/6重要事項：遠通未達ETC使用率45％的目標，交部要求遠通改善未達標不罰：使用率未達45％，卻僅要求改善

年/月：2011/7重要事項：ETC裝機率仍未達標準，遠通以推出eTag取代被罰款

年/月：2012/7重要事項：遠通違約，原應繳納2億2千萬元違約金，但事後「罰款暫緩」又未達標仍不罰：使用率未達65％，卻判「罰款暫緩」

年/月：2013/12重要事項：遠通利用率未達目標，高公局將對遠通處以懲罰性違約金。遠通不服，目前法院審理中高公局擬罰，遠通不服：高公局擬處遠通違約金4.04億元，審理中

整理：張瀞文

這是一場瘋狂大膽的實驗，每個參與者都是新手，玩的卻是全世界最大的案子，實驗失敗的結局，從一開始幾乎就已注定。

撰文‧楊紹華

台灣高鐵公司財務改革方案在立法院遭到否決，破產危機進入倒數階段。一月十二日，立法院緊急初審通過《獎勵民間參與投資交通條例》修正草案，規定「民間機構應配合政府接管交通建設」，提供政府接管高鐵、終結民營的法源。

諷刺的是，二十年前的一九九四年十一月十八日，《獎參條例》正式立法上路，目的是要為高鐵採行ＢＯＴ(民間興建、經營、移轉)方式，提供法源依據。

起點變成終點，我們的高鐵ＢＯＴ，的確也像是在一開始就注定了走向終結的命運。

甄審會議草率沒有考量財務計畫可行性「財務計畫是致勝關鍵！」時間回到一九九七年九月二十五日，交通部高鐵計畫甄審委員會以此為主要理由，宣布「台灣高鐵聯盟」贏得興建營運高鐵「最優申請人」資格。從這天起，一場華麗卻瘋狂的大膽實驗，就在台灣轟轟烈烈地上演了。

華麗，因為這是全世界最大的一樁ＢＯＴ案，總額超過新台幣五千億元。

瘋狂，因為從一開始，這場實驗的基本假設就錯得離譜；而每一位參與者，幾乎也都是摸著石子過河的生嫩新手。

既華麗又瘋狂的實驗，為台灣留下了一條縱貫南北、承載著弭平城鄉落差夢想的高速鐵道；但在政商、金融與社會的經緯上，二十年來它所刻畫的卻是一道撕裂傷痕，過程中，政府破壞體制與專業，業者彷彿無視道德風險，輿論熱中揣測種種權謀與圖利。

這條恐怕將以破產、政府接管為盡頭的傷痕，第一刀，則得回一九九七年九月二十五日，高鐵甄審委員會召開第二階段評選會議。會中，台灣高鐵聯盟以「政府零出資」的報價，毫無懸念打敗了競爭者中華開發的「政府總出資二五五二億元」規畫。「財務計畫是致勝關鍵！」在價格標的原則下，這句評語喊得理直氣壯。

「但，這是台灣第一個ＢＯＴ案，也是全世界金額最高的案子，且牽涉極度複雜的土木工程與財務工程，最後竟然是以喊價來決定。」曾任交通部高鐵財務顧問的業界人士認為，甄審會議的粗糙結論，是台灣高鐵一路顛簸的根本原因。

二○○九年至一一年，台北地檢署主動偵查台灣高鐵興建營運過程中是否存在不法，結果雖未發現違法情節，但也留下了這些調查紀錄：「甄審委員會評選最優申請人，開會次數極少。」「並未考量財務計畫是否務實可行……，執意僅以政府出資最少、最有利於政府為考量重點，當場決標，容有率斷之議。」而這個被評為致勝關鍵的漂亮財務規畫，正是未來種種爭議的核心。一位熟悉台灣高鐵投資計畫的人士表示，當年的財務規畫，其實是基於「政府嚴重失準的運量預估」，他攤開政府在甄審前一共五度的運量預估線圖，對比高鐵實際上路後的數字，「五條曲線中，即使是最低、最保守的那一條，實際運量也僅有它的三分之二左右。」政府出面擔保成為三千億債務保證人除了離譜的基本假設造成過度樂觀，台灣高鐵整套財務計畫的最大問題，是沒有在提案之前，先一步完成融資規畫。早在○三年行政院工程會對高鐵ＢＯＴ案進行的專案研究中即已指出，由於ＢＯＴ案的融資屬無擔保借款，且授信期長，業者順利取得融資的難度、利率均不低，因此「一般而言，執行者應該在與政府議約前即完成融資。」這個關於「錢」的大問題，台灣高鐵當初沒有想到，甄審委員當時沒有考慮，結果為了事後彌補所採取的每一步，幾乎都成了今天高鐵面臨破產的源起。

一九九八年七月二十三日，台灣高鐵與交通部正式簽約；二十天後，第一個為了「補洞」的動作就出現了。八月十三日，交通部、高鐵與融資銀行團簽定「三方契約備忘錄」，其中，政府向高鐵承諾將協助融資的進行，同時，政府也向銀行團承諾，會扛下高鐵積欠的借款本金、利息等。換言之，政府不但要負責高鐵的融資，更成了高鐵債務的保證人。

對此，監察院在○九年針對高鐵的報告中這麼寫到，專案融資的基本精神是：「借不到錢就不做(Bankable or Terminate, BOT)」，只要融資機構沒有融資意願即毋須執行，不必勉強，政府更不應積極介入，讓步過多，終將損及公共利益。

報告中並且以著名的英法海底隧道ＢＯＴ案為例，即使專案執行期間遭遇興建成本大幅提高等困難，但兩國政府始終堅守「三不政策」：不出資、不保證、不收拾善後。不幸的，這三不政策，我們的政府不但都做了，而且一路以來做得徹底。

高鐵局總工程司鍾維力曾在訪談間回憶當時，「國內銀行界多半傾向承作低風險的放款，不願放下身段了解專案融資的精神，以至於在高鐵專案融資部分須由政府出面簽訂三方協約，作為保證。」他的說法，點出了在整樁高鐵ＢＯＴ案中，不僅政府、業者是新手，扮演資金供輸重要角色的銀行，也因為缺乏經驗而成為阻力。

經過一年半的運作，二○○○年，總統大選年，高鐵第一次聯貸案在二月二日簽約，當時的交通部長林豐正、高鐵董事長殷琪與融資銀行團代表，也正式簽定三方契約，政府允諾為高鐵承擔保證的債務總額達到三○八三億元，銀行借款利率則在七％至八％。

關於這個利率水準，各界有不同看法，熟悉專案融資的學者認為，「比對國際案例，算是合理，畢竟這種案子的未來現金流量難以確定，即使有政府擔保，利率也低不了太多。」但另一位曾在○七、○八年間協助台灣高鐵規畫財務重整的投行業者則直言，「有政府擔保還要七％利息，銀行簡直吃定高鐵！」特別股猛注資撤去保護傘竟成破產引信就把時間快轉到○八年吧！這一年的半年報，台灣高鐵負債比率達到九○○％，此時，公司拋出訊息，雷曼兄弟願意籌資三千億元，一次讓高鐵還清舊債，新借款的前三年利率都壓在○．五％以下，若此案成立，高鐵每月立刻省下十億元，財務結構也將脫胎換骨。

但是，絆腳石很快就出現了，根據二○○○年二月的三方契約，只要台灣高鐵結束現有聯貸案、另啟新案，都必須政府同意，並且另訂新約，在這其中，原來的銀行業者自然跳腳，作為保證人的政府也立場尷尬，廢約談何容易？至此，八年前讓高鐵順利取得聯貸資金的這份合約，不但成了在監察院眼中「政府違反專業精神、損及公共利益」的象徵，反倒也成了八年後讓高鐵難逃債壓宿命的緊箍咒。

除了提供擔保外，政府為了補台灣高鐵的財務黑洞，也不斷以參與增資方式注資，二○○○年五月及○一年九月，台糖及國發基金分別參與普通股增資五十及三十億元；但隨著原始股東持股比率不斷下降，接近合約規定的最低二五％持股下限，政府必須另開一道方便之門，○二年十二月十二日這天，財政部修正通過「商業銀行投資有價證券種類及限額規定」，這次修法，讓商業銀行自此可以投資「固定收益特別股」。

隔年一月起，各公股行庫及公私合營行庫「狂買」高鐵特別股，總額達一七三億元。不只如此，中鋼自○三年九月至○五年四月間陸續投資高鐵特別股共五十七億元；再來，航發會在○五年九月二十六日下午七時召開第六屆董事會第七次臨時會議，決定投資高鐵特別股四十五億元。

之所以能夠投資高鐵特別股，是因為一小時之前、下午六時召開的第六次臨時董事會通過修改公司章程，增列了「協助國家重大交通建設」項目，也刪除了召開董事會須在十日前通知的規定。從修改章程到搞定重大投資案，執行力之高，令人印象深刻。

至於在這次高鐵破產事件中開第一槍的中技社，則是在○五年九月通過投資特別股三十億元，事後並傳當時中技社董事長黃輝珍為此辭職。

這些特別股，分別已在○九年九月及一○年二月到期，原本高鐵引用《公司法》第一五八條的保護，公告「特別股無法收回」，但在一一年六月立法院通過《公司法》修正案後，保護傘驟然撤去，本來是為高鐵續命注資的特別股，回頭變成了引爆高鐵走向破產的關鍵引信。

不出資、不保證、不收拾善後，一路走來，我們的政府踩盡了ＢＯＴ案的每條紅線，勉力而為所換來的，終究還是一個瀕臨破產、政府接管的結局。回頭檢討，業者要為過度樂觀的財務、營運計畫負責，政府要為離譜的預估、粗糙的甄審及一路違反專業精神負責。

高鐵的下一步該怎麼走？其中重點之一，就是要讓這場實驗的每個角色，都能付出該付的代價，記取實驗失敗的教訓，否則，台灣的ＢＯＴ案永遠都是一場瘋狂大膽的高風險實驗。

審查粗糙、政府介入 搞垮高鐵

── 高鐵大事紀

通過

高鐵案

1993.07

立法院刪除高鐵興建預算，並建議改採開放民間參與方式辦理。

1997.09

交通部高鐵甄審委員會在「台灣高鐵聯盟」與「中華高鐵」間，評定前者為最優申請人（兩聯盟條件詳另表）。

1998.07

交通部與台灣高鐵公司正式簽約。

政府

當保人

1999.08

交通部與高鐵、融資銀行團簽定「三方契約」備忘錄，政府等同向高鐵公司保證協助融資，也向銀行團保證收拾善後。

2000.02

高鐵與25家銀行簽訂聯合授信契約。交通部、銀行團與高鐵並簽訂「三方契約」，確定承擔高鐵向銀行團之融資債務3,083億元。

2001.05

交通部建議國發基金參與高鐵現增；國發基金參與現增30億元。

2002.12.12

財政部修正通過「商業銀行投資有價證券種類及限額規定」，增定商業銀行得投資「固定收益特別股」。此後，各公營及公私合營行庫旋即投資高鐵173億元。

2003.09至2005.04 中鋼三度投資高鐵特別股，投資額共達57億元。

2005.09

航發會董事會通過購買高鐵丙種特別股45億元。

錢坑

填不完

2005

高鐵公司於會計年度終了時，股東權益占總資產比率為24%，首次低於興建營運合約規定25%之下限。

2007.03

高鐵全線通車。

2008.08

高鐵與第一聯貸銀行團協商財務問題解決方案，隔年銀行團貸款利率從高於8%，降至4%至2.7%。金管會並通過高鐵折舊方法由「直線法」改採「運量百分比法」。

2009.07

高鐵與融資銀行團重新簽訂三方契約備忘錄。確定政府債務承擔範圍不超過現有三方契約3083億元授信額度部分。

破產

有徵兆

2009.12

高鐵引用《公司法》第158條，公告「特別股到期將無法收回」。

2011.06

立法院三讀通過《公司法》修正案，修訂第158條，使高鐵公司不再能以此為由延後回收特別股，埋下如今被特別股贖回而面臨破產的伏筆。

2014.10

高鐵董事會通過財改方案，並決議收回已發行之全部特別股股本。

2015.01

立法院否決交通部提出的高鐵財改案。

整理：楊紹華

價格標 讓高鐵命運多舛？── 1997年台灣高鐵與中華高鐵計畫比較1997年交通部高鐵甄選委員會評選高鐵計畫最優申請人，台灣高鐵以「財務計畫」勝出，但這卻是一套讓高鐵BOT注定顛簸的計畫。

台灣高鐵方案 政府辦理 1057 債務融資3038 股本投資1038 總成本5133億元除政府辦理事項外，不再要求政府出資，並有「回饋金」，特許期滿共回饋政府1,057億元，達到「政府零出資」。

中華高鐵方案 政府辦理1057 民間辦理政府出資1495 股本投資2701 股本投資1002 總成本6255億元在政府辦理事項外，另要求政府出資1,495億元。