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首設預算委 廣州：專人專盯政府賬本

廣州市人大在預算監督問題上跟政府“動真格”，出人意料的是，作為被監督對象的財政部門卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

2015年8月3日，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心推出一年一度的《中國市級政府財政透明度研究報告》，通過對全國294個城市進行大數據分析，報告課題組得出市級政府財政透明度排行榜。在這個排行榜上，2014年廣州市從2013年的第三位躍居到第一，超過北京和上海。

該課題用以衡量財政透明度的核心指標，是政府對預算與預算執行情況即“四本賬”——公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金——的公開情況，以及政府性債務的公開情況等。

這只是廣州在預算監督領域領先全國的一個方面。近年來，廣州在“管住政府的錢袋子”方面，作出了不少改革。

這些改革包括，成為最早公開“曬”部門預算的城市之一；率先將地方債和財政專戶通過“重大事項”問責的方式，列入人大監管之中；將全口徑預算的審查落實為“三審制”。更值得一提的是數月前的一項機構改革——增設人大預算委員會，這是全國和地方各級人大中首個以預算審查監督作為唯一職能的專門委員會，已超前於今年開始實施的新預算法。

7月7日，中國財稅法學研究會和CEI中國企業研究所組織一批財稅法專家、學者赴廣州市人大調研，中國憲法學研究會副會長苗連營在評論預算委成立時說，“廣州市人大在這方面開風氣之先。”

這一連串改革在廣州出現並非偶然，它背後既有人大積極行使自身權力這一傳統的孕育，也離不開“關鍵的少數人”的推動。

從預工委到預算委

預算委是權力機構的組成部分，預工委是為財經機構服務的工作機構。

2014年10月，廣州市人大原財政經濟委員會（下稱“財經委”）主任歐陽知找到廣州市人大代表丘育華，告訴他廣州人大有可能設立一個新的機構，將預算審查監督作為其唯一職能，並問他是否願意加入。丘育華當即表示，服從組織安排。

丘育華是廣州本地的一位民營企業家，預算委成立之前，他是市人大財經委員會成員。

2015年2月，預算委正式成立，歐陽知任主任。

一位預算委工作人員向南方周末介紹，除了丘育華等企業界人士，預算委還吸納了不少長期在財稅、國資、審計部門有實際工作經驗的人員，比如兩位副主任均出身於財政局。按廣州市人大11個代表團，每個團兩名代表，預算委擬選舉代表22人，目前已到位19人。

廣州人大率全國之先成立預算委，在許多學者看來是財稅改革領域的一個標誌性事件。全國人大代表趙冬苓曾在今年兩會上的議案中建議全國人大借鑒廣州市人大經驗，設立預算委，以免人大審批與監督政府預算“走過場”，不過提案未進入表決程序。

與全國其他地方一樣，此前審查預算是廣州市人大財經委的職能。由於人大財經委的職能過於寬泛，事務性工作較多，在實際工作中需要負責聯系28個相關政府部門，難以集中精力研究專業性極強的預算問題。因此2012年10月，廣州在人大財經委下，增設了專門的預算工作委員會，集中一批人專門做預決算審查監督。

但預工委的成立仍然沒能徹底解決預算監督問題，主要的瓶頸在於預工委不夠獨立，專業能力不足，在人大話語權不夠等。

因此2015年初，在廣州市人大常委會提議下，人大批準財經委分拆成預算委員會和經濟委員會。預算委員會下設辦公室，與原有的預工委實行“兩塊牌子、一套人馬”，並增加專業人員編制6人。

中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文認為，預算委與預工委雖一字之差，但有本質不同，“預算委是權力機構的組成部分，預工委是為財經機構服務的工作機構”。

在廣州市財政局工作超過10年的張華告訴南方周末，今年財政局的“五本賬”（前述四本賬和財政專戶）及各部門預算剛一匯總至財政局，很快就送到了市人大手里，“因為人大催得太急”。

這是因為《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法》規定，自2014年3月1日起，人大對預算實行“三審”制：預工委（現為預算委）牽頭組織預先審查；財經委進行初步審查；市人大審查和批準並做出決議。

由於有專業工作委員會提前至“兩會”召開前三個月對預算進行預先審查，人大對預算的監督效率比過去大為提高。第一次“預先審查”的成效是，人大代表們共提出77條意見，其中3條實質性增減意見被部門采納，合計調減預算1479萬元。

而在過去，市人大收到賬本時往往已經接近兩會，在接下來的人代會短短幾天時間中，人大代表們甚至連預算報告都還沒看明白，就進入表決程序，用一位市人大代表的話來說，就是“舉手機器”。

“老鼠”和“貓”的默契

作為被監督對象的財政部門，卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

在丘育華印象中，預算委的成立似乎是順理成章的事。他回憶說，2012年預工委成立，配合財經委共同監督預算，“當時廣州預算監督動靜特別大，現在想來那個時候就已經做了第一個動作”。

2012年4月，廣州市人大首次組織人大代表進入越秀區、從化市等6個區，調研2010至2011年財政轉移支付資金分配和使用情況。

“當時花了差不多9個月時間，”丘育華回憶道，“各區、市的財政局和審計局要面對我們，把所有賬拿出來。”結果是不少區都審出了問題，例如對金額占比最大的土地出讓金，花都區只列出了收入，沒有詳細地列出支出，“不知道錢花哪了”。

再比如，當時廣州市撥給每個區二三十萬元用於當年的幫扶救助的資金，被發現在增城市民政局的“慈善超市”里躺了一年沒動，“不知道真正用了還是沒用”。

多位來自政府和學界的相關人士告訴南方周末，他們親眼見過廣州市人大在預算監督問題上跟政府“動真格”、“不留情面”。

比如在人大的壓力下，2012年末，廣州率先向人大曬出了地方債賬本，並規定今後新借的地方債也必須經過人大審批。在地方債不斷公開的過程中，人大和政府的關系也一度有些緊張。預算委專家、中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江告訴南方周末，當年財政局一位副局長向人大作報告時，預測到2013年年底，廣州市政府債務率將達到99.52%，這個臨近債務警戒線的數字引起了歐陽知的不滿，他毫不客氣地質問結果究竟是怎麽得出來的，為什麽看起來像個“數字遊戲”。林江當時就在現場，“感覺雙方彌漫著一股火藥味”。

對於廣州人大要求的“全口徑預算公開”，有的政府部門以“涉及國家機密”為由拒絕公開。為此人大設置了針對性的保密審查環節，規定涉及保密事項的可以不公開部門預算，但必須按照保密法，由相關審查主體（比如保密局）出具審查意見。“不允許你說保密就保密了，不公開也得有手續、要報批的，起碼有個主體來審查你。”歐陽知說。

出人意料的是，在廣州，作為被監督對象的財政部門，卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

“可能很多人認為我們是老鼠，人大是貓。”張華說，但他認為這並不是現實中廣州市財政局和人大的關系，“很多時候，我們是借助他們的力量來督促監督預算單位”。

例如，財政局當前有一項重點工作，是針對各部門年底“突擊花錢”的情況進行監督。“我們是兄弟部門，說多幾次就麻木了，但人大一到壓力就不一樣。”張華說，去各區調研的時候，財政局也會叫上人大一起，而這種配合多年來“一直很默契”。

在預工委財稅專業小組任職的人大代表周濟光剛剛了解了教育經費的預算執行情況，他說新預算法規定上一年花不完的錢原則上不再永久性結轉，而廣州市教育局的經費過去因為和GDP以及稅收掛鉤，錢多得幾乎每年都花不完，今年已經過去7個月，廣州市教育局執行預算情況還不到40%。

預算委成立後，周濟光可以更頻繁地與財政局共同落實規範他關註的教育經費預算問題，“哪個部門預算編制執行有什麽問題，我們就去哪個部門一對一地開座談會”。

門是怎麽打開的

“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉，但廣州從此就沿著這條路一直走下去了。”

“說穿了，廣州人大不做橡皮圖章，關鍵因素是主要領導確實想幹事。”一位預算委的人大代表對南方周末說。現任廣州市人大常委會主任張桂芳曾經擔任過廣州市委副書記、政法委書記，“政府各部門領導多數都是他手下”。據與會人士透露，在最近兩次人大常委會上，張桂芳都“批官員不作為”。

而預算委主任歐陽知也是官員出身，曾擔任過廣州白雲區區長和從化市委書記，一方面，過去的經歷使他非常了解地方工作，“他講的一些話，官員不敢怠慢”，另一方面，“他不是混日子的，確實是想幹事，已經62周歲了，超期服役，其他專委會副主任早就退休了。”上述人大代表說。

張華記得，去年年末，歐陽知還專門跑到北京學習新預算法，回廣州之後下到各個區和部門做輔導，“他對新預算法研究很透，甚至比我們財政局有些領導還透”。

2010年，張桂芳和歐陽知先後進入人大。第二年，《廣州市政府投資管理條例》經省人大常委會批準施行，該條例規定，政府投資的重大項目計劃草案要提交人民代表大會審查批準，並從當年起，每年選擇一個政府投資重點項目預算在人代會期間進行公開審議。

“一般來講，人大最重要的不是預算，而是立法機構法制工委和選舉聯絡任免工委，管公檢法政府局級以上領導的任命，但是預算委在廣州的風生水起，使這兩個委都相形見絀。”上述人大代表評價說。

廣州在預算監督問題上的開放，還要追溯到更早的時候。

2008年，以吳君亮為首的深圳“公共預算觀察誌願者”團隊向多個地方政府提交申請，要求他們公開財政賬本。一年後，在時任廣州市財政局長張傑明的批示下，財政局將114個部門2009年的預算報告全部公開放到了廣州財政網上，一時轟動全國（詳見南方周末2009年10月22日《廣州政府網上“曬”賬本》）。

不過這背後還有一則隱秘的故事。

如今回想起來，張華仍然歷歷在目，他介紹說，其實2008年就收到了要求公開的申請，但這個申請“在辦公室層面就壓住了”，張傑明並不知情。財政局辦公室後來發文請示了省財政廳、市保密局、市政務公開辦，但“三個部門都把球踢回來，讓我們自己定”。鑒於當時的上位法對此並沒做要求，辦公室答複吳君亮團隊說暫不公開。

過了半年左右，吳君亮起訴了幾個政府部門，“感覺事情鬧大了”。在第二次收到公開申請後，辦公室請示了張傑明。局長“大筆一揮”，批示同意公開，“考慮到既然可以向吳君亮公開，那也可以向公眾公開，所以就掛了網”。

“歷史的發生是有偶然性的，這次偶然性就是張傑明。”張華認為，張傑明以前在暨南大學做老師，對於政府的一套行政體系不會按部就班，“他的反應為‘是啊，用了納稅人的錢，應該跟老百姓交代清楚’，而不是要不要向上面報告，出了問題我是不是要承擔責任。”

盡管到今天各個政府部門公開預算已成為常態，但要知道，當時同期33個收到公開申請的政府部門中，只有廣州和上海做出了回複，但上海以“國家機密”為由拒絕公開，真正公開的唯有廣州一地。

直到現在，張華還留存著當時南方周末刊發此事的報紙，“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉，”他說，“但廣州從此就沿著這條路一直走下去了。”

（應受訪者要求，張華為化名）

廣州酒家嚴控月餅質量：原材料基地化種植、添加劑由專人負責

2001年9月，央視《新聞30分》報道了“南京冠生園大量使用黴變及退回餡料生產月餅”的事件，瞬間國人嘩然。冠生園這個具有88年悠久歷史的著名食品品牌，也在2002年的3月，以經營不善、長期虧本等理由申請宣告破產，2004年1月30日被拍賣。

自此，每當中秋節，不少消費者都不免掙紮，哪里的月餅才能夠放心吃呢？

9月4日，為了探聽行情以及了解月餅質量安全，國家食藥監總局走基層媒體團走訪了廣州酒家集團利口福食品有限公司。

重塑對月餅的信心

“今年的月餅訂單同比增長10%，規模小、沒有實力的廠家慢慢退去，越來越多的消費者集中在大品牌。”廣州酒家集團電子商務有限公司總經理李立令在接受《第一財經日報》記者采訪時表示。

這個擁有80多年歷史的廣州酒家企業集團是中國月餅行業的晴雨表。2013年，廣州月餅團購量創10年最低，訂單減少三到四成，全行業都在經歷著破繭重生。但中國人對月餅獨有的情感，讓廣州酒家在行業重挫之後更堅定了對質量的把控。

“我們對原材料進行嚴格的源頭管理，生產月餅的食材都需要經過三道門、五道關。”李立令表示，“同時要傳統和時尚結合，以及提供健康類低糖、綠色食品，及時響應市場需求。研發我們投入了2000萬，現在每年銷量都保持微增。”

李立令提到的“三關五門”是月餅質量安全的命脈。廣州酒家對其原材料供應商都建立了質量檔案，定期對原料進行實地的產地考核，實行分供方評定篩選，同時實施嚴格的驗收制度和質量考核辦法，所有原材料必須索證索票，並嚴格檢驗把關。

“大宗原料推行基地化種植或養殖，比如蓮子和鹹蛋黃。”李立令介紹稱，“對於蓮子，我們需要檢查蓮子種植基地的水質是否符合國家農田灌溉水作標準，土壤重金屬是否符合國家土壤環境一級標準、湘蓮種子關(寸三蓮)、種植肥料關(有機肥料)、湘蓮品質關(利口福湘蓮驗收標準)。”

針對鹹蛋黃，李立令表示，在養殖環節，他們會檢查養鴨基地的水質要符合無公害食品、畜禽飲用水水質NY 5027-2008要求，對於極品悠縣麻鴨需要過鴨種關、餵養飼料關(安全、優質，無農藥、激素殘留，防止抗生素和色素)、腌蛋關(對腌蛋所用的草木灰、鹽等，防止汙染物或重金屬帶入)、鹹蛋黃品質關(利口福鹹蛋黃驗收標準)，同時還派駐質檢員現場監控。

目前，廣州酒家在湖南設立了湘潭蓮子原種種植基地，過萬畝的蓮子蓮塘統一使用有機肥料，對基地的水土進行定期檢驗，確保土壤酸堿度及含水度穩定。另外公司還在湖南設立衡東縣綠然蛋鴨養殖基地，該基地占地2000多畝，鴨蛋日產量十幾萬枚，是國家水禽產業技術體系蛋鴨養殖技術示範基地。

“對蓮子和鹹蛋黃均有嚴格要求，比如體積、大小和重量，要經過層層篩選，保證每一粒蓮子都是3寸金蓮的標準、每一顆蛋黃都是13g黃金重量蛋黃。可以說廣州酒家利口福對蓮子及鹹蛋黃的挑選標準是行業內最嚴格的。對於每年剩余的月餅，直接銷毀。”李立令表示。

嚴控食品添加劑

位於廣州番禺的廣州酒家，三棟生產車間大樓建築面積達6萬平，設有月餅生產部、速凍生產部、西點生產部、蓮蓉生產部、臘味生產部、配菜生產部等6個生產車間，支撐這些車間的關鍵環節便是檢測中心。

“我們這個檢測中心通過中國合格評定國家認可委員會(CNAS)認可評審，具備第三方檢測機構資質，在全國月餅企業中僅此一家。”該檢測中心的工作人員介紹稱。

這個檢測中心是廣州酒家在原有的基礎上，強化了軟硬件設施的建設，將檢測項目更加細分，除了針對水分、酸堿度、酸價、過氧化值和蛋白質、脂肪以及各種食品添加劑等的理化檢測，還投入資金新建了一層微生物檢測實驗室，主要用於菌落總數、大腸菌群、沙門氏菌、金黃色葡萄菌菌類的檢測。除此之外嗎，還擴充了專業檢測人員的隊伍，引進十多臺先進的檢測儀器，提高檢測數據的準確性。

“檢測若不能符合標準，就全部銷毀，只允許最優質安全的廣式月餅流入市場。同時需要添加的食品添加劑，只由一人負責，雖然目前只有堿水劑這一種，但不允許經過其他人之手，防範出現添加劑使用量不規範。”檢測人員表示。

在總控了添加劑之後，生產環節也是盡量減少人工接觸，在生產線引入機械化或自動化流水線。

目前公司擁有自動化程度較高的月餅餡料生產車間和月餅生產車間，10多條月餅自動生產線、8條隧道式月餅烘焙流水線，通過月餅自動成型、排盆、隧道式烘烤、自動涼凍輸送以及部分自動化入盒系統，月餅日產量高達140萬個。同時引進全國首條全自動機械月餅包裝生產線，從月餅盒上機、月餅分揀入盒、調整月餅方向、上月餅盒蓋、裝箱實現全程自動化。日包裝量達4萬盒，比普通月餅包裝線翻一翻，除此還大大降低人工及生產管理成本。

“這條流水線可以減少40個人工，但是因為是初期，目前每個環節還有人在盯，一旦流暢起來，人力節省很多。”李立令表示。由此，2015年，廣州酒家的全年營業額超過15億元。

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