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PPP絕非一部門之力可推動，但財政部、發改委缺乏協調，各行其事，或讓實際操作者無所適從◎ 財新記者 邢昀 霍侃 文

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PPP 模式（Publ i c -Pr i va t e Partnership，政府和社會資本合作）在中國並非新鮮事，但當前被認為是破解城市建設資金不足之困、替代地方融資平台債務、不增加政府存量債務的一種更規範的模式，引起各方熱捧。今年以來，國務院層面從地方政府性債務管理到創新重點領域投融資機制，均強調了PPP模式的重要作用。發改委和財政兩大系統從立法、實踐指南到項目具體遴選、試點，都積極參與，12月4日兩部委都發佈樂各自制定的操作指南和指導意見。一位中部省份財政廳負責 PPP工作的官員對財新記者表示，PPP 不是某個具體部門的事情，光靠一個部門也推不起來，涉及整個政府部門。項目選擇是由當地人民政府確定，不是財政部門或者發改部門單獨確定。該省的項目實施方案是授權行業主管部門來牽頭，即住建、水利、農業、交通等，財政和發改部門只是一個牽頭管理部門。不少參與兩部門PPP政策起草和討論的專家表示，積極出台文件值得肯定，而且此次發佈的相關文件並無原則性差異，君合律師事務所合伙人劉世堅稱，對 PPP 的一些核心理念，兩部委已有共識。簡言之，PPP 模式首先強調的是政企合作、風險共擔及合理回報，在評估階段講究的是公平競爭、擇優選擇、物有所值，而在實施階段則注重績效評價、信息公開和契約精神。但是，由於部門法規的法律層級較低，在實踐中的指導意義值得擔憂。同時由於缺乏協調，各行其事，兩個部門出台的文件在具體條款存異，未免會讓PPP項目的實際操作者感到困惑和無所適從。兩部委並進據財新記者瞭解，今年7月財政部即開始著手 PPP操作指南的立項工作，在借鑒國際實踐和國內過去PPP應用經驗教訓的基礎上，多次修改指南草稿，並且下發地方財政部門，幾次在部內司局徵求意見。最終，財政部網站12月4日發佈《政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 》（財金[2014]113號） ，同時公佈的還有財政部確定的30個PPP示範項目名單。在11月25日至27日財政部舉行的第三期全國性PPP培訓班中，財政部金融司司長孫曉霞表示，在試點初期，最好是選取價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定，並且以“使用者付費”為基礎的優質、典型項目，這類項目的運作方式和合同式樣相對標準，實踐起來相對“好上手”一些，也可以為後續推廣工作積累實踐經驗。此次公佈的30個 PPP 示範項目主要集中在汙水處理、軌道交通、供水、環境綜合治理等方面，市場化程度都比較高，而且具有良好的“使用者付費”基礎，其中新建項目8個，地方融資平台存量項目22個。為了有效化解地方融資平台債務風險，財政部強調，各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平台公司存量項目以 TOT（轉讓 - 運營 - 移交）等方式轉型為 PPP項目。同日，發改委網站也掛出了PPP相關文件： 《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》 （發改投資 [2014]2724號）以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版） 》 。此前發改委的重心一直是牽頭研究、調研並起草“基礎設施和公用事業特許經營法” （下稱“特許經營法” ） 。財新記者獲悉，由於立法進程緩慢，分歧明顯，今年9月國務院領導的最新批示是，由於條件並不成熟，很多事項並未確定，可能先由國務院法制辦牽頭制定暫行條例，待條件成熟時再上升為法。一位參與“特許經營法”起草的專家對財新記者表示，在完成第八稿之後，發改委轉變了思路，覺得立法的事情不著急，可以緩一緩，先弄一個辦法出台。 “這個辦法主要是把第八稿中尚存爭議的部分拿掉而形成的，最後基本上呈現出一個沒有原則問題的大致框架。 ”該專家表示。12月8日，國家發改委投資司巡視員歐鴻在接受中國政府網專訪時指出，目前發改委正在會同有關部門，制定多個涉及PPP模式細則。而9月28日財政部 PPP 工作領導小組辦公室第三次會議透露，國務院已同意財政部PPP工作思路，財政部牽頭做好 PPP工作責任重大。立法工作也取得有效突破，國務院已同意將財政部和發改委列為特許經營權法共同起草部門。多位 PPP 領域的專業人士評價道，兩大部委對 PPP 模式的基本理念和原則認識已大致趨同，在大方向上共識已有。同時參與了兩部委相關文件起草的大岳咨詢公司總經理金永祥對財新記者表示，兩個文件都只是技術操作層面的指導，本身約束力並不強，沒有根本利益和原則方面的衝突，只是需要在具體操作層面進行協調。 “兩部委都支持PPP工作，這不是壞事。 ” 在 PPP模式的主體資格方面，兩大部委表述存異。發改委在合同指南中對社會資本主體的界定為， “符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體” 。而在財政部的操作指南中，社會資本則為 “已建立現代企業制度的境內外企業法人” ，並明確 “不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業” 。異同國有企業參與 PPP，如何理解 PPP 中所謂 “Private”的含義呢？清華大學建設管理系教授王守清一直參與“特許經營法”立法工作，他對財新記者稱，這是此前的一個爭議點，在中國如果不讓國企、央企參與進來不現實，但若對這些企業不施加一些限制，又跟過去沒有什麼大區別，還是體制內運作。最後研討的結果為，如果一個國有企業，是受簽約政府直接操控的，該企業和該政府簽訂的合同就不能算作PPP。他舉例道，如果武漢市城投和武漢市政府簽訂一個項目，那就不能算PPP，但如果武漢市城投去和上海市政府簽約，這可以算作 PPP。 “這次財政部文件中正是強調了這種情況，但發改委的文件裡面沒有明確。 ”王守清表示。從PPP的工作機制來看，財政部的操作指南中按照項目識別、準備、採購、執行和移交五環節，制定了一整套PPP項目工作機制與流程，財政部及下屬PPP合作中心在其中發揮重要作用。而基於國內現有的項目審批基本流程，發改委提出了項目儲備和項目遴選的兩個工作環節，並要求各省區市發改委建立PPP項目庫，從2015年1月起相關項目進展情況按月報送。發改委還首次提出要會同相關部門建立PPP項目聯審機制。 劉世堅表示，今後各地實施的 PPP項目，特別是財政系統推行的 PPP試點項目，究竟應該同時遵循上述兩套 PPP項目工作流程，還是二者選其一，目前還沒有確定的答案。對於非財政系統推行的PPP項目，如果未能遵循操作指南的規定，是否還能夠申請並享受財政部門有關PPP項目的優惠政策。從兩部委的文件可以看出，財政部把PPP項目的推動與政府採購服務緊密聯繫起來，以《政府採購法》框定PPP運作基礎。而實踐中，由發改委牽頭起草的 《招標投標法》和由財政部牽頭起草的《政府採購法》常年 “打架”的狀況在PPP項目上也再度體現。金永祥表示，應用到PPP項目的具體執行中， 《招標投標法》和《政府采購法》各自有缺陷，給操作帶來不便。他表示，例如根據 《招標投標法》的相關規定，投標人提交投標文件後幾乎無權對文件進行修改，而在 PPP 項目里面，複雜程度和運用模式各異，確定合作方和各種方案都得多輪協商，恰恰就是需要談判。此次財政部在操作指南中認定，項目採購應根據 《政府採購法》及現相關規章制度執行，採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。財政部除了《政府採購法》中明確規定的方式，還結合PPP項目特點，首次引入“競爭性磋商”的方法。對此，濟邦咨詢有限公司董事長張燎對財新記者表示，這是不容小視的制度創新，安排多種採購程序和方法來應對不同複雜程度的PPP項目需求非常必要。發改委則在指導意見中明確，按照《招標投標法》 《政府採購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公開擇優選擇社會資本作為合作伙伴。對具體實踐中可能產生的困惑，張燎稱，表面上看發改委和財政部文件有不同說法，但是這兩個文件的交集也是明確的，這個交集肯定是都能適用。此前財政部官員曾透露，即將出台的《政府採購法實施條例》明確將服務定義為政府自身需要的服務和政府向社會公衆提供的公共服務，特許經營屬於後者。同時財政部還要求，抓緊研究制訂PPP項目採購管理辦法。目前地方具體實踐中採用招投標法的更多。金永祥透露，此前雖然沒有指導意見、操作指南這些文件，但在具體項目操作上也無大爭執。有的地方發改委強勢一些，就按照招標投標法；如果財政負責牽頭具體工作，就根據政府采購法來。他表示，因為地方上在做項目這一條上目標一致，都可以協調。在當前情況下，王守清認為， “比較實際的是，在地方項目層面，由具體辦事的市政府成立協調機構，比如副市長牽頭，把PPP項目所涉及的機構都納入進來，工作展開都經過這個協調機構。 ”但究其根本，還需要有統一的基礎性法律出台做保障，不僅解決部門之間的分工不明、協調不足、重複審批、監管缺失等諸多問題，更是給試圖進入的社會資本吃一顆 “定心丸” ，在規範的法律框架下可以安心匯入PPP大潮。同信證券副總經理馬寶華就對財新記者表示，雖然對開展PPP項目的融資業務很看好，現在處在研究、培訓，與政府接觸的階段，但是目前參與 PPP項目的難度還很大，一方面資金成本降不下來，另外券商資管投入也沒有放開。最關鍵的是，目前公佈的文件法律層級較低，這種指導性、原則性意見無法保證社會資本利益。他表示， “沒有一個明確的法律框架保障項目現金流，僅憑股東協議去保證投資人的利益，恐怕不太令人放心。 ”財政支持之困不少從事PPP研究及參與相關項目的專家認為，財政部推動PPP項目的重要抓手在於提供財政資金支持。從目前的進展來看，宏觀層面財政部尚未出台具體方案。此次培訓材料中透露，財政部有意設立中央財政 PPP融資支持基金，對列入示範範圍的重點項目墊付前期開發費用，通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善後擇機退出，對市場不產生擠出效應。張燎表示，做一個 PPP 開發基金，從國際經驗來看比較常見，就是對項目前期開發階段進行資金準備，實現一個資金支持，在項目開發成功之後，還是要由投資人來買單，把前期墊付的費用再補償回來，回到資金池裡面，相當于資金形成一個循環使用。王守清對此則表示，這個基金涉及到國家預算的整個大盤子，可以拿出多少錢來，給什麼項目，具體操作程序，現在都還不明確。關於完善PPP融資支持政策，除了設立中央財政PPP融資支持基金，財政部還提出另外三點：抓緊修訂完善現有專項資金管理辦法，將 PPP項目納入支持範圍；鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品，更好地匹配 PPP 項目需求；建立 PPP 項目投資交流機制，由財政部聯合金融監管部門，邀請商業銀行、保險公司等金融機構，以及有意向的地方政府參加，定期組織PPP項目交流對接，不定期開展聯合現場調研和研討交流等活動。財政部9月24日發佈的 《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》曾表示，地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。10月2日發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》稱，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。上述中部省份負責PPP工作的財政廳官員對財新記者表示，目前該省還沒有明確如何利用財政資金支持 PPP 項目。他強調，支持 PPP項目的財政資金也是分散在各個業務處室，如何統籌協調，還沒有個系統文件。福建省政府9月初出台的 PPP 試點指導意見曾明確，將根據全省 PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元專項資金，成立風險池，為地方 PPP項目貸款提供增信支持。道和律師事務所合伙人律師劉敬霞直言，地方財政如有資金投入，這些項目早都做了，不會等財政部再出PPP文件。有了財政這個文，地方財政部門就會“望眼欲穿”地等著財政部撥款。孫曉霞也在第三期全國性PPP培訓班中表示，要從財政中長期可持續性的角度，從項目全生命周期的角度考慮問題，把顯性和隱形的補貼控制在財力可承受的範圍之內，不能為了多上幾個項目，不考慮未來的財政承受能力。財政部在操作指南中強調，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。財政部關官員曾透露，財政部門還將出台財政可承受能力評估專項指南，以及標準化合同文本、 物有所值（VFM）評價指引。