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風險總體可控，但也存在期限錯配、違約集中、債務成本過高、償債來源不穩定等問題，當前急需解決“風險大鍋飯”體制問題 ◎ 本刊記者 王長勇 ? 霍侃 文wangchangyong.blog.caixin.com｜huokan.blog.caixin.com 臨近年關清債，趕在新年前兩天，審計署終於公佈全國政府性債務審計結果。截至2013 年6 月底，全國五級政府（中央、省、市、縣、鄉鎮）負有償還責任的債務近20.7萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬多億元，可能承擔一定救助責任的債務約6.7萬億元。

中國政府性債務總量基本符合市場預 期。審計署發佈公告第二天（2013年12月31日） ，滬深股市早盤小幅低開，截至收盤，滬綜指上漲0.88%，深成指上漲1.53%。

這是審計署第三次審計政府性債務，於今年7月末啓動，歷時8月、9月兩個月，全國審計機關5.44 萬名審計人員參加審計，遠超于2011年參加審計的4.13萬人。

在2011年3月至2013年10月的兩年零八個月，由國務院決定，審計署組織進行了三次政府性債務審計，跨越兩屆政府。2011年3月至5月審計了全國省、市、 縣三級截至2010年底的政府性債務，2012年11月至2013年2月跟蹤審計了至2012年底36個地方政府性債務。

除了審計範圍不同，三次審計採用了基本相同的工作方案，債務口徑和債務分類也保持一致。三次審計均按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，債務數據自下而上匯總。本次審計中，審計署已于10月中旬前向國務院提交審計報告，但結果遲遲未向社會公佈，引起市場諸多質疑和猜測。主要針對地方政府性債務，悲觀者大多預測 在18萬億至25萬億元之間，樂觀者則預 測在15萬億至20萬億元之間。

審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約10.9萬億元，負有擔保責任的債務約2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬多億元。地方四級政府三類債務總量，處於市場悲觀預測下端、樂觀預測上端交會區。

中央政府性債務因絕大多數公開透明，審計結果與市場預測差異較小。截至2013年6月底，中央政府負有償還責任的債務9.8萬多億元，負有擔保責任的債務2600多億元，可能承擔一定救助責任的債務2.3萬多億元。

風險總體可控

對全國政府性債務審計結果，審計署新聞發言人陳塵肇在官方媒體上解讀稱，從中國經濟發展水平、政府性債務的現狀，以及資產與負債的相互關係看，中國政府性債務風險總體可控。

據陳塵肇介紹，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率（年末債務餘額與當年 GDP 的比率）為36.74%、債務率（年末債務餘額與當年政府綜合財力的比率）為105.66%。

2007年以來各年度，政府負有擔保責任的債務中，由財政資金實際償還的最高比率為19.13%；政府可能承擔一定救助責任的債務中，由財政資金實際償還的最高比率為14.64%。

陳塵肇指出，將擔保、救助這兩類或有債務分別按19.13%、14.64% 的最高比例折算，加上政府負有償還責任的債務，截至2012年底，全國政府的負債 率為39.43%，低於國際通常使用的60% 的負債率控制標準參考值；債務率為113.41%，處於國際貨幣基金組織確定的90%-150% 的債務率控制標準參考值範圍之內。

若對本次審計結果簡單套用上述計算模式，則至2013年6月底，全國各級政府實際需要償還的債務總額為22.23 萬億元。

“債務審計結果從數據來看，風險確實可控。但沿用所謂的國際警戒線來判斷債務風險在安全範圍之內並非總是靠譜，這本身就有風險。 ”財政部財政科學研究所副所長劉尚希在《財新網》的博文中稱，在歐債危機發生過程中，有的國家赤字率、債務率並不高，都在所謂警戒線以內，但很快也發生了危機。這說明從債務風險到債務危機存在突變現象，並非總是一條平滑的風險曲線。 “就像燒開水，在有的地方並非都要燒到攝氏100度，也許只要攝氏70度，水就開了。 ”但美銀美林大中華區首席經濟學家陸挺認為，雖然政府杠杆率快速上升，並不意味著中國處於債務危機的邊緣，尤其是本屆政府若能採取果斷措施阻止杠杆率攀升。他建議，為了維持經濟增長和金融穩定，應避免簡單地去杠杆和減少債務。應在地方政府去杠杆的同時，中央政府加杠杆。同時，用長期債券替代地方政府性債務中的短期銀行貸款和信托貸款。

“雖然地方政府負債有所增加，但風險仍然可控。 ”興業銀行首席經濟學家魯政委則較為樂觀。他說，這是一次真正全口徑的審計，有助于摸清地方政府負債 “家底” ，提高地方債務透明度，有利於未來做好地方債的控制和管理。

魯政委認為，雖然債務比此前的要多，但政府仍堅持全口徑公佈，顯示了政策當局對於有效化解地方債風險的信心和決心。從審計結果看，地方政府債務的逾期率和壞賬率都很低，其債務規模仍低於資產規模。地方政府債務的本質風險是流動性風險，而非信用風險。

劉尚希則警告說，從債務風險到債務危機，沒有放之四海皆准的規律可言。債務風險來自于體制，中國存在的“風險大鍋飯”體制可能導致風險擴散。

“這個體制就像是韭菜的根，任憑怎麼割，總是會不斷地長出新的韭菜來” 。

地方債增速快

雖然審計署新聞發言人稱“政府性債務風險總體可控” ，但對債務審計發現的主要問題，審計署並未迴避，審計結果提出的首要警示是 “地方政府負有償還 責任的債務增長較快” 。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務餘額約10.58萬億元，比2010年底增加近3.87萬億元，增長57.64%，年均增長19.97%。

而2011年、2012年 和2013年 上 半年，中國 GDP 分別增長了9.3%、7.7% 和7.6%，全國公共財政收入增幅分別為 24.8%、12.8%、7.5%。債務增速多遠高于經濟和財政收入增速。

同時，省市縣政府負有擔保責任的債務比2010年底增加3170多億元，增長13.6%；可能承擔一定救助責任的債務比2010年增加2.6萬億元，增長157.2%。

截至2013年6月底，省市縣三級政府三類債務合計比2010年底增加約6.8萬億元，增長了63.5%。

本次債務審計，地方增加了鄉鎮一級政府。市場曾預測，將鄉鎮債務納入審計範圍後，地方政府債務規模會大幅增加。但審計結果顯示，截至2013年6月底，鄉鎮政府三類債務總額僅為3640 多億元，遠低於市場預測2萬億元左右。鄉鎮債務的債權人多為信用社、私人企業、個體工商戶和個人。造成二者差別較大的原因，可能是鄉鎮政府債務若不能還本付息，容易發生顯性債務糾紛，導致市場誤認為鄉鎮政府負債嚴重。

此外，自2007年開始，中央和地方政府採取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，主要包括農村義務教育負債、墊交稅費負債、農村公共服務體系建設負債、鄉鎮基層政權機構建設負債等，其中通過對公益性鄉村歷史債務的清理，化解農村義務教育債務970多億元。這也是審計結果顯示鄉鎮政府性債務較低的原因。

可見，地方政府性債務主要集中在省市縣三級政府。全部地方政府性債務的規模，雖低於市場悲觀預測的20多萬億元，但在2010年末中央開始嚴控地方政府性債務情況下，除去鄉鎮政府3640 多億元債務，地方三級政府性債務僅兩年半內就增加6.8萬多億元。顯然，中央管控地方政府債的舉措並未明顯見效。

“政府負有一定救助責任的債務激增，對未來地方債管理提出挑戰。 ”瑞信證券中國研究部主管陳昌華指出，過去幾年，地方政府在發展新的舉債主體等方面有很多 “創新” ，沒有大規模的審計，這些借貸很難跟蹤，而大規模的審計並不是常規性的。地方政府通過非直接渠道借債快速增長，作為歷史經驗的低財政資金償還率，可能與未來並不具有相關性。

陳塵肇強調，政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，均由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬 “政府或有債務” 。在理解 “政府性債務”的範圍時，要注意區分 “政府或有債務”與 “政府債務”的不同性質，不能將“政府或有債務”和 “政府債務”簡單 相加。

同時， “政府對兩類或有債務的法律責任也有所不同，同樣不能將兩類或有債務簡單相加。在分析負債率、債務率等政府債務風險指標時，不能將兩類或有債務餘額直接與GDP 和綜合財力進行比較，否則就會混淆政府對或有債務所負法律責任的不同，得出不恰當的結論。 ”

集中到期壓力大

政府和多數學者認可“政府性債務風險總體可控” ，但也承認有些地區、行業存在局部債務風險，短期內債務集中到期、成本上升壓力較大。

審計結果公告提出 “部分地方和行業債務負擔較重” “有的地方也存在一定的風險隱患” 的警示。截至2012年底，有2個省級、31個市級、29個縣級、148 個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%。

從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路債務餘額為1.9萬多億元，取消收費政府還貸二級公路債務餘額為4400多億元，債務償還 壓力較大。

審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任約10.9萬億元債務中，2013年7月至12月到期需償還近2.5萬億元，占比22.9%； 2014年到期需償還約 2.4萬億元，占比22%。一年半內到期需償還債務合計4.9萬億元，占比近45%。

近兩年，全國地方政府本級公共財政收入為7萬億元左右。2014年到期的地方政府負有償還責任的債務，相當于地方本級公共財政收入的三成多，也和目前地方政府的土地出讓收入大致相當。

債務集中到期的風險已顯現，2013 年上半年逾期債務率明顯上升。截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.9萬億元，逾期債務1.15萬億元，其中含應付未付款項、其他單位和個人借款形成的逾期債務9400多億元。

據此計算，2013年6月底的逾期債務率為10.6%，除去應付未付款項形成的預期債務後，逾期債務率為1.9%。而2012 年底，全國政府負有償還責任債務的逾期債務率為5.38%，除去應付未付款項形成的逾期債務，逾期債務率為1.01%。

審計署一位專家接受財新記者採訪時說，從債務審計結果看，短期內集中償還壓力較大。但是，半年末跟年末的逾期債務率指標考核不一樣，不能簡單 比較，因為很多地方政府會在年末集中償還債務。

對政府債存在的風險，陸挺提出三個警告，一是過去兩年政府債務增速顯著高于經濟增速，二是地方政府債務存在明顯的期限錯配，三是中國的企業債務占GDP 的比重為111%，明顯高于很多發達國家。

“投資回報率與債務成本倒掛，是地方債讓人擔心的主要原因。 ”光大證券首席宏觀分析師徐高認為，從微觀視角來看，地方債因為項目回報率覆蓋不了債務成本，所以風險很大。

他對超過800家地方政府融資平台公司統計，其平均總資產回報率約3%，遠低於其6%-7% 的債務成本。微觀財務狀況較差的平台公司能順利獲得融資，是因為投資者相信其背後有政府信用。

實際上，地方政府信用的基礎異常脆弱，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。

審計結果顯示，截至2012年底，11 個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額約 3.49萬億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務餘額9.36萬億元的37.23%。

根據全國財政決算，2012年全國國有土地使用權出讓收入為2.85萬多億元，減去徵地和拆遷補償支出1.38萬億元，剩餘的1.47萬億元，需為教育、水利、保障房等領域安排固定比例的支出。土地出讓收入也是城市基礎設施建設的主要資金來源。顯然，地方政府每年所謂巨額的土地出讓收入，真正能騰挪用于償債的微乎其微。

對於防範債務風險的措施之一，審計結果公告稱，28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金餘額為3260多億元。

償債準備金餘額僅占地方政府負有償還責任債務的3%，對償債來說杯水車薪，甚至不足以支付當年債務利息。

瑞銀集團中國首席經濟學家汪濤估算，中國政府性債務加權平均的融資成本為7.3%左右。按此計算，僅全國各級政府實際需償還的22.23萬億債務，每年的利息支出為1.62萬億元。即使簡單 按中央、地方對半折算，地方政府債每年利息支出也超過8000億元。

談到下一步對政府性債務的審計監 督，陳塵肇指出，將建立起對政府性債務“借、管、用、還”各環節的動態化、常態化審計機制。特別是按照中組部 《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》要求，把政府性債務狀況作為黨政領導幹部任期經濟責任審計的重要內容，加強審計監 督，強化責任追究。

前述審計署專家對財新記者說，所謂“動態化、常態化審計機制” ，是指對於政府性債務的管理，不應靠每隔幾年就進行一次全國性的大規模專項審 計，而應是各級政府要掌握債務數據，審計署在進行經濟責任審計、財政審計 等日常審計中就能覆蓋債務審計。