📖 ZKIZ Archives

北上廣深津五大城市集體“沒縣”了 縣改區更受大城市歡迎

在城鎮化的浪潮下，隨著大城市的不斷向外擴張，轄下的縣和縣級市也紛紛改區。

北上廣深津集體不設縣

7月22日，中共上海市委、市政府舉行“崇明撤縣設區”工作大會，上海最後一個縣改為區。

改革開放以來，上海行政區劃經歷過多次調整。尤其是在2001年上一輪郊區撤縣設區後，崇明成為全市唯一的縣。資料顯示，上海崇明縣轄崇明、長興、橫沙三島，總面積1411平方公里。崇明島是僅次於臺灣島、海南島的中國第三大島，陸域總面積1267平方公里。長興島位於吳淞口外長江南支水道，陸域總面積88平方公里。

在上海崇明撤縣設區之後，7月28日，根據《國務院關於同意天津市調整部分行政區劃的批複》，天津市委、市政府決定，撤銷薊縣，設立薊州區，原行政區域和政府所在地不變。至此，本市縣級行政建制成為歷史，全市實現城區化管理，天津城市發展進入新階段。目前，撤縣設區有關工作正在有序展開。

這也意味著北上廣深津五大一線城市全部告別了“縣域”時代。

在上海之前，去年11月，北京，經國務院批準，撤銷密雲縣、延慶縣，設立密雲區、延慶區。至此，北京告別縣治時代，所轄行政區域全部設區，目前北京共16個市轄區。

在華南廣州，2014年初，經國務院批準，撤銷黃埔區、蘿崗區，設立新黃埔區;撤銷從化市、增城市，設立從化區、增城區。至此，廣州告別縣治時代，所轄行政區域全部設區。

至於在一線城市中面積最小的深圳，早在1992年時，轄下的唯一的縣寶安縣就被撤銷，設立寶安區、龍崗區。至此，深圳告別縣治時代。目前深圳也只有6個市轄區。

當然，由於當年設立經濟特區時規定一個特區附帶管理一個縣(珠海帶鬥門、深圳帶寶安、廈門帶同安)，因此深圳的總面積只有1900多平方公里，相比北上廣以及杭州、南京等城市，深圳的土地面積少得可憐。所以看到別的大中城市能不斷將轄下的那麽多縣改區，發展空間受限的深圳也只能暗自羨慕了。

除了北上廣深津，還有不少二線大城市也結束了縣域時代。比如中部的中心城市武漢，在1998年就將所管轄的縣都改成區，目前武漢共有13個市轄區;南京在2013年也進入了“無縣”時代，目前南京共11個市轄區。廈門則與深圳一樣，由於只帶一個縣，在1997年同安縣改區後，就結束了縣治時代。

縣改區更受大城市歡迎

不過，縣改區在不同的地方，受歡迎的程度則不盡相同，在大城市，下轄的縣對改區的歡迎程度更高。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞告訴《第一財經日報》，大城市發展到目前階段，越來越受發展空間限制，具有對外擴張的客觀要求。通過區劃的調整，可以實現自身的發展。與此同時，北京、上海這些大城市將周邊的縣改區，這些縣可以接受主城區的外溢效應，是有利的。

從實踐經驗來看，大城市對轄下的縣撤縣建區，極大地促成了當地經濟社會快速發展。以北京為例，過去很多郊縣變為區後，其基礎設施建設發展較快。比如1997年通縣改為通州區，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區縣;1999年昌平“撤縣設區”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區之後，中心大城市享有的一些公共服務也能延伸到郊縣，並將帶動相關產業加快發展。

就上海而言，通過撤縣建區，使郊區經濟社會快速融入了城市化發展進程，人民生活質量不斷提高，綜合實力躍上新臺階。

但在三四線城市，很多縣(市)對改區還有疑慮。2005年，湖北地級市黃石計劃將轄內最強的縣級市大冶改為區，遭到大冶上下強烈反對，最後不得不作罷。同樣的劇情也曾在浙江湖州上演，2013年，湖州市下轄的長興“撤縣設區”的動議因為引起當地各界的廣泛反彈而作罷。

浙江大學公共服務與績效評估研究中心主任胡稅根教授說，長興經濟發展比湖州還好，同時湖州的輻射能力也不強。類似一些中型城市的聲譽、影響力、帶動作用可能還沒有下面的縣市強，改成區後，對下面郊縣的幹部及地方利益損失會比較大。對這些地方來說，他們更喜歡的是縣改市或省直管縣，而非縣改區。

這是因為，對於三四線的地級市來說，縣作為一級行政機構，財權、人權等都相對比較獨立，改成區後，它的行政自主權、縣域經濟的發展、縣城發展的規劃、社會管理權限都要上收到地級市去，一些縣級政府可能會認為縣改區非但得不到來自中心城市的輻射，反而削弱了自身的發展動力。

以長興為例，作為浙江財政“省直管縣”，曾經有媒體披露該區域的財政80%留給自己，20%交給省里。但變成區之後，可能一半要交給湖州。“浙江這邊一直都是省直管縣，縣域經濟發展得好，縣里財政有錢。所以像長興的教師收入水平比湖州市區的要高出不少，這對他們積極性提高也比較有利”，湖州市區某中學劉老師告訴記者。

專家指出，是否改區要因地制宜。如果主城區太弱，對周圍輻射能力不夠大，這樣的城市還處於一個集化階段，還要吸收鄰近地區的要素，尤其是如果縣和地級市離得很遠，市帶動力量不大，會減弱一定時期內相關縣域地區的發展。

縣改市時隔二十年再開閘 超200縣排隊申請改市

在城鎮化不斷加快的情況下，凍結了20年的縣改市也正在重新開閘。

縣改市重新開閘

日前，經國務院批準，同意撤銷寧鄉縣，設立縣級寧鄉市，以原寧鄉縣的行政區域為寧鄉市的行政區域。寧鄉市人民政府仍駐玉潭街道金洲大道5段398號。寧鄉市由湖南省直轄，長沙市代管。

寧鄉縣改市，透露了一個重要的信號，即暫停了20年的縣改市，開始真正的重新開閘。此間的背景是，上世紀八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發達地區蔚然成風。其中，江蘇縣級市數量超過了縣的數量，蘇南的縣基本都改了市。

統計數據顯示，在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之後，江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。統計顯示，至1998年，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。

不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊、大量占用耕地等問題，“假性城市化”俯拾皆是。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，主要是當時改得太快，很多不具備條件的縣也改成市，由此帶來了很多問題。

在這種情況下。1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此後的近20年間，只有少數縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區。比如吉林扶余、雲南彌勒、青海玉樹、雲南香格里拉、四川康定的縣改市。去年5月，江西星子縣改市，則是為了改變廬山“一山多治”局面，促進當地旅遊經濟發展的需要。

相比之下，此次湖南寧鄉縣改市具有更為深遠的意義。寧鄉位於湖南中部，隸屬省會長沙市，面積2906平方公里，常住總人口 116.8萬人。統計數據顯示，2016年寧鄉縣實現GDP1098.35億元，比上年增長11%。按常住人口計算，人均GDP達87826元。第十六屆縣域經濟基本競爭力排名前移4位，躍居全國百強第35位，中部第3位。

分析認為，撤縣設市，將對寧鄉進一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發展空間等具有重要的戰略意義。

牛鳳瑞說，縣改市不可能永遠暫停。尤其是經過了20年的發展，我國的城鎮化水平已經提高了很多。縣改市的速度已經與城市化的客觀進程不匹配，嚴重滯後於城市化的進程。再加上這些年不少縣級市改成區，因此城市數量反而減少了。“但是城市的發展是客觀存在的，很多縣城、特大鎮實際上已經是城市，只是沒有這名號而已。”

今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。

超200縣欲改市

縣改市，帶來的變化顯而易見。由於縣的重點是農業發展，市以非農為主，兩者的發展機會也不同。“最根本的是建設城市中配置資源的權力增大了。”牛鳳瑞說。比如，一些涉及城市建設和管理職能的部門，如住建局、城管局等，機構規模將更龐大，以適應城建和管理的需要。

目前一些經濟強縣，經濟總量超過了1000億，已經相當於一個地級市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經不符合區域經濟發展的需求。這也使得這些地方要尋求突破現有的行政管理體制，需求與自身相適應的城市發展體制。

“就像孩子長大後還穿著小衣裳一樣，改成市之後就可以穿更合適的衣裳。”牛鳳瑞說，很多縣，雖然還沒有改成市，但實際上已經是個城市了，只是沒有給他們名號而已，所以顯得“名不正言不順”。

此外，縣改市，“名分”上帶來的變化也很吸引人。福建一位縣級官員告訴記者，由縣改為市，也有利於擴大知名度，也有利於當地的招商引資。“畢竟，市長總比縣長要好聽”。

這種利好之下，隨著縣改市的重新開閘，地方也點燃了新一輪縣改市的沖動。根據《決策》雜誌報道，截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。

專家分析認為，在接下來新一輪的縣改市過程中，一定要設定嚴格的科學標準，循序漸進有序的推進縣改市，避免一窩蜂和盲目跟風，符合標準的及時設市，不符合標準的拒之門外。

那麽縣改市到底有何標準?在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計劃年度論壇上，國家發改委規劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級市設立標準和程序已經制定完成，這為加快啟動設立縣級市提供了基本遵循和制度保障。”

盡管新的標準尚未公布，但是毫無疑問，縣域經濟發達、區域內城鎮化比例較高，城市規模較大的地方，撤縣設市的可能性也會比較大。也就是說，包括湖南長沙縣，山東廣饒縣、鄒平縣，浙江嘉興縣、長興縣、德清縣，江蘇海安縣等縣經濟實力雄厚、長年位居全國百強縣行列的縣，改市的可能性不小。當然，為了促進區域經濟的發展，在經濟和城鎮化指標方面，中西部也可能與東部沿海發達地區有所不同。

“經濟發展水平和人口集聚規模十分重要。尤其是城區人口的集聚規模，是是否改市的最重要的指標。”牛鳳瑞告訴記者，一個縣是否改市除了看人口集聚和經濟發展程度外，地理區位也是重要的因素。一些大城市轄下的縣，比如湖南長沙縣，盡管經濟很發達，人口集聚規模很大，但這些地方縣改區的可能性更大。“像長沙縣現在已經與長沙市區連為一體了。”

在縣改市和縣改區之間，很長一段時間以來，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區則體現了地級市政府擴張地盤的迫切願望。不過是改成市還是改成區，還是應當具體問題具體分析。

比如，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市以及杭州、南京等二線大城市，本身具有強大的輻射力和擴散力，其發展要素已處於外溢的階段，周圍的縣改區之後，發展的潛力遠遠大於縣域自我發展的能力，這樣的縣改區也更受歡迎。

但對於大多數三四線地級市來說，由於還處在集化階段，希望各個要素向主城區聚集，縣改區只會進一步吸附周圍縣域的資源。這樣的改區也往往遭到來自縣一級的反對。

“縣改市”開閘 中小城市發展進入加速通道

自去年“縣改市”開閘後，今年該項工作繼續推進。近期，陜西彬縣和江蘇海安先後撤縣設市獲批。

據陜西省政府和江蘇省政府發布的消息，經國務院批準，同意撤銷彬縣，設立縣級彬州市；撤銷海安縣，設立縣級海安市。

大規模“縣改市”封閘20年後，國務院於2017年“解凍”了撤縣設市的審批，河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陜西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣六個縣於當年獲批撤縣設市。

“十三五”規劃把加快中小城市的發展，作為完善城市規模結構的主攻方向，其中撤縣設市和推動特大鎮改市是重要途徑。

今年3月，《國家發展改革委關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》發布，提到2018年要加快培育新生中小城市，“穩妥有序增設一批中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮化綜合試點地區範圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮率先設市。”

去年5月，民政部有關負責人就撤縣設市相關問題進行解讀時指出，我國城鎮空間分布和規模結構不合理，中小城市數量少、集聚產業和人口不足、發展質量和水平不高的問題比較突出。

自上世紀90年代以來，我國城鎮化水平由剛剛超過30%上升為2016年的57.35%，但縣級市數量減少了80余個。

減少的主要原因是由於地級市的擴張，很多縣級市被改成了區。該負責人表示，縣級市數量的持續減少，導致中小城市發展滯後，帶來大中小城市發展失衡、城鎮化布局形態不合理、人口城鎮化滯後、大城市病凸顯等一系列矛盾和問題，制約了我國城鎮化發展質量和效益的進一步提升。

因此有序撤縣設市，對於推進城鎮化持續健康發展具有重要意義。例如，通過撤縣設市培育發展一批中小城市，有利於促進農業轉移人口就地、就近城鎮化，降低人口轉移成本，有利於推動優質資源向中小城市集聚，進一步優化生產力布局，有利於減輕大城市壓力。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞此前對第一財經記者分析，經過20年的發展，我國的城鎮化水平已經明顯提高，很多縣完全是城市的規模，撤縣設市是對它們名稱的調整，讓它們更加名正言順。

當然，除了名號之外，縣改市對地方仍有一系列實質性的利好。比如，改成市就意味著擁有更多的城市建設管理權限，尤其是城市建設中的用地指標、基礎設施負債等權限都明顯擴大。

此外，通過縣改市，增加中小城市數量，也有利於帶動區域經濟發展。陜西彬縣和江蘇海安縣的縣改市，其中的一個著眼點就是要加大區劃資源整合力度，促進區域經濟社會協調健康發展。

陜西彬縣地處陜西西北部與甘肅東部交界處，周圍城鎮化水平較低。通過縣改市，可以帶動周邊地區的發展。