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歷經近十年談判的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（TPP），該協議的兩個最大經濟體──日本與美國，今年三月將完成談判。過去日本拒絕開放農業，以致無法和美國達成協議，日本如何化解國內反對阻力，向加入TPP邁出一大步？對也想進TPP的台灣來說，日本經驗或可給一些啟示。 三大轉變日本開放農產品「五大聖域」 農業在日本一直是被保護的產業，過去日本有五類農產品打死不開放：稻米、小麥、牛╱豬肉、乳製品、砂糖。日本對這所謂「五大聖域」的外國農產品課極高的關稅，例如對進口稻米的關稅稅率就超過七○○％。 這種保護變成日本簽署自貿協定的障礙。TPP成員之一的紐西蘭，在去年七月就表示，若日本不開放農產品進口，就應該把日本踢出TPP。 事實上日本農業產值只占GDP一％，但政治影響力遠大於此，這是因為農村是自民黨大票倉，而長期執政的自民黨，又將日本選區改造為有利自己勝出的結構。平均每個農村選民選出的代表數，比都市選民還多，農業的政治影響力因此大增。 一九八八年，自民黨政府曾想開放牛肉進口，農民投票支持自民黨的比率，從上屆選舉的八成，降到隔年只有五成。這就是日本政府不敢開放農業的原因。 農民選票影響式微昔日反對者，一半超過75歲 同時，日本最大的農業遊說團體「日本農業協同組合」（農協），控制全國七百個農業合作社的定價與銷售。這個團體是日本貿易保護主義的代表。二○○四年，日本與泰國談自由貿易協定時，農協號召農民上街抗議，成功逼日本政府將稻米從談判項目中排除。他們還投票選出所謂「族議員」（norin zoku），也就是維護農業利益團體的議會代表。這些族議員支持對進口農產品課高關稅、鼓吹政府補貼農業，因此更強化開放農業的阻力。 不過近來外在局限條件改變，使農業的政治影響力逐漸衰減。首先，日本農業人口有六成已超過六十五歲，當中有一半甚至超過七十五歲。逐漸凋零的老人意味著，對政治影響逐漸式微。 其次，日本農民分專業農民、兼差農民，後者人數漸多，他們有別的收入，不像農民利益團體那樣熱烈支持貿易保護主義。 但更重要原因，則是日本對農業保護，是建立在其他人犧牲上，已引起越來越大反彈。 保護主義弊端浮現奶油難民事件，激反彈聲浪 去年上半年開始，日本消費者面臨奶油短缺、牛奶價格居高不下，一來是因為不開放外國乳製品進口，二是因乳製品由日本農協統一定價，供需無法均衡。法新社去年底報導指出，日本架上奶油被搶購一空，有些商家限制每人只能購買一塊奶油，日本消費者抱怨已成為「奶油難民」。 此外，日本加工食品業者，由於國內食材供應不足，必須從國外進口食材，但他們卻要在國際價格之上，再支付百分之數百的關稅，他們於是選擇外移，這就是趕走日本農民的潛在客戶。 同時日本對農業的保護，使該國無法和別國簽署自貿協定，這使仰賴出口的日本工商業，和別國出口商競爭時，成本處於劣勢。日本大企業還可選擇外移，但中小企業只能被迫支付那些出口國的高關稅，壓縮他們的生存空間。因此日本保護農業，是建立在那些無法外移的中小企業犧牲上。這種損人利己的農業保護，已引起越來越多質疑。 安倍積極布局削減農協權力、拔臣換新將 外在條件改變下，日本政府開始有誘因降低農業的政治影響力。首先是削減日本農協權力。 過去中央農協有權維持日本農業標準一致，有些地方性農業改革，即使可提高生產力，卻在「全國一致」的標準下被扼殺。 今年二月上旬，日本政府提出改革方案，將廢除日本農協對全國七百家地方農業合作社的監督與指導權，四年後該組織將轉型為一般社團法人，其目的就是要鬆綁中央對地方農業的限制，讓各地方農業彼此競爭，以提升整個農業生產力，也降低日後與外國簽署自貿協定的阻力。 同時，日本政府並任命一位不完全贊成保護的農業主管。二○一三年一月一日，首相安倍晉三上任不到半個月，在準備如何加入TPP談判會議時，他第一個通話的對象，就是後來被任命為農林漁大臣的西川公也。 西川公也曾質疑，農協對日本農業有何正面幫助？他主張日本應利用加入TPP的機會，大舉改革農業。他並認為，農業自由化的趨勢是不可免的。 從削減農協權力、任命有特定立場的官員，到輿論的態度，日本政府透過言語及行為來宣示，政府不可能保護農民一輩子，讓農民體認到：農業開放是不可避免的，這才是釜底抽薪，有效化解反開放阻力的方法。 對台灣來說，目前加入TPP的關鍵，也是來自美國牛肉與豬肉等農產品是否開放。日本開放農業的政治阻力，不會比台灣小，但日本政府都能朝解決問題邁出一步。如果台灣政府真把加入區域自貿協定當一回事，現在就該是付諸行動的時候。 【圖表】10年談判，日本將鬆綁牛豬進口，美國讓日車零關稅——日本、美國TPP 進度 | ||||||