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粵閩津三家新設自貿區方案數易其稿，終於在上海試點一年後框定。鑒往知來，上海有哪些得失可供後來者借鑒？

◎ 財新記者 林金冰 ? 王曉慶 文linjinbing.blog.caixin.com ｜ wangxiaoqing.blog.caixin.coml 中國的自貿區戰略正在擴大和深化。上海自貿區運行一年之後，自貿區版圖終於確定擴圍：廣東、福建、天津三地入圍第二批自貿區 名單，上海自貿區區域範圍也將擴大。

當前，新設自貿區正處衝刺階段，外界則靜候新自貿區掛牌成立及相關政策落地施行。

上海自貿區登場之前，中國既有自貿區形式單一。如中國- 新加坡自由貿易協定之類，屬世貿組織（WTO）框架下的雙邊或多邊貿易協定FTA（Free Trade Area）。FTA 常見於國家之間，也存在於獨立關稅區之間，例如內地與港、澳簽署的更緊密經貿關係安排（CEPA）。

上海自貿區豐富了中國自貿區的類型。此類自貿區與自由貿易港相近，是指單邊面向全球開放的自由貿易區FTZ （Free Trade Zone），為人熟知的自由貿易港有香港和新加坡。FTZ 在國際間投資貿易投資領域扮演關鍵角色，與之相伴相生的金融服務業也得以蓬勃發展。

廣東、福建、天津連同上海四家自貿區，統一以“自由貿易試驗區”命名，都屬於FTZ，面向全球開放。這四個自貿區布局于中國東部沿海地區，是國家發改委明確要在深化改革和擴大開放方面加大制度供給的區域，對應長三角、珠三角和環渤海三大經濟圈以及海峽西岸，國家政治經濟戰略意義不凡。

加快實施自貿區這一國家戰略，是中國新一輪對外開放的重要內容，既可促進貿易投資，更好幫助中國企業開拓國際市場，也是中國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平台。

鑒往知來，上海自貿區在投資貿 易、金融改革方面，有哪些得失可供後來者借鑒？粵閩津三家新設自貿區大方向為何？據財新記者瞭解，上海自貿區 資本項目開放的金融措施，暫時不會在全國範圍複制推廣。三家新設自貿區總體方案均是數易其稿，前期籌備幾經波折，自貿區名稱和選址範圍等均有數次調整。

自貿區要義在於制度創新，而非優惠政策。未來這四家自貿區之間有何異同？區位特點和產業基礎是重要變量。

據財新記者瞭解，三個新設自貿區總體方案基本完成，各有側重點：廣東強調與港澳合作，福建重在對台經貿合作，天津則與京津冀一體化密切聯繫。

暨南大學經濟學院教授封小雲向財新記者透露，廣東自貿區的定位是以制度創新為核心，以深化粵港澳合作為重點，依托港澳、服務內地、面向世界，建設成為21世紀海上絲綢之路的重要樞紐，粵港澳深度合作示範區和全國新一輪改革開放的先行地。

普華永道戰略咨詢業務總監紀綱接受財新記者採訪時分析，福建自貿區 重在推促對台經貿合作及兩岸經貿自由化，主要發展生產性服務業和高端服務業。

天津是北方重要的口岸城市。天津自貿區方案起草小組成員、天津自貿區 研究院執行院長劉恩專介紹：天津自貿區承載京津冀協同發展、對接中韓自貿區雙重國家戰略，涵蓋的海關特殊區域將著重發展新興業態和金融業等高端服務業。

一位接近上海自貿區的研究人士向財新記者分析，國家設立四個自貿區可形成競爭態勢，未來可視各自改革成績進行更好的評估比較；未來自貿區之間勢必存在政策競爭，將考驗地方政府治理能力和執行力；對企業而言，選項增多，地方政府就要展開差異化競爭，增強自身吸引力。“改革和市場一樣，有競爭才有效率。”“自貿區擴圍了，上海不免患得患失。”該名研究人士認為：如果只在上海一地設立自貿區，則容易產生改革壟斷；但如果試點太多，又顯得太亂。現在節奏挺合適，多了幾家一起要政策的“小伙伴”是好事。中央層面的利益格局也都得到體現，有助推進改革。

粵閩津籌設波折

新設自貿區現處最後衝刺階段。全國人大常委會2014年12月28日作出決定，授權國務院在三家新設自貿區及上海自貿區擴展區域內，暫停實施四部涉外資和台資法律的審批規定。這一決定自2015 年3月1日起施行，意味著三家新設自貿區有望在此之前掛牌成立。

據財新記者瞭解，三家新設自貿區 前期籌備工作幾經波折，方案也是數易其稿。

以廣東為例，早在2013年6月之前，廣東就著手準備申報自貿區的調研論證 工作。有參與自貿區申報的廣東官員向財新記者介紹：當年下半年，廣東省政府統籌廣州、深圳、珠海三個城市一道開展前期工作，就有關政策、功能定位等開展研究，同年12月之前即開始與商務部會商。

至2014年年初，廣東省聯合商務部正式向23個國家部委發出徵詢意見方案稿，之後根據各部委反饋意見不斷修改、完善方案。當年4月，廣東省省長朱小丹透露，粵港澳自貿區設想已獲中央領導支持，主體方案已經數輪修改調整，咨詢相關中央部委後，將在合適時機向國務院提出正式申請。

廣東自貿區起初擬名“粵港澳自由貿易園區”，封小雲當即撰文拋出質疑：內地與港、澳之間已有CEPA 這一自由貿易協定，廣東在其中享有多項先行先試政策，因此再設一個“粵港澳自貿區”法理依據不足。

封小雲接受財新記者採訪時透露，2014年6月，“粵港澳自貿區”更名為“中國（廣東）自由貿易園區”。這一變更不僅是廣東與中央有關部門協商的結果，也徵求了WTO 的意見。WTO 建議自貿區的名稱與定位是FTZ，而非涉及粵、港、澳三方的FTA，如此方能符合法理。

三家新設自貿區的選址範圍，也是調整再三。有廣東官員透露，中央層面希望新設自貿區所涉片區避免高度集中，適度分散方有利於提升輻射效應。

廣東起初擬申報自貿區範圍，涵蓋廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴三大粵港澳合作平台，以及白雲空港經濟區。

但最終白雲空港未被納入。有別于上海自貿區所在區域經商環境發展成熟，南沙、前海、橫琴等地尚處初期開發建設階段，產業未成規模，投資見效需時、收益未知。部分港澳商人和外國資本對此持觀望態度。

天津和福建同樣面臨自貿區選址爭議。幾經調整後，粵閩津三家新設自貿區最終框定的政策實施範圍，均在120 平方公里左右，與擴圍後的上海自貿區 相當。

廣東早期的自貿區方案提出，要設立法定管理機構並授予省級管理權限。

前述參與自貿區申報的廣東官員透露，肯定會設立管理機構，但具體如何操作尚不確定。

劉恩專在接受財新記者採訪時分析：建立事權集中、強有力的管理機構，是自貿區成功的關鍵因素之一，也是上海的經驗。

若循先例，上海市成立上海自貿區 管委會作為市政府派出機構，具體落實自貿區改革任務。上海自貿區管委會一把手，現由上海市委常委、副市長艾寶俊兼任。

投資貿易得與失

運行一年有餘，上海自貿區有哪些經驗可供後來者借鑒？官方口徑圍繞投資、貿易、金融和政府職能四方面作出總結，相形之下，實踐中出現的問題則少見公開。

在投資管理方面，上海自貿區力推“負面清單加准入前國民待遇”的投資管理模式。這被普遍視為政府簡政放權之舉，也深受其他地方政府豔羨。

一位曾往上海自貿區考察的廣東官員告訴財新記者，有些新興企業比如涉及互聯網的，雖不在負面清單之內，但因審批官員看不懂，也需經行政審批方能入場。這表明政策規劃與實際運行之間存有偏差。

思略特咨詢公司全球合伙人單小虎接受財新記者採訪時認為，這一情況表明政府職能有待加強。據他瞭解，上海自貿區內的企業希望政府自身加強知識和能力建設，並充分借助智庫等外部力量，尤其是在制定相關細則、流程、標準之時。此外，外企還關注負面清單能否繼續縮短，對外資開放的領域能否繼續擴大。

上海自貿區內按負面清單管理模式已經開放的某些行業，由於政府條塊管理的特點，企業的設立、運營仍然受到行業監管法律法規的約束。典型例子是醫療服務行業。上海自貿區允許設立外商獨資醫療機構，但按原衛生部出台的《外國醫師來華短期行醫暫行管理辦法》，外籍醫師來華從事臨床診斷和治療業務活動不得超過一年期限。“這事的行政管轄和事權管轄都不在自貿區，涉及中央有關部門的管理權限。”單小虎分析。

上海自貿區2014版負面清單雖較 2013版有所進步，但離國際標準差距不小。國務院常務會議新近提出要求：上海自貿區要進一步壓縮負面清單，在服務業和先進製造業等領域再推出一批擴大開放舉措。

封小雲表示，三個新設自貿區將統一執行與上海自貿區一樣的負面清單。

廣東方面，2014年12月的CEPA 新簽協議納入“准入前國民待遇加負面清單”管理模式，令市場准入更為開放，港澳資企業也得以同內地企業平等競爭，將可解決CEPA 過往僅僅採用正面清單而致的“大門已開、小門不開”痼疾。

值得注意的是，上海自貿區負面清單的行業分類，依據的是國家統計局起草的《國民經濟行業分類及代碼》。而CEPA 新推負面清單，是按WTO《服務貿易總協定》的服務部門和聯合國中央產品分類標準，與國際標準更為接軌。

上海自貿區官方口徑表示：以貿易便利化為重點的貿易監管制度平穩運行。作為亞太地區的貿易、物流中心之一，上海和新加坡、香港長期以來存有競爭關係。在貿易、物流領域，不少外資企業選擇在新加坡設立亞太總部，上海一直有意吸引這些亞太總部，通過改變傳統貿易監管方式、推進通關便利化，確能助力一番。

“但也有一些細節性的問題。比如，企業名稱如果要冠以‘亞太總部’字樣，則須向國家工商總局申請核准，最低註冊資本要求是5000萬元，”單小虎分析稱，“自貿區與中央有關部門的事權之間存在矛盾，即使能夠協調也會有行政流程和效率問題。”劉恩專介紹，天津港承擔北方經濟帶80% 以上的集裝箱貿易。天津自貿區 作為國際貿易新規則的試驗場，將有助于提振周邊區域的外資與外貿發展。

相比美歐日等國正在進行的TTIP （跨大西洋貿易與投資伙伴協議）談判、TPP（跨太平洋伙伴關係協議）談判和中美BIT（雙邊投資協議）談判，劉恩專認為，上海自貿區在服務業對外開放、負面清單和金融對外開放等方面的努力非常謹慎，金融領域尤甚。因此部分海外投資者不免失望。

滬金改小步徐行

上海自貿區的重要試驗內容之一，是金融領域的開放創新，這其中包括人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面的先試先行。上海自貿區掛牌成立後，“一行三會”先後出台51條意見、措施，為其初步搭建金改製度框架體系。

上海市金融辦主任鄭楊2014年12月在當地一場論壇上介紹：上海自貿區現 已形成運用自由貿易賬戶（Free Trade Account，下稱FT 賬戶）開展貿易融資、跨境人民幣境外借款等一批創新成果，有力促進貿易投資便利化和實體經濟發展。

上海自貿區金改實施一年有餘，質疑批評也不間斷，不少學界和市場觀點認為步伐不大。廣東一家金融國企的高管直言，上海自貿區的有些金改措施沒有實質作用。

普華永道戰略咨詢業務總監紀綱認 為，上海自貿區金改低於部分外界預期，這首先是因為金改迫切而外界期待過高。比如，中國利率市場化下一步改革仍需金融監管部門協調作出頂層設計，帶有國家意志，而自貿區只是一個物理空間，並無太多自主性。其次，中國的金融基礎設施建設、金融生態打造歷史欠賬太多，上海自貿區第一年的步伐也不可能太大。再者，金改還與國際環境息息相關。

上海自貿區金改中，各界認為最具創新意義的當屬FT 賬戶。FT 賬戶體系是人民幣資本項目可兌換的重要載體和工具，2014年5月底正式啓動，至今僅約半年，尚未大規模鋪開，其中獲准開通此業務的以中資銀行為主。官方統計顯示，截至當年10月底，僅有十家中資商業銀行接入央行有關FT 賬戶的監測管理系統。目前開立FT 賬戶約有7000個。

現階段，FT 賬戶僅限于人民幣業務，外幣業務仍待啓動。區內企業可以按實繳資本金一比一的比例借用境外人民幣，能有效降低融資成本。單小虎介紹，相比而言，企業的經常項目融資和融資效率還是受到一定限制。

上海財經大學自貿區研究院秘書長陳波接受財新記者採訪時提到，自貿區 內享受融資便利化政策措施的企業需滿足諸多條件，多是已有一定歷史的保稅區企業，而這些企業對資金需求量不大。

新入駐的金融企業有資金需求，但有些不能滿足註冊一年的門檻。

據財新記者瞭解，跨境雙向人民幣資金池業務，在跨國公司中使用率居高。

“總部設在中國的跨國公司過去由於外匯管制，錢進出不容易，資金流、物流、信息流無法做到無縫隨時進出，因此不太容易成為亞太乃至全球運營中心。”紀綱對比道，“現在，跨境雙向人民幣資金池業務有利於跨國公司調動資源，成為全球管理指揮樞紐，也有助城市發展總部經濟。”搭建不同要素市場平台，將為人民幣國際化提供交易場所。日前，上海期貨交易所獲准開展原油期貨交易，以人民幣計價和結算。上海證券交易所也擬在自貿區內設立國際金融資產交易平台。紀綱認為，接下來應當設法讓這些平台運轉起來。“比如，原油期貨交易就需要大量國際玩家才能玩得轉，流動性至關重要。”“上海自貿區金改啃了骨頭，但還沒啃到硬骨頭。”陳波建言，下一步，上海應權衡金改的風險和收益，與央行等中央有關部委密切溝通合作，爭取早日實現外界對自貿區的期待。

資本項暫難複制

上海自貿區的金融改革措施，會否在其他三個自貿區複制？一名接近廣東省商務廳的信源向財新記者透露，上海自貿區資本項目可兌換的金融措施，不會在全國複制推廣。

2014年9月28日時逢上海自貿區掛牌一周年，央行上海總部副主任張新介紹：中國在上海自貿區推進人民幣資本項目可兌換，是要為全國探索一條可操作的路徑，利用FT 賬戶作為載體和管理模式，全面實現人民幣資本項目可兌換。他也提醒：金融改革涉及面廣，對風險管理能力要求高，近期應謹慎考慮在全國複制推廣，要按照國家關於金融改革的總體設計來部署。

紀綱分析認為，上海自貿區資本項目開放的金融措施，暫難推廣。首先，上海自貿區試驗成熟與否，實施細則、壓力測試結果為何，皆無定論，健全FT 賬戶體系需時不少。其次，如果其他地方也跟著推進資本項目開放，監管如何保證到位，以防國際資本套利風險？

單小虎持類似觀點。在他看來，跨境資金借道地下錢莊司空見慣，但若是從政府層面放開個人境外投資，則須先行建立相應的個人徵信系統，這套系統在上海自貿區尚未成型，搭建需時。因此，資本項目開放的金融措施估計仍是在上海先行先試，成熟之後再行推廣。

上海WTO 事務咨詢中心理事長王新奎曾公開表示，2015年上海自貿區 金融改革將與上海國際金融中心建設聯動，出台重要措施，而這些措施是廣東、天津、福建自貿區無法複制的。

紀綱分析稱，國家定位上海為國際金融中心，目的是建立符合國際慣例、與中國經濟發展及國際經濟地位相符的金融市場體系，因此上海自貿區承擔著全面、系統的金融改革重任。

一家國際會計師事務所的高層認 為，中國核心、關鍵、重大的金融改革試點可能還是在上海，也應該在上海。

廣東前海在金融改革試點上有望取得突破，但可能是局部性的，例如合格境內個人投資者和跨境人民幣業務。

前述接近廣東省商務廳信源透露，廣東自貿區的金融改革，主要看面向港澳的開放清單。據財新記者瞭解，前海、橫琴等地除了爭取自貿區政策，也一直在與“一行三會”溝通，爭取適合港澳特點的金融政策。

劉恩專表示，上海自貿區在金融方面開放措施較為全面，與之相比，天津自貿區更多強調金融為實體經濟服務的功能。

中國北方大型裝備製造業發展迅速，對融資租賃有大量需求。天津融資租賃業基礎扎實、實力不凡，當屬標誌性行業。據紀綱分析，天津對周邊區域有輻射作用，有可能成為北方一個有特色的區域金融中心，但不會有大量金融突破湧現，這也不是它的首要任務。