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阿拉伯商人講述三年四次被騙經歷

http://www.yicai.com/news/2011/02/693253.html

學者如何角力“經濟憲法”新預算法十年四審塵埃落定

幾處不起眼的細節，在有“經濟憲法”之稱的預算法修訂過程中，來回拉鋸，背後是事關宏旨的部委權力與利益之爭。

一群學者持續兩年的鼓與呼，在其間發揮了不小的作用。他們，還只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。

長達十年的預算法修法之路終於塵埃落定。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人大常委會關於修改預算法的決定》。預算法修訂啟動於2004年，其間兩度成立起草小組，歷經三屆人大，啟動四次審議，在中國立法史上並不多見。上一次歷經四審才通過的是2014年4月頒布的新環保法。

翌日新華社發布的決定全文顯示，新預算法對現行預算法的修改多達82處，在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點，但最引人關註的莫過於新預算法對現行法“央行國庫”的保留和對財政專戶的限制，顛覆了之前二審稿、三審稿中新提出的表述。

2012年6月，預算法修正案二審稿公布後，人們發現現行法第48條第2款“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”被刪去，而增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。此外二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，與“國庫單一賬戶體系”的概念。

幾處類似的不起眼細節，在預算法修訂過程中來回拉鋸，背後卻是事關宏旨的部委權力與利益之爭。學界普遍認為，主導二審稿起草工作的財政部，企圖取消央行的國庫經理權，回歸財政國庫體制（參見南方周末2013年8月29日“三屆人大，十年修法，預算法考驗中國”與“‘經濟憲法’里的明爭與暗鬥”兩文）。盡管輿論反彈強烈，在今年4月的預算法修訂三審稿中，對此問題依然模糊保留了二審稿的表述。

與此同時，盡管事關現代預算制度核心，在“人大對預算的審查監督權”方面，爭議和反複並不強烈。根據新預算法，預算草案得以提前交至人大財經委員會進行初步審查，問責制度也有所強化。但外界多有期冀的“設立預算專門委員會”，則未能入法。

無論如何，拉鋸總算結束了。而在最後的4個月內，這部法律中的重要條款如何從幾成定局到神奇逆轉，水面下的高層運作過程外界不得而知。但可以肯定的是，一群學者持續兩年的鼓與呼——集會研討、向上投書、公開呼籲，在其間發揮了不小的作用。為此，南方周末記錄下這樣一群學者不曾為外人知道的努力。

微群里的好消息

微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”

2014年8月11日下午5點08分，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在一個微群里發出了一條微信：從權威渠道得知，預算法修改最新稿關於國庫問題回到現行稿規定，由央行經理國庫。財政專戶改為由法律規定或國務院批準設立。對此，劉按捺不住興奮之情，隨即給眾人發來喜訊。

同一天，還召開了一個與預算法四審相關的立法研討會。這次座談會由組織預算法修訂的人大法工委召集，與會人士來自銀行系統、財政系統、農業部、郵政總局等預算法利益相關方和學者代表共四十余人。事後一位不願具名的參會人士向南方周末記者透露，在那次會上他第一次見到上述法條。

微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲。天津財經大學財政學科首席教授李煒光寫道，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”

8月24日下午，在天津財經大學的辦公室內，李煒光摘下眼鏡盯著手機回想了好半天，“‘成了一半’是什麽意思呢？我表達沒這麽差呀！當時實在太高興所以詞不達意。”而因為表達能力強，李煒光曾數次被推舉為相關會議的主持人。

事後考證，此處的“成了一半”是指，微群里的幾位學者的建議是“除非法律、行政法規允許或者人大常委會批準”，政府不能在國庫單一賬戶之外設立財政專戶，而四審稿中，財政專戶須由“國務院”而非“人大常委會”批準。

這是微群里的八位學者第一次獲知此結果。兩個多月前，他們齊聚北京，共同商討出五條預算法修訂的專家建議，其中最後一條就是關於國庫和財政專戶問題。兩年前，他們中的大多數也在上海召開相同主題的研討會，也提了五條建議，其中第三條也是關於國庫問題。兩次的主張，都是維持央行國庫經理地位。

他們的理由很簡單：中國的人大對財政的管控權力很弱，多一個制衡和監管的力量，對避免財政部門一家獨大，是有必要的。

8月11日之前，他們對於結果毫無把握。今年6月，李煒光對上述五條建議的預期是，“哪怕只成了一條，就算沒白忙活。”結果真的“成了一條”時，他對南方周末記者坦承，“這算是意外收獲。”

兩次會議的發起人，複旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森教授8月12日在微群留言說，“首先應該感謝劉老師的上傳（學者建議），如果最後結果如此，我們當慶賀，畢竟中國預算制度的改革有我們大家的貢獻。”

兩年前他曾在上海會議結束時動情陳詞，“即使沒人聽，我們說給上海灘聽，即使一條不接受，我們今天的會議全部的價值，留在未來。”另一位參會者，中央財經大學財經研究院院長王雍君教授則預言，“它（指會議）有可能載入史冊，有可能一事無成。”

微群中八教授的另外四位是：上海財經大學公共經濟與管理學院財政學教授、全國政協委員蔣洪，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授，武漢大學稅法研究中心主任熊偉教授，和湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授、全國人大代表葉青。

最終說服高層保留央行國庫經理權的一個重要理由，也還是學者們秉持的那個核心理念，“多一層央行的監督有什麽不好呢？”劉劍文與人大法工委等政府相關部門多有聯絡，他自認為修法過程中學者起了很大作用，“中央高層還是比較重視和關註學者的意見建議”。

韋森則和央行、人大財經委等方面人士保持溝通，四審之前，他也得到反饋：“最近的高層會議討論了預算法問題，會上說，預算法是一個重要法律，綜合考慮專家的意見，央行國庫保持原狀。”

從2012年6月預算法二審稿公開向社會征求意見以來，以八位專家為代表的許多學者、民間智庫多次召開研討會，提建議，發表文章、聯名信，接受采訪，意圖阻止預算法修訂過程中的倒退，使人大具有預算監督實權，防止政府內部沒有制衡。

即便在預算法三審前後，種種跡象表明財政部與央行已就國庫爭議達成一定妥協，民間學者仍在堅持發聲，以期局勢的真正明朗化。

他們的堅持多大程度上左右了結果不得而知，但至少贏得了尊敬，著名經濟學家王則柯近日在微博中贊譽道，“平均來說，法學界對於我國社會進步的貢獻，明顯高於經濟學界；在經濟學界里面，財稅學者對於我國社會進步的貢獻，又明顯高於其他的經濟學者。”

三審稿依然難以令人滿意

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。“本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題。”

2014年4月21日至24日，預算法修正案草案卡著最後期限，在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行了三審。此時距離2012年6月的二審已時隔1年又10個月，按照立法法，法律草案經過兩年沒有再次審議的將成為廢案，終止審議。但三審後並未提起表決通過，據南方周末記者了解，參會的人大常委會委員對三審稿提出了諸多修改意見。

全國人大財經委副主任委員尹中卿在會上說，“這次提請審議的三審稿，還沒有完全達到三年來大家對預算法修改的期待……仔細看下來，預算法修正案三審稿還難以令人滿意。”

接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。一位委員認為有些財政專戶甚至成了部門的“小金庫”，助長了財政管理上的權力尋租，可能滋生腐敗。因此建議將修改稿的55條第二款修改為，“依照國務院的規定在國庫下設立財政專戶”。

至於國庫庫款支配和國庫業務經理的權限，他認為應由不同機構分別行使，不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時經理國庫業務，“讓國家財政的錢多一點監督有什麽不好呢？”

“這個問題的本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題……由人民銀行經理國庫是財政公開透明、防止內部腐敗的重要舉措。”全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈當時發言認為。

還有多位委員談及，三審稿中人大對預算的審查監督權的落實，較之二審稿有一些進步，但仍有很大的改進空間。

韋森與李煒光等學者看到三審稿後也不滿意。三審稿並未向社會公開征求意見，學者們大多是在4月下旬人大常委會三審之後，通過媒體才拿到三審稿。

在他們看來，三審稿對二審稿的主要進步，在於立法宗旨層面，第一次明確預算法立法宗旨是“為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度”；但在具體執行層面，人大的預算監督審查權仍被虛置。

學者們認為，預算法作為一部“限權法”的核心條款在於兩方面，一是在現有框架下盡量加強人大對財政部門預算的監督；二是央行通過國庫經理權監督財政部門。“三審稿看來是外部監督不接受，有限的內部監督也不想接受，那就是倒退了。”李煒光說，“這也是專家一定要堅持出來說話，不能妥協的原因。”

只是這一次，情況有所不同。

還要不要堅持

為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事，“墨家思想”使他改了主意，“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。”

出乎學者們意料的是，三審稿雖然在國庫問題上基本沿用了二審稿說法，但央行這次沒有主動聯系學者。

在二審稿出來之後，王雍君、李煒光、施正文等學者們最早曾被央行找去開會座談國庫問題。一位與會者回憶，他參加的那次會上央行兩位局長在座，“說央行國庫局都快名存實亡了。”

為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事。但聽完座談會、看完央行給的材料之後，“墨家思想”使他改了主意。墨家思想是源於中國東周時期的一派古代哲學，主張墨者應該為了民之福祉，冒著危險而奔走。

“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。這個事上央行明顯弱勢。”李煒光說，“財政部如果自己搞一個國庫，它的權力將大過發改委。”

作為一名制度經濟學家，李煒光的好友韋森離預算這一專業領域較遠，但他是個熱心腸，曾經因為讀到“十八屆三中全會報告”中的“稅收法定”四個字而興奮得“夜里都跳起來”。為了解預算，他還專門去美國考察了國會和預算撥款委員會。

也是在二審稿出來後的2012年7月25日，韋森在上海召集21位專家召開預算法修正案二審專題研討會，李煒光向韋森推薦了相識多年的王雍君和施正文。

專業研究預算問題的王雍君在這次會上向與會者系統地闡釋了取消央行國庫和財政專戶納入單一賬戶體系，這背後的利害關系。

研討會之前，韋森已閱讀過王雍君撰寫的相關文章，“國庫管理是個很細分的專業領域，我們中的很多人雖然關註預算改革，但也看不出這部分條文細節調整的深意，好在王雍君專註這個領域，他發現了問題，並率先公開提出。”

而曾在財政部條法司從事財稅立法和政策研究工作的施正文，則在會上詳解了二審稿對人大權力的弱化和虛置。他直言二審稿是一次沒有產生規範、不解決問題的“小改”，“按照預算法，財政部門想怎麽幹，人大沒辦法去監督它，那麽我們立這樣的法幹什麽？”

會後21位與會專家學者聯署了《對預算法修正案（草案二次審議稿）的五點修改意見》，提交至全國人大常委會。

同期，劉劍文和天則經濟研究所也在北京召集了兩場預算法研討會，專家學者們的修法建議通過媒體獲得公開傳播，並遞交到了人大。

學者們嘗試著各種發聲的渠道。今年7月，韋森還與北京一位著名智囊經濟學家深聊預算至半夜，並托其向高層轉交一篇自己關於預算的7000字長文，同時囑咐其轉述：“管好一個國家，先要管好預算。美國1776年建國到1921年一百多年，賬也沒有管對。在這之後美國有了管理預算的法律和機構，才成為一個現代國家。我們現在建國才六十多年，還不晚，我們可以通過推動預算改革，來推動國家治理的現代化。”

民間和學界的強烈反應，客觀上至少改變了預算法修法工作的節奏。一位學者告訴南方周末記者，由於預工委組織起草的二審稿被指有被財政部主導之嫌，國務院法制局後來介入修法，因此三審稿直到今年4月才過審。

三審之後，幾位學者從各自的渠道獲知，在中間人的斡旋之下，財政部與央行已經達成妥協，雙方都各讓了一步：國庫依然設在央行，財政部支持國庫集中支付；但在立法層面，三審稿仍然維持二審稿的處理。

葉青告訴南方周末記者，據他所知當時財政部和央行都有所讓步，並同意雙方根本性的分歧交由高層決定。

韋森得到的反饋是，“現在央行和財政部關系好了。”眾所周知，2013年中央政府換屆後走馬上任的財政部長樓繼偉，和央行行長周小川，是曾在一起合作研究中國經濟改革的老熟人。

商量之後，韋森與李煒光決定不管部門之間的博弈，學者們獨立起草一個“理想中的預算法”。但與眾人商議之後覺得“目前不現實”，決定還是在三審稿基礎上提修改意見。當時並不知道何時會四審，學者們決定盡早開會。

分歧中的最大公約數

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

6月14日，北京多雲轉雷陣雨，八位學者在北京朝陽公園東南角的郡王府飯店召開“預算法修法研討會”，閉門會議開了一整天。

八位參會者中，年紀最大的蔣洪已67歲，最年輕的熊偉才43歲。劉劍文、施正文和熊偉是財稅法學家，王雍君是預算專家，蔣洪、李煒光是財稅學專家，韋森是制度經濟學家，葉青則是活躍在媒體上的學者型官員。除劉劍文和熊偉外，其他六位都是2012年上海研討會的參會者。熊偉被李煒光戲謔為財稅法學界的帥哥。

“我們這八個人在一起是有道理的，各取所長相互彌補，誰還缺不了誰。”李煒光說，“我的主要貢獻就是把這幾個人給攢一塊兒。”

但八位學術背景、關註點、思維方式各異的學者在一起開會，爭議和分歧是必然的。八位學者事先把新老預算法條文做成PPT，從早上8點開始逐條討論。“主要是爭論，修改意見不大。”韋森說。

分歧主要集中於三個方面，一是熊偉等學者認為，預算法應該是一部比較純粹的規範政府財政支出的法律，不該它管的不應該納入進來。比如稅、費等財政收入，都是依據稅法或相關法規征收，不應該納入，“難道說人大否決了預算政府就不收稅了嗎？”其次，熊偉認為分稅制、轉移支付、地方債等不涉及預算，而屬於上下級政府關系的問題，也不應納入預算法。

但其他大部分學者認為一部全面、完整的預算法，是現今中國防止政府隨意花錢、收錢所需要的，且中國沒有其他法律來規範政府間收入劃分、財政轉移支付和公債等財政行為。

此外，法學家更看重法律條文之間的呼應、銜接、執行效力和用詞的精準。而財經專家更重視理念、立法宗旨層面的超前，而不願糾結於個別詞句的斟酌。

“八個人之間對幾乎每一條都有爭議，都有分歧，到最後條文都沒有討論完。”熊偉回憶說。

由於分歧頗多，大家商定按“最大公約數”規則，凡有分歧而無法達成共識的建議，一律不以八名學者聯名修法建議書的方式提出，留作個人意見表達。

長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。

“我們是為國為民”

“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果。”

回到武漢後，熊偉花了兩天時間寫出了長達七八千字的初稿。商量之後，2014年6月底，2700多字的《<預算法修正案（草案三審稿）>的修改建議》得以定稿。

這五條建議是：進一步完善預算法的立法宗旨；增加規定政府預算活動的目標；強化人大預算審查監督，設立預算專門委員會；落實財政透明度原則，健全政府財務管理；明確央行國庫的職能，從嚴格限制財政專戶制度的設立到逐步取消財政專戶。

值得一提的是，其中“設立預算專門委員會”這一條大家一拍即合地寫進了建議書中，“其實已經超出預算法修訂的範疇，我們都覺得做不到。”韋森說，但劉劍文、施正文等人認為，做不到不妨提，為將來中國建立現代預算制度、做實人大做鋪墊。

以這份稿件為藍本，劉劍文等人修改之後，中國法學會以《要報》的方式遞到了中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳等部門。中國法學會是部級機構，其會長是原中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉。

此外，學者們也盡可能通過各種私人關系，輾轉向上傳遞。

最終在9月1日新華社公布的新預算法修改決定中，上述五條的具體建議僅有最後一條得以入法。

韋森告訴南方周末記者，幾位學者最看重的三點修法意見：人大設立專門的預算監督機構；保留央行國庫；預算法建立真正問責機制。現在看來第一點沒有實現，第二點完全落實，第三點做到一點點，“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果，我們可以喝酒慶功了。”

“我們不是為了央行，我們是為國為民。”韋森感慨道。蔣洪說，“要真正監督權力，不能單純依靠政府內部的自我約束，必須倚靠社會、公眾、人大的外部力量。”

“其實正因為人大監督權力需要加強，才需要制定這樣一部面面俱到的預算法。”熊偉打比方說，“一個內功高強的人要想制敵，輕輕一推你就倒了。如果本身很羸弱，招式再多也無濟於事。”

八位學者只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。同道中人有的更願意做幕後英雄，有的卻偏好通過媒體高調造勢，而非訴諸體制內的上書通道。

體制內渠道是學者們眼里更穩妥的渠道，比如，上海財經大學一群財政領域學者組成課題組，從2008年起，持續以課題組名義上書全國人大遞交修法建議和各種相關問題研究成果，四審前，他們抓緊最後時間提交了最新的一份。“當時恰好人大換屆，前一屆人大沒有按計劃完成預算法修訂，在這個背景下，我們成立課題組，就是為了參與到預算法修訂，在其中發揮學者價值，課題的學術成果本身倒是其次。”課題組成員之一的上海財經大學教授劉小兵說，接下來課題組還會繼續以這樣的方式參與預算法實施條例的制定。

記者出身的龔成鈺屬於後一類，他創立的財稅智庫天和經濟研究所在三審稿出來之後，花了兩個月時間，用電子郵件的方式征集到132位學者專家的55條修法建議。7月28日，天和在北京召開財稅論壇，蔣洪、劉劍文、李煒光、王雍君、葉青、熊偉等數十位學者參會，會上天和公開發布了“百名學者修訂預算法對照表”。

“在傳統思維上，我這種方式可能有待商榷，但為什麽我要這麽做？因為今天互聯網技術正顛覆一切，公開透明是趨勢，公民有知情權。”龔成鈺對南方周末記者說，“我就覺得這是一件正確的、有價值的事情。”

獨家〉公益團體一年四二七億捐款 透明度體檢 慈濟、綠色和平、家扶 財務最不公開

台灣愛心不落人後，每年公益團體總計可收到超過四百億元捐款，但是財務透明程度，卻遠落後於歐美各國；慈濟與紅十字會先後爆發爭議事件，凸顯出公益團體在財務上的控管、效能，需要在自律和他律上有更多監督和公開資訊。

撰文•賴若函

知名公益團體紅十字會近年屢爆募款資金運用爭議，日前又被民眾爆出將捐贈物資作為尾牙抽獎獎品，導致紅十字會發起尼泊爾賑災募款時，被憤怒網友聯合抵制，官方臉書只好關閉；加上年初慈濟基金會也挨批財務報告不到一頁，引發大眾對於公益團體財務不透明疑慮。

行政院主計總處統計，台灣公益捐款一年達四二七億元，有五百多萬名捐款人，平均每四人有一人慷慨解囊。過去台灣愛心捐款人大多只捐錢，不過問後續捐款流向，紅十字會事件讓更多人開始關心，這些組織是否有效率、正確使用善款。

法規差很大！

美國有990報表強制規範

台灣卻採放任管理

政府對於公開發行公司的帳目收支都有規範，包括會計準則、財報透明、會計師簽證等；但台灣公益團體最大的問題，是沒有任何強制性公開規定，有關組織的財務狀況，完全由公益團體自行決定是否公開，以及公開內容為何。在法規管理上，與歐美落差很大。

《今周刊》上台灣各大公益團體官方網站搜尋，若以美國990報表（公益團體免繳所得稅申報表）規範的主要項目：會計師查核報告、資產負債表、損益表、現金流量表、固定資產變動、人事費用、前五高薪資、投資細目、公開資訊、每年更新財報等等，與台灣知名公益團體目前公開的財報作對照，即可得出台灣公益團體財務公開的「及格生」與「留校察看名單」。

其中，表現相對有誠意的團體是台灣癌症基金會、罕見疾病基金會、陽光社會福利基金會，除了前五高薪資、投資細目未公開，其餘皆涵蓋；紅十字會在現金流量表、前五高薪資、投資細目上未提供。

「留校察看名單」則有二○一三年收受捐款高達九十八．三億元的慈濟基金會，雖幾度遭批評，至今仍未公開財務報表，僅在網路公開簡略支出狀況，與針對緬甸、尼泊爾、四川等募款專案的收入支出總額。

同樣情形也發生在知名的國際環保組織綠色和平基金會身上，網站上並沒有台灣分部的財務報告，是和東亞包括南韓、香港、中國合併，統一在一頁的財務概要中作說明，看不出每年在台灣所收超過一億元捐款的實際流向。

一三年收受捐款也高達三十五億元的家扶中心，僅多提供了一頁的會計師查核報告，加上兩頁的財務支出、收入簡表。

不過，輿論壓力也讓公益團體開始調整作法。曾經被點名財務不透明的世界展望會和創世基金會，過去官網上只能看見年度工作報告中不到一頁的收入支出概要，在今年慈濟與紅十字會風波後，一三年收到捐款達三十一億元的世界展望會，也在三月首度公開十幾頁會計師查核報告與財務報表。

收受捐款七．二億元的創世基金會，五月中首度將財報放上網路，公關組副組長史淑樺表示，過去財報都有會計師查核認證，送交衛福部，在幾波輿論壓力下，覺得「沒有什麼不可以公開的」，於是在近期加入台灣公益團體自律聯盟，透過其平台公開財報。

台灣對於公益團體的財務資料公開規定，雖有《公益勸募條例》，卻只管募不管捐。換言之，公益團體只須針對震災等募款專案公布收支明細和用途說明，一般捐款卻不必公開，難以窺見財務全貌。

「在歐美，公益團體需要透過財務專業認證，才可募款。」公益團體自律聯盟祕書長陳琬惠說，歐洲透過民間的第三方認證機構做外部審查，針對公益團體的帳目，有一定的要求。

查核太鬆散！

不僅免稅資格容易取得

還有公務員看不懂財報

至於美國，則將公益團體財務資料的揭露明訂於稅法中，根據性質不同，有一百多種會計科目要套用，每一年公益團體若未按照規定完成報稅，則喪失免稅資格。台灣則無此要求，公益團體報稅時，只要當年的支出達到收入的六○％，就可以免稅；若結餘款未達五十萬元，則只要經主管機關查核同意，即可免稅，免稅資格取得容易，完全不需要經過像美國一樣繁複的財務資料審核。

陳琬惠進一步表示，台灣雖有規定公益團體財產總額或當年度收入總額達一億元以上者，須經會計師查核簽證申報，否則不符合免稅標準之規定，卻未嚴格執行，形同具文。

為什麼公益組織應該公開具有會計師認證的財報？陳琬惠解釋，會計查核時，會檢視資金使用是否合乎組織成立目的，財報包含動產、不動產、修繕、保險、伙食津貼等費用，更不用說有大筆資金流動，投資行為如買賣基金、股票及土地，還有專案募款有無達成目標，才能對捐款人有合理的資金流向交代。

在台灣，公益團體根據其性質，有不同主管機關如內政部、衛福部、教育部等，對財報各有不同的要求、表格，陳琬惠說，「有的公務人員沒有財務專業可看懂報表，加上種種規定僅是備查，都沒有強制要求公開」，而外界也缺乏公開檢視資訊的管道，規定形同虛設。

自律沒效果！

不到九％在官網提供資訊

慈濟填不滿一頁A4紙

反觀美國，早在一九九六年、九九年陸續修法，不但要求公益團體在網路公開990報表，說明組織資產、收入、支出等；組織內部薪資最高的五位員工，也要向大眾說明其身分、薪資和紅利；前五名支付最高的合約名單，以及與所有董事會成員有關的金融往來紀錄，都必須要公開。

詳盡的公開資訊可供捐款人比較參考，這也是為什麼慈濟在台灣的財務報表不到A4紙一頁，但外界卻可以透過慈濟美國分會的報稅資料，發現慈濟曾投資諸多爭議性大的石油公司、菸酒商、軍火商、基因改造業者等「邪惡基金」。

「公益團體不願公開財務資訊的原因很多，包括心態保守、缺乏基礎財務管理能力和無力負擔額外行政成本等。」政大會計系教授許崇源表示，台灣應仿效美國，訂定一套公益團體可用的會計科目，因為治理績效、公開透明的財務報告，能有效顯現公益團體的自律水準，增進公益機構與捐款的個人、企業之間的互相了解。

二○○五年成立的公益團體自律聯盟，便是因為台灣公益團體財務透明度太差，希望強化捐款人的信心，所發起的自律組織，現有勵馨、兒福、伊甸、陽光、聯合勸募等二○九個會員，這些會員每年的募捐能力加起來超過一三○億元，以台灣每年四百多億元的募款總額來說，約占三分之一。

陳琬惠說，每個加入自律聯盟的團體，都必須承諾公開有會計師簽證的年度工作報告和財務報告，只要上聯盟的網站，可以看到所屬會員七年來財報。另外，資誠會計師事務所也從○八年起，陸續協助國內八十多家公益團體，量身打造、建立起財務管理運作制度。

點入自律聯盟網站，可以看到諸如陽光社會福利基金會、台灣癌症基金會、罕見疾病基金會等超過兩百多個公益團體近年來的財務報表和工作報告，其財務報表不但有近七年的會計師查核報告，內容包含資產負債表、收支餘絀表、現金流量表、固定資產變動表，雖比不上上市櫃公司的財報詳盡，報告至少也都有十幾頁。

根據公益責信協會一三年調查，僅有不到九％的公益團體於官方網站提供財務資訊，但完整度落差很多，其中包含規模龐大的慈濟、家扶中心、綠色和平基金會等，這些公益團體也未加入自律聯盟，財務資訊相對粗略。

立法不能等！

十多年角力拖延法制化

宗教團體更不透明

許崇源強調，一個組織的財務、預算掌控能力，與工作效率有很大關聯，除了自律，也需要法律監督，帶動台灣公益團體取信社會的能力。

「可以制定一套明確的會計科目準則，讓政府部門能有效的查核公益團體的帳目。」聯合勸募祕書長朱紫碧說，每年主管機關可進行帳目查核，但沒有統一的規定，各個公益團體的科目五花八門，無從比對、檢視起。她建議，可以比照美國，由政府制定或授權民間專業組織，訂出一套詳細的會計科目給公益團體。

「相關立法應盡速落實，尤其是財務比一般公益團體更加不透明的宗教團體。」東海大學社工系教授曾華源說，《公益勸募條例》規範的對象不包含宗教團體，但即便是有會計師簽證的公益團體，也有過於簡略的狀況，加上財報沒有公開上網，難以監督。他就看過有團體粗列交通費、租金，卻花了一百多萬元買車、辦公室是董事長的房子等情況，這些都應該透過訂定「財團法人法」、「宗教團體法」來規範，規定公益團體要定期上網公開財報、有一套嚴謹的揭露方式，不然就要面臨罰則。

在各利益團體角力、遊說下，「財團法人法」草案、「宗教團體法」草案十幾年來多次進出立法院，始終懸而未決。紅十字會、慈濟事件讓全民看見，在公益、慈善背後，隱藏不少弊端，需要更明確、統一的財務資訊揭露規範，才能正本清源，公益團體方可走得長久、發揮更大影響力。

收受龐大善款 流向卻不透明——9大公益團體財務揭露程度比較美國「??報表」規範之查核項目 有/無提供罕見疾病基金會 陽光社福基金會 癌症基金會 世界展望會 創世基金會 紅十字會 家扶中心 慈濟基金會 綠色和平基金會（含中、港、台、南韓）2013年收受捐款 1.5億元9458萬元 3900萬元 31億元 7.2億元 2.9億元 35億元 98.3億元 2.3億元會計師查核報告 有 有 有 有 無資產負債表 有有 有 無 無損益表 有 有 有 無 無現金流量表 有 有 無 無 無固定資產變動 有 有 有 無 無人事費用 有 有 有 無無前五高薪資 無 無 無 無 無投資細目 無 無 無 無 無公開資訊 有 有 有 有 有每年更新財務報表 有 無 無 無無註：台灣相關規範不完備，故上述以美國990報表（公益團體申報免繳所得稅）須公布項目進行檢視；調查以各公益團體官網為準，統計截止日期為2015年5月19日公開財務 有3個技術問題待克服

會計制度未統一

相比於公司組織有《商業會計法》、《國際財務報導準則》作為會計統一標準，公益團體並無統一法源，會計科目也沒有統一的編號或名稱。

財報格式未統一

財務報表並無統一之格式，報稅時公益團體可使用國稅局提供之格式，也可用組織內習慣的編制格式另用附件申報，難以作統一查核。

檔案格式未統一

有公開上網者，檔案格式含括word、excel、pdf檔。

資料來源：台灣公益責信協會

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