更多的「堵城」正在躍躍欲試效仿北上廣那些先行者實行車牌管制。但它們能否躲避人們對北上廣三種模式的批評聲浪？
自2012年7月1日廣州試行汽車限牌政策之後，關於溫州、南京等多個堵城將步其後塵的傳聞不絕於耳。
在中國成為世界第一汽車大國之後，各座城市的交通擁堵已經愈演愈烈，成為城市管理者的心頭之患，但如何治理擁堵，並無定論。無論是上海的車牌競拍政策，還是北京的單純搖號、廣州的搖號與競拍結合政策，都有諸多詬病之處，包括法律授權不清、過程公開透明不足等等。
更多的「堵城」正在躍躍欲試效仿那些先行者實行車牌管制。但它們能否躲避人們對北上廣這三種模式的批評聲浪？
「最貴鐵皮」的由來
上海是國內最早、2010年之前也是唯一一個對私車牌照普遍實行限制性政策的城市。
早在1980年代，上海就開始競拍私車牌照，那時的起拍價就高達十萬元，以當時收入水平這主要被視為一種「奢侈稅」。
1990年代初，由於汽車需求的較早湧現和城市道路狀況的難如人意，上海中心城區的交通已呈不堪重負之勢。在著手修建這座城市的第一條高架道路和地 鐵線路的同時，以競拍方式全面限制私車牌照的政策也被推出，並被官方冠以「市場化分配」的時髦名頭，不過那時的競拍仍是「有底價、不公開」的。
經過一系列演變，2000年上海開始實行針對國產汽車（後因中國加入WTO把進口汽車納入）的「無底價」競拍，這也是現行私車牌照額度競拍制度的起 點。當時上海的做法是，政府每月只推出一定數量（通常是幾千個）的私車牌照「額度」，購車居民通過競拍買到「額度」，才能辦理私車牌照的手續。
實施十二年來，「額度」競拍價格從初時的不足萬元一路攀升至2012年8月的6.3萬元。這是2012年4月以來，第三次月度競拍價格突破6萬。這意味著，車牌價格已高過很多經濟型轎車，民間把上海的私車車牌嘲為「最貴的鐵皮」。
得益於實施多年的車牌額度控制，上海這座特大城市的擁堵程度遠遜於比它少了1/6人口的北京。一個可資對比的數據是，目前上海汽車保有量為200萬輛，而北京已超過500萬輛。
但是，考慮到這一政策的種種負面因素，上海市政府也一直在考慮實行「B方案」的可能性——被學界公認為相對最能兼顧效率和公平性的徵收擁堵費模式，就從2001年開始多次出現在上海決策者的案頭。
所謂擁堵費，指通過在交通擁擠時段對部分區域道路使用者收取一定的費用，以控制交通出行需求，調整出行路徑，減少擁擠區域道路交通流量，在倫敦和新加坡等地均有實行。
早在2001年，上海市建委就已在牽頭調研擁堵費徵收模式，並因寫入了2002年《上海城市交通白皮書》內而被坊間熱議，但那時上海市政府內部各部門反對意見很大，認為「電子收費系統等條件尚不成熟」。
此後，每當現行車牌額度拍賣政策遭到輿論質疑時，這一「B方案」都會被重新翻出來討論一番。
2004年，時任中國商務部部長助理的黃海就在中央電視台「炮轟」過上海的車牌限制政策。黃海稱，上海的私車牌照競拍違反了當年5月開始實施的道路交通安全法，「希望上海方面能夠按照新的道路安全法規，對這個行為再進行一次認真的研究」。
這個表態旋即引發全國熱議，法律專家們更是以研討會和撰文等方式，對這個政策的合法性問題提出猛烈批評，稱其還違背了行政許可法、《機動車登記規定》等法律法規。
這些質疑聲讓上海非常被動。「為此，上海專門去（中央）作瞭解釋，對黃海個人也去進行過解釋。」上海市政府法制辦副主任顧長浩在2012年8月末一場小範圍的車牌政策研討會上回憶道。
這場波瀾的發生，也和當時價格走高帶來的關注度相聯。在黃海講話之前，私車牌照「額度」的競拍價格，已一路漲至4.5萬元的歷史高點。
此後，儘管上海官方宣佈「經請示全國人大、國務院等部門，以及內部專家多次研究，各方都認為上海的政策沒有違法」，但「取消競拍」的說法一度在坊間盛傳數月。
到2007年末時，又一波的價格飛漲，把上海的競拍政策推向輿論中心。上海私車牌照的「額度」價格快速上升，直奔6萬。而當時樓市股市火爆，上海居民財富迅速積累，購車需求旺盛。
這一次上海市政府把矛頭指向了被指控為操縱一手車額度競拍報價、拉升二手車牌照價格的汽車經銷商。當時，政府查處了一批違規的經銷商，還調整了競拍辦法來規避這種行為。
當時，上海市城市交通管理局一位副局長還公開表態稱，上海現行的競拍制度只是一項「過渡性政策」，今後會隨著城市公共交通的發展完善逐漸淡出，於是又引發一波「取消競拍」的傳聞。
上海市政府在2004年、2007年兩次風口浪尖之時，都曾拿出徵收擁堵費的方案重新討論，但都因實際操作困難、反對意見較大而不了了之。
事實上，技術障礙早已不存在，但計費、繳費各個環節的管理問題，依然讓官員們頭疼。參與討論的一位技術官員就持反對意見，「這個收費天天都要交，不像牌照一次性就交完了事」。
倫敦採取的是先記賬單、再由車主自行繳費的方式。上海市政府法制辦副主任顧長浩舉了一個例子，在和倫敦的政府官員交流擁堵費方案時，他問對方，倫敦 平均每個月要處理多少拖欠繳費的案子，對方回答說是一兩千例。這個答案讓顧很感嘆，「想像一下，如果照搬到上海，僅這一項，就會是一個多大的量。」
不僅如此，在2007年這輪討論中，如何定價、如何補償本身住在擁擠區內的居民、如何處理與外地車的關係等問題，均引發了與會官員們的爭論。
這項政策動議依然被「擱置」下來。顧長浩說，「那時打算擱置到世博會結束之後再說。」不過世博會已過去兩年，擁堵費的討論未再重啟。
而上海車牌額度的價格雖在2008年金融危機時一度跌落，但後來又隨著經濟好轉噌噌漲起來，2012年5月更是創下6.4萬元的歷史新高。
「當決定了使用這個拍賣政策，就已經意味著必須承受價格越來越高的趨勢不可改變，想要同時把價格控制在老百姓可接受的合理範圍內，是很難實現的。」 一位多年來參與這項政策改進的上海官員坦言，車牌「額度」本質上就是一個資產性產品，那就必然會具備資產的特徵，比如價格變化受預期左右、存在投機炒作行 為等。
在私下場合裡，政策制定者們並不掩飾自己的想法，「這塊鐵皮的價格，早晚會奔10萬元錢去。」
與價格伴生的另一個爭議話題，是每年數十億、累計已有兩百多億的拍賣資金的流向，儘管官方早就宣稱用於公交設施建設，但在「兩會」代表、委員、律師 信息公開申請和訴訟等各方持續壓力之下，直到近兩三年，才做到每年定期公佈收支大數，但政府網站上簡單的幾欄數字，顯然還遠未達到民眾所要求的公開透明的 程度。
京廣模式之弊
「現在北京、廣州等城市一『進來』，上海壓力就小多了。」在上述參與車牌政策改進的官員看來，北京的搖號帶來的種種副作用，使北京取代上海站在了輿論風暴眼上。
北京是在2010年底公佈並開始實施新的車牌發放政策的。此前，北京已經嘗試過單雙號限行、尾號限行等措施來緩解交通壓力，但效果有限。
「最後還是下決心採取了限制車牌發放的措施，有兩個背景，一是來自中央政府的壓力，北京各種活動多，交通必須有保障；二是北京曾做過研究，如果不管 制，到2015年北京的汽車保有量將會達到700萬輛，而城市的容量只有400萬輛。」中國汽車流通協會常務理事賈新光對南方週末記者說。
雖然目的都是限制車牌發放，但北京採取的是和上海截然不同的措施：搖號。根據政策，車牌「指標」的獲得是無償的，只要是符合戶籍、社保等條件，擁有駕照的居民，都可報名搖號，搖到號後需在半年內辦理汽車上牌手續。
上海的競拍政策，過去遭到的諸多批評聲音就是來自北京，因此北京最終選擇了搖號，沒有重蹈上海「覆轍」，亦是順理成章。
「北京並不是個商業氣氛濃厚的城市，如果搞拍賣，居民不能認可，可能會引發一些矛盾，如被人反映到中央，甚至可能會被批評。」賈新光說。
不過，比競拍更顯公平的搖號政策，實施一年多來，卻為效率低下所累。在上海，急需買車的人群可以通過競拍迅速獲得車牌額度，而北京不競拍僅搖號，則導致符合條件的居民紛紛加入搖號大軍，搖號儼然成為一場浩浩蕩蕩的社會總動員。
實施一年多來，這個搖號池裡人數已從初時的20萬，增加到現在的118萬人，且在繼續擴大，中籤率也不斷降低到目前2%的水平，民間戲稱為「搖號就像買彩票」。急需買車的人也只能跟著大家一起希望渺茫地等待「中獎」。
而在民間，也因此衍生出各種不規範的牌照調劑手法。最常見的是朋友親戚之間的互助，一對搖中兩個號的夫妻對南方週末記者說，他們將其中一個「指標」 借給了一位不符合社保條件的朋友。這對夫妻特意研究了相關的法律和政策，結論是如果發生車禍，掛名者是要承擔連帶責任的，但他們基於親友關係的信任，覺得 不會因此招來糾紛。
此外，一些銷售商和黃牛也可以幫客人代理指標的買賣和租賃。據南方週末記者採訪的黃牛報價，急於用車的人，可以選擇一年5000元租個車牌，或花幾萬元「買」一個「指標」，但指標是掛在賣家名下，雙方只能私下簽署一份簡單的協議書來約定權責關係。
這些問題的出現，並非缺乏預見。在搖號政策實施之前，北京就曾經到上海調研和交流，搖號可能帶來的「一手市場無價，二手市場有價但政府無法管控」等後果，在當時就已被提及。
在這樣的背景下，上海的樣本，陡然翻身成為了好榜樣──有效治理了擁堵、有序地發放了牌照，還為政府籌集了公共交通建設的資金。
儘管北京市交通委信訪辦官員向南方週末記者強調，目前並無調整車牌政策的計劃。但在坊間，北京將改為競拍的流言，已大肆流傳了好一段時間。
2012年8月最新試行限牌政策的廣州，則在北京和上海的經驗基礎上，設計了一個折中方案：一半指標搖號產生、一半指標競拍獲得，由參與者自行選擇。這個方案的意圖不難理解，既吸納了上海競拍的效率，又兼顧了北京搖號的公平。
「這個模式的效果，尚需等待實踐的檢驗，但這種做法無疑是增加了系統的複雜度，在吸納兩個城市做法優點的同時，兩種模式的缺點很可能也會隨之而至。」上述上海官員提出了自己的擔憂。
中國汽車流通協會常務理事賈新光不讚成上述任何一種限牌政策，他對南方週末記者說，從交通警察和交通專家的角度而言，自然是路上的車越少越好管理，但時常被忽視的是，治堵的根本，還是要靠合理的城市規劃和便捷的公共交通系統。
而在不久前召開的一次研討會上，上海大學法學教師楊小欣仍在追問上海私車限額拍賣的合法性問題，他表示：「該項措施在實質上增加了機動車登記的條 件，剝奪了上海居民依據國家立法規定的條件申辦登記領取號牌的權利；對私車主增設了國家立法沒有設定的交費義務。具有如此效果的行政措施，應當具有國家立 法上的特別授權根據，應當具有國家立法中的行為法上的授權根據。」
這樣的合法性追問，同樣適用於中國已經或即將採取車牌限制政策的地方政府。