📖 ZKIZ Archives

一個部門“日行千里”，李克強打叉的“萬里審批圖”成歷史

經過20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，100個審批環節，蓋108個章，繳納36項行政收費，最快也需799個審批工作日……廣州市政協常委曹誌偉4年前公布的一張長達4.4米的行政審批“萬里長征圖”，揭示了企業要投資建設一個項目是何其艱難。如今，就在這張圖“出生地”廣州，從立項到驗收完成主流程審批事項最快只需30個工作日。

“原來僅僅辦一個施工許可證就要5個月，去年受益於改革，我們從組建團隊到正式施工加起來也才半年。”作為TCL集團旗下的雲升科學園項目的總負責人，廣州雲升天紀科技有限公司總經理覃銘對現在的速度很滿意。

他告訴第一財經記者，公司今年7月份就可投產，而原本預計至少需要一年半到兩年。

廣東凱普生物科技有限公司總裁特別助理管於偉則對第一財經記者表示，由於改革提速，公司至少提前了半年投產，多創造了超過2億元的產值。

“每一個節點都比預想的快”

幾天前，媒體報道曾在2014年被李克強見證封存的109枚公章永久收藏進國家博物館，它們原本屬於天津濱海新區18個不同的單位，代表著政府的審批權力。

在就任國務院總理後的首次全國兩會記者會上，李克強就說必須從改革行政審批制度入手來轉變政府職能。

4年來，從中央到地方，各級政府在推動行政審批制度改革上可謂不遺余力，已進行了多輪改革。

最新數據顯示，2013年以來，國務院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項;全面清理453項非行政許可審批事項;分3批取消中央指定地方實施行政審批283項;分3批清理規範中介服務事項323項。

與此同時，全國各地圍繞如何提速審批、便利企業也作了很多探索與實踐，積累了很多很好的經驗。但是，相比企業註冊一天就能搞定這樣顯著的改革成效，企業投資建設項目的報批周期仍然較長。

2015年1月，李克強在廣東自貿區南沙片區考察時給“萬里審批圖”打叉，並要求廣東為改革探路。3月，中央編辦、國務院法制辦聯合發出通知，選取天津市所有區縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省、市開展相對集中行政許可權試點，要求其余試點省份各選擇2~3個市、縣(市、區)或所屬國家級開發區開展改革試點。

隨後，廣州經濟技術開發區(下稱“廣州開發區”)被確定為廣東三個試點改革區之一，並於2016年5月開始實施改革。

可能是出於對“萬里審批圖”的自我糾正，所以與其他地方不同，廣州開發區選取了“企業投資建設項目”為主攻方向，收效也很明顯。

“我們在全國有20個項目，且全部都在開發區，而廣州的每一個節點辦理都比預想的快，所以整體也是最快的。”管於偉說。

環環相扣如何“闖關”

企業報建一個項目的周期為何需要這麽久?改革為何這麽難?首要原因就在於整個報批流程涉及的部門多、審批的環節多。

一個項目從引入到投產，要先後經過土地供應、項目立項、規劃許可、施工許可及建設驗收五個階段。每個階段需要取得的審批少則三四個，多則十幾個，涉及的部門包括發改、人防、環保、規劃、國土、建設、消防、水務等。如果是住宅項目，還會涉及教育;如果是商業項目，還會涉及衛生防疫。

而每個項目必經的最主要流程事項有9個：投資建設項目備案、建設用地規劃許可證核發、修建性詳細規劃(下稱“修規”)審查、建設工程規劃許可證核發、初步設計文件審查、施工圖審查備案、民用建築防空地下室審查、環境影響評價文件審批和施工許可證核發。

除此之外，還有多個流程不能少。比如，建設工程規劃許可證出來後，就要辦理門牌地址、數字證書、項目工程編碼，以及房屋建築工程和市政基礎設施配套費等各類交款。

除了審批事項面廣量多，審批環節相互交叉、互為影響也加長了審批周期。比如，拿施工許可證的時候要以建設工程規劃許可證和環評為前提，無法並聯辦理，一旦某一個環節停滯整個流程就會延長。

其次，項目報批有很多技術審查的環節，行政審批和技術審查相互交織也加大了審批的難度。“讓政府審環評就很困難，很多技術的東西在里面，所以環保專門有個審查單位來審。”廣州開發區行政審批局局長鄭勇說。

已經做了十幾年報建工作的廣州歸谷科技園有限公司經理徐淑貞更是深有體會：“辦修規，如果資料齊全，按國家規定是30個法定工作日，但要圖紙等完全沒有問題一次性通過，基本不可能;一旦修改就要再來一次。”

再次，由於建設領域的審查涉及公共利益，公示的環節很多，這也難以壓縮。

而在審批時限上，國家規定的是上限，比如不超過30個法定工作日，這意味著，可以是1天，也可以是30天。

此外，不同部門之間互不共享審批結果。“萬里審批圖”的作者曹誌偉曾表示，同樣的材料，前一個部門審30天通過了，後一個部門要再審30天。

不僅如此，每個部門都有一套自己的流程，企業在報建時需要去把每個流程走一遍。鄭勇對第一財經記者表示，有時單個部門在審查的時候需要其他部門給出意見或進行協調，“那就要‘文來文往’，這個過程中的時間就不用說了，一來一往就要一周”。

一個部門全流程覆蓋

為了破解以上難點，廣州開發區首先將分散在各審批部門的涉及企業投資、經營領域的行政許可權力，逐步交由行政審批局統一行使。

第一財經了解到，目前，廣州開發區行政審批局已經納入了立項、規劃、建設、環保、市政、綠化、人防、招投標8個領域的38個審批事項，覆蓋了從立項到驗收的企業籌建審批全流程。

對於企業來說，無需再像過去那樣東奔西跑，走很多套流程，且已經提交過的材料無需重複提交。對於政府來說，原來要多個部門之間的協調變成了一個部門內部之間的協調，效率更高。

“企業以前搞不清楚各個部門的要求就要分頭跑，現在只用到一個單位來咨詢。另外，以前東家不知西家事，而現在企業在咨詢規劃問題的時候，我們可能發現環保也有問題，就可以一起解決。”鄭勇說。

同時，分離行政審批與技術審查。把建設工程規劃許可等技術審查的部分，以購買服務的方式外包出去，通過招投標委托專業設計院來為政府服務。而且要求先期對企業進行輔導，在方案報上去後限時審查，並給政府一個書面的結論報告。行政審批局再以此為基礎僅做行政審批，最多2個工作日就可完成。

這樣一來，企業“吃回票”的少了，審查流程規範，同時限制了經辦官員的自由裁量權，不容易滋生腐敗。

廣州開發區組織人事局副局長黎學軍還表示，要突破就必須跳出傳統改革就單個事項辦理時限不斷壓縮的“碎片化”思路，著眼全鏈條進行“系統式”整合，探索並聯、合並、後置、信任審批等多種方式，優化重組審批流程。

比如，在事項比較複雜、環節比較多的規劃報建階段，對小於一定面積的加建、改擴建工程無需辦理修規審查，對於部分項目允許修規審查與建設工程規劃許可證核發合並辦理。

“當時我們正好用上了這個政策，項目原本的容積率是3.0，後來公司想多建廠房和研發中心，申請把容積率提到4.0，就沒有辦修規。”覃銘說。

再比如，允許部分項目在缺少設計合同、選定設計單位或勘察單位報告和證明材料等非核心要件的情況下，采取部分要件後補式的信任審批，先行進行備案。將環評審批後置至施工許可階段，無需等待環評結果，即可辦理至施工許可前的所有許可事項;實施建設項目竣工聯合驗收及備案等等。

強化事中事後監管

經過這幾年的改革，中央已經把許多審批事項下放給省，省給市，市給區，層層下放後，最終都集中到了區一級。與此同時，原來的“以審批代替監管”正逐步向弱審批、強監管轉變。

從這個角度，在國家行政審批制度改革的總體框架下，區級政府如何做好監管就顯得尤為重要。

事實上，廣州開發區目前進行的試點工作有兩個：第一個是創新行政管理方式、加強事中事後監管，第二個才是相對集中行政許可權試點，二者相互銜接。

“為了促進相對集中後審批與監管無縫銜接，我們制定出臺了《區相對集中行政許可權和事中事後監督管理實施辦法》和《監管清單改革工作指引》，從審管對接、日常檢查、行政處罰等監管各環節做出要求，推動各部門按照統一規範建設標準化監管清單。”黎學軍說。

除了制度上的保證，還有相應的信息系統保障。廣州開發區建立了審批監管大數據平臺，下面包含政府權責清單管理系統、審批標準化應用模塊、廣州開發區網上辦事大廳、行政審批管理系統、事中事後監管系統、企業信用信息管理公示平臺、行政效能監察系統、大數據分析及應用系統8個模塊。

同時，多個職能部門間的數據信息可以互通共享、分析應用。比如，行政審批局與原審批部門之間的數據能夠實時推送，將原來分散在商事信息平臺、審批管理系統等19個不同系統內的，關於轄區市場主體註冊登記、審批、監管等信息實時共享，避免多頭采集、分散管理等問題。

壓縮基本已做到極致

第一財經記者在走訪中發現，與4年前相比，企業投資建設項目需要的主要證件、必經的主要流程並未改變，只是由於項目性質不同而有所差別。但是，依托相對集中行政許可試點，已經能夠在法定範圍內將審批時間大幅壓縮。

鄭勇說，試點9個月來，廣州開發區行政審批局受理行政審批和技術審查案件1216宗。納入集中審批的38個事項，平均每個事項辦理僅需3.2個工作日，比法定時間減少了77%，初步實現了“一個部門、一枚印章、一個流程、三十個工作日完成審批”的目標。

投資環境的改善也助力了廣州開發區的招商引資。2016年，全區新引進內資項目6661個，註冊資本307.5億元;全區新增註冊外資項目90個，較2015年同期增長18個，合同利用外資42.15億美元，實際使用外資21.46億美元，在國家級開發區中名列第二。

那麽，現在的30個工作日是否還有壓縮的空間?鄭勇表示，基本已達極致，除非取消審批或者改成備案。

“改革分四個層級，一是取消審批，這個很難，許多是法定的東西取消不了，即使取消了相應的監管措施要跟得上;二是審批改備案;三是探索諸如先照後證、信任審批、容錯審批、缺項審批等等;當以上這些都做不了的時候，就只能優化流程，我們現在大部分做的是這項工作。但是，要做的事項總在那里，再優化也要半天、一天，因為政府里面經辦人批了，還要到處長、副局長。”鄭勇說。

而取消審批難不僅因為是“法定”。曾任廣州市法制辦主任的吳明場舉過一個例子，廣州市法制辦曾考慮過“建築節能審查”到底有沒有必要作為獨立審批項目存在，提出將這項審查並入到“施工圖審查”里。但有關部門堅決不同意，因為“它背後有一個機構，如果真的取消了，那麽這個機構或許連存在的價值都沒有了”。

不過，在優化流程方面，還可以從企業的角度做些改善，同樣能提高審批速度。

去年的歸谷科技園項目，辦理修規、工規證、施工圖審查備案、施工許可證這4個核心節點，合計僅用了20個工作日。徐淑貞說，這受益於改革，也得益於她的“業務熟練”。項目報建是個系統工程，審批一環扣一環，企業自己業務要熟，要懂各部門的規範，要及時有效的溝通，最好提前做預案，為下一個環節提前準備材料，就可以縮短時間。