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恐怖資金來源廣泛隱蔽 如何割破恐怖主義的錢袋

美國當地時間17日，紐約曼哈頓區切爾西社區一個垃圾桶疑似被投放爆炸裝置，造成29人受傷，事件被定性為恐怖襲擊。一日後，新澤西州伊麗莎白市一個火車站發現另一爆炸裝置並被排爆……

“9·11”十五周年紀念日剛過，接二連三的爆炸再次讓美國民眾繃緊神經。

在曼哈頓事件當中，紐約當局起初對於爆炸原因非常謹慎，紐約市長和警方一開始並未確認爆炸是否與恐怖主義存在關聯，但紐約州州長安德魯·科莫隨後稱“爆炸明顯是恐怖主義行為”。隨後，美國執法部門20日表示，目前有一定的證據表明，在紐約和新澤西可能存在一個活躍的恐怖分子基層組織。

從法國巴黎到比利時布魯塞爾，再到法國尼斯和美國奧蘭多，歐洲國家和美國都正在面臨越來越大的恐怖主義威脅，會促使歐美國家加大力度推動國際反恐合作，其中一個特別重要的方面便是打擊恐怖資金的國際合作。

對當今世界來說，打擊國際恐怖主義、極端主義和防止地區不穩定的行動前所未有地迫切。在本月剛結束的二十國集團（G20）杭州峰會上，G20各方領導人對“打擊恐怖融資”(下簡稱“反恐融資”)的倡議就是最新的反恐合作舉措。

中國社會科學院西亞非洲研究所研究員殷罡告訴《第一財經日報》記者，凡是規模較大的恐怖主義活動都離不開資金支持，恐怖資金轉移遞送有相應地渠道。理論上恐怖資金是可以封堵、追蹤並查獲的。通過把控資金渠道確保減少恐怖主義活動，是西方和中東國家反恐的一個重要經驗。

當地時間2016年9月18日，美國紐約，曼哈頓爆炸案發生後，警察在先驅廣場執勤

反恐融資首次成為G20財金議題

G20領導人在杭州公報中表示，強烈譴責任何形式的恐怖主義，其對國際和平與安全構成嚴重挑戰，危害我們加強全球經濟、確保可持續增長與發展的努力。我們重申團結一致打擊一切形式的恐怖主義，無論發生在何地。

在G20杭州峰會上，反恐融資與綠色金融是2016年G20財金渠道的兩個新增議題。作為最重要的全球經濟治理平臺，G20首次從財政金融的角度，通過各國間的合作阻截恐怖主義融資。

10月將舉行的2016年G20峰會財長和央行行長會議上，金融行動特別工作組將就如何改進國際透明度標準的實施，包括獲取受益所有權信息並開展跨國信息交換提出初步建議。

 G20杭州公報提到，“將阻截恐怖主義融資的所有來源、技術和渠道，包括勒索、稅收、走私自然資源、搶劫銀行、搶劫文化財產、外部捐贈、綁架贖金……繼續承諾有效交換信息，凍結恐怖分子資產，將恐怖主義融資入刑……歡迎金融行動特別工作組在實施其打擊恐怖主義融資新綜合戰略方面取得的進展，並呼籲有效落實其行動計劃。我們呼籲金融行動特別工作組在2017年3月前研究 如何在增強其引導力、加強金融行動特別工作組網絡以及與其類似的區域機構的有效性方面取得進展。”

對於公報中關於反恐融資的表示，殷罡告訴本報記者，值得關註的是，G20各方 “承諾將恐怖主義融資入刑”這一條。他認為，這意味著要求各國要相應地修改本國法律，要將恐怖主義融資入刑，其中首先就要界定什麽是恐怖主義融資。

此外，殷罡還認為，G20公報中關於反恐融資的倡議還繼承了歐洲一直秉持的拒絕綁架和勒索的原則，即國家不向綁架本國人質的恐怖分子交付贖金。殷罡認為，這樣的做法是想把一些過去關於打擊恐怖主義融資不明確的事情明確化，一直以來，在這方面是有難度的。

關於反恐融資的問題，G20財長和央行行長成都會議公報里面有這樣的表述：“我們呼籲G20成員、國際貨幣基金組織和世界銀行加大對各國能力建設的支持力度，從而幫助其改善全球反洗錢和反恐融資以及審慎標準的合規工作……我們對近期的恐怖襲擊表示最強烈譴責”等。

《第一財經日報》記者通過采訪了解到，這主要是G20對前一階段發生在歐洲等地的恐怖主義襲擊集體做出正面回應，而這樣的表述在以往的G20財長和央行行長會議上難得一見。

2015年11月份，G20安塔利亞峰會提出反恐聲明，將繼續致力於應對恐怖主義融資，執行反洗錢金融行動特別工作組（FATF）的相關建議及文件。

安塔利亞峰會過後啟動了一項全面計劃，包括評估和更新相關標準，改善信息共享，以及加強國內國際層面的合作和設施。聯合國也通過相關決議，強調反恐融資的重要性。

反恐融資依靠什麽？

今年2月的G20財長和央行行長上海會議公報里有三大項，4月又針對反恐融資繼續進行了討論。“方重申堅決打擊恐怖融資並打擊恐怖融資的所有來源、技術和渠道，呼籲所有國家和司法轄區一道努力開展工作，包括快速有效落實FATF標準和聯合國相關規定，號召國際組織對非法資金流動進行分析”。

記者了解到，G20前三次財長和央行行長公報中對反恐融資的表示，核心在於讓FATF指導小組能夠發揮更重要的作用。

中國人民銀行在對《第一財經日報》的采訪答複中表示，FATF設立指導小組(Steering Group)，主要職責是研判國際反洗錢領域的新形勢，並向FATF主席提出政策建議，是FATF的重要決策機制。

目前，指導小組成員包括美國、中國、俄羅斯、法國、德國、意大利、澳大利亞、墨西哥及韓國九個國家，定期或不定期召開小組會議，共同商議和決定對FATF整體工作具有指導性和方向性的問題，在反洗錢國際標準制定、FATF內部治理等領域發揮著重要作用。

石油是ISIS獲得資金的重要手段

在G20的早期形態七國集團(G7)時期，G7財長和央行行長就討論過反恐融資。FATAF其實就成型於 G7機制之下，主要任務是制定打擊洗錢、恐怖融資、擴散融資的國際標準，並促進有關立法、監管、行政措施的有效實施。

FATF關於洗錢和恐怖融資的建議是公認的國際反洗錢與反恐怖融資領域中的權威性指導文件，要求所有成員及區域性反洗錢組織成員必須執行，被全球190多個國家或地區承認。FATF還與其他國際組織密切合作，識別國家層面存在的薄弱環節，保護國際金融體系免遭濫用。

實際上，FATF更像一個“策略制定機構”，致力於產生必要的政治意願，並推動各個國家在這些領域立法和進行監管改革。目前，FATF有37個成員(包括35個成員國和2個區域性組織)，幾乎包括了全球的主要經濟體，另外還有2個觀察員國（以色列和沙特）、9個準成員(區域性反洗錢國際組織)以及28個觀察員組織。除了沙特和印尼，其他G20成員都是 FATF 成員。

此外，FATF準成員有：亞太反洗錢組織(APG)、加勒比金融行動特別工作組(CFATF)、歐洲反洗錢反恐融資專家委員會(MONEYVAL)、歐亞集團(EAG)、東非南非反洗錢組織(ESAAMLG)、拉美金融行動特別工作組(GAFILAT)、西非反洗錢政府間行動小組(GIABA)、中東北非金融行動特別工作組(MENAFATF)、中亞反洗錢行動小組(GABAC)。FATF還有各洲發展銀行、IMF等一系列觀察員組織。

中國在2007年加入FATF，同時還是亞太反洗錢組織(APG)與歐亞集團(EAG)成員。

2015年11月16日，FATF向G20領導人發布報告，涉及關鍵反恐融資措施的全球實施情況，使金融恐怖主義成為一項刑事犯罪，以及使用有針對性的金融制裁以凍結恐怖分子和他們的金融資產。

FATF 向 G20領導人提交的報告中指出，基於FATF所提供的信息，FATF的工作重點是那些沒有采取措施打擊恐怖融資的地區，或者沒有能力實施這些措施的國家或地區。FATF希望各地區能夠投入到在短期內解決這些問題的努力中去，並建立額外的跟蹤進程，確保這些地區兌現義務。

反恐金融為何必要

去年巴黎恐怖襲擊的發生給G20安塔利亞峰會蒙上一層陰影，法國等歐盟成員國家從那時起格外關註全球反恐合作。

歐洲理事會主席圖斯克在G20杭州峰會期間表示，恐怖主義是一個持久的高強度挑戰。目前的新做法就是G20峰會所有成員和夥伴將從全球角度來把它作為一項全球性議題開展全球商議。

圖斯克介紹，G20峰會決定要通過解決恐怖主義資金來源問題打擊恐怖主義，為此必須加快尋找情報，找到恐怖主義資金的運作方式和流通渠道。

俄羅斯駐華大使傑尼索夫在G20杭州峰會前對媒體表示，現在幾乎所有國家都遇到了恐怖主義帶來的挑戰和威脅，都在對全球金融體系、區域一體化進程和國家經濟增長造成負面影響。

國際知名反恐問題專家、牛津大學校長路易絲·理查德森(Louise Richardson)教授對《第一財經日報》記者表示，“9·11”事件後，各國開展了包括反恐融資在內的一系列打擊恐怖主義的措施，但困難在於，恐怖襲擊的制造成本比較低。花費成本最高的單次恐怖襲擊事件就是“9·11”撞機，大約為5000美元，其他大多數的恐怖襲擊僅需要花費很少的錢，大多數的恐怖組織並不是很富有。

理查德森教授告訴記者，她本人非常高興看到G20將反恐融資問題列入優先議題進行討論。

反恐問題專家王國鄉告訴記者，“9·11”後的國際反恐合作一直很不成功，因為國家間的反恐合作本身很難。

王國鄉介紹，國際反恐合作的人員培訓、情報共享、裝備支持和金融合作都高度仰賴政治互信，尤其是反恐情報合作，容易暴露一個國家的情報能力和來源。同時裝備支持也會暴露一個國家的技術裝備能力，而反恐合作很多都屬於情報共享和裝備支持。

國際反恐合作本身有難度，而打擊恐怖主義融資更是難上加難。一方面，當前恐怖主義和恐怖活動的資金來源廣泛，隱蔽性高，難以甄別。另一方面，運用金融手段切斷疑似恐怖融資的資金容易造成新的成本，還可能刺激恐怖組織對控制地區加稅。

美國蘭德公司政治學者克拉克(Colin P. Clarke)在其著作《恐怖主義、叛亂和非常規戰爭的融資》中寫道：“伊斯蘭國”是史上最富有的恐怖組織，而恐怖融資是一個持續創建、隱藏、暗中利用資金的遊戲與博弈。

蘭德公司國際安全與防務政策中心主任塞斯 G·瓊斯(Seth G. Jones)在2015年4月向美國眾議院金融服務委員會恐怖資金調查工作組作證時還建議美國利用反洗錢等工具來遏制恐怖資金、打擊公布主義。瓊斯在建議中特別強調了了FATF作為一個國際間反洗錢和反恐融資的決策制定和標準設定機制的作用。

殷罡認為，反恐融資本身和美國此前執行的金融制裁一樣，都會有一個副作用。如果對鎖定的恐怖資金進行大規模或徹底封鎖，可能會間接影響某些成員國的金融活動。這一點和西方制裁伊朗和制裁朝鮮的問題相似，可能會出現一些模棱兩可並引起爭議的問題。而這也再次說明了落實FATF在反恐融資中的必要性，也正是G20領導人所呼籲的。

（本報實習記者高雅對此文亦有貢獻）