《證交法》管不了海外企業第一上市 修法怠忽 投資人權益漏洞何時補？

兩罐奶粉，26天火速修法 香港從未這麼急

從提出到正式修法，僅26天，公眾諮詢為期12天，其中7天屬於公眾假期。

新規被指可能違反基本法，立法會議員方剛打算連同另兩名議員提議廢除這條規例。

一條關於奶粉的出口限制令2013年3月1日起在香港實行：離境人士所攜帶出境的奶粉每人不得超過1.8公斤（相當於900克包裝的兩罐），違例者最高可被罰款50萬港元及監禁兩年。

這是香港第一個針對非違法違禁品、非法定儲備物資的出口禁令。

此次修法，罕見地採取了行政會議直接通過、先生效再交由立法會審議的方式，從提出到修法，只用了26天。

高速立法所應對的，是香港自2008年以來所面對的最嚴重的一次「奶粉荒」。政府在採取促請商家進貨、設立熱線電話、考慮集體供應等措施之後，判斷供應鏈失效，選擇了直接干預。

這樣的反應讓許多人感到意外。全國政協委員、香港前政務司司長唐英年說，香港人和內地同胞，「關起門都是一家人」，香港人應該對內地同胞多加包容；全國政協委員、香港基本法研究中心主任胡漢清在北京表示，新規不符合基本法115條有關保障自由貿易的條款。

2012年5月19日，針對限制內地人在港購買房產的提議，時任行政長官曾蔭權在立法會表示：「香港是一個開放市場，打開門做生意，如果對外來人士作出限制，必須小心研究，對於議員的建議，相信要到『絕境』，才會作出考慮。」

是什麼改變了香港？

「政府被迫一定要介入」

2013年1月開始，香港部分邊境地區開始出現購買不到奶粉的情況。代表批發與零售界的立法會功能界別議員方剛當時便和食物及衛生局局長高永文說：「這是小事情，局長你最好不要管，這個問題我們年年都見，就是供應鏈出了一點問題。」

從2008年開始，每年臨近春節，香港都曾出現不同程度的奶粉短缺。方剛始終認為「這是小問題」，可以通過完善供應鏈解決，而「政府一插手麻煩就大了」。

多年以來，港府也一直是這種態度。2011年春節前夕，關於「奶粉荒」的報導大量出現，有議員提議針對奶粉進行「離港徵稅」，時任食物及衛生局局長周一嶽的回應是，「香港一直實行自由貿易政策，並以簡單稅制馳名……我們認為無需就奶粉的出口徵收離境稅」，「個別品牌在部分零售點」的短缺「基本上是一個供求問題」。

在2013年1月25日會見新聞界時，高永文堅持「政府的角色是協調供應商」，針對媒體提出的限制水貨客奶粉購買數量的建議，他說：「我認為某些措施越嚴厲，可能會引致其它反效果。」

當時，政府主要通過與供應商、零售商溝通確保供應，並敦促供應商利用「商業制裁」打擊藥房、超市對水貨客的幫助，但同時他也強調，部分水貨客的活動「未至違法」，「我們不可用執法的方式處理」。

從1月起，方剛和香港零售業管理協會每天在各個零售點巡查奶粉的供應情況，同時與港九藥房總商會保持聯絡督查供貨情況。他們發現在搶購行為之外，局部短缺還有別的原因。

2月4日的立法會討論上，港九藥房總商會理事長劉愛國質問兩個暢銷品牌的奶粉商：為什麼它們每個星期只給藥房一次供貨，並且要求把暢銷奶粉和不暢銷的奶粉捆綁進貨？一份提交立法會的匿名意見書中亦指出，兩個最暢銷的奶粉品牌的經銷商甚至在農曆新年之前「玩失蹤」——以便於年後加價。

然而，第二天，政府撐不住了。2月5日，高永文對媒體表示：「我們以耐性、循序漸進地在兩星期內給予他們改善的機會……但改善的程度不足以緩和市面上個別零售商的斷貨情況……因此，政府被迫，一定要介入，完全是因為這原因。」

儘管方剛多次與高永文保證，只要再給一段時間，就一定能「與供應商、零售商談攏」，政府還是作出了更為嚴重的判斷。

3月5日，高永文在接受南方週末記者採訪時解釋，政府的判斷是：香港整體供應是足夠的，局部地方零售點有問題；但水貨已經活躍到了「某一個程度」，「我們不相信他們在短期真的能夠完善供應鏈，所以出台了這個法例」。

高永文坦言，由於水貨難以統計，政府並未掌握具體的數據。但無論是媒體，還是政府官員，都親眼看到了奶粉短缺蔓延的現象。即使往年延續下來的各種做法層層加碼，奶粉荒非但未得到整體性改善，反而從北部邊境發展到九龍市區甚至抵達港島東區。

從1月起，香港詩人廖偉棠就目睹了短缺一天天升級，「我認識的人裡一個月都買不到奶粉的大有人在，甚至有人要去深圳買水貨客從香港背過去的奶粉。」

Facebook群組「北區水貨客關注組」的二十多個組員每天輪崗在上水、粉嶺地鐵站執勤，時常見到的景像是：上水地鐵站一邊的空地上的水貨客能夠200人一列排出三列整齊的隊列等待進站，被當地居民稱為「巡航坑」；而另一邊的隊列可以從上水地鐵站一直排到粉嶺地鐵站。

港府面臨著前所未有的民意壓力。在1月28日到2月5日期間，高永文四次會見新聞界，不斷被問及政府「是否會採取更主動的措施」；2月1日，政府開通針對奶粉的熱線電話，兩日之內便接到超過3800宗電話。

由於行政會議記錄並不對外公開，南方週末記者未能查詢到港府改變決策的內幕。

「現在最重要的標準就是快」

從1月28日3位立法會議員提出建議，將奶粉列為儲備商品、限制出口數量，到2月22日政府在憲報刊登新規，宣佈修法，僅僅經過了26天。

1月28日，立法會議員葉劉淑儀提出建議，可以通過行政長官會同行政會議修訂《儲備商品條例》，管制奶粉在香港的售賣或購買，規管最高價格，限制出口。她對媒體提出的理由是：此條例的草擬工作相對簡單，只要政府有決心，制定規例的工作可以很快完成。

在同一天，立法會議員范國威亦在同天上午舉行的立法會保安事務委員會特別會議上提出同時修訂《進出口條例》（第60章）及《儲備商品條例》（第296章），禁止從香港出口配方奶產品，以解決水貨活動所引致的嬰兒配方奶粉短缺問題。

在兩個修法建議中，政府最終選擇了修改更為容易的《進出口條例》（第60章）。范國威認為：「從阻遏力和嚴謹程度上來說，當然是商品儲備條例的修改更加有效，但是這樣的條例不是說改就能改的。所以就作了現在的選擇。」

政府在立法過程中並非沒有考慮過其他建議：如離港徵稅制，建立邊境免稅區集中供應奶粉等等。

范國威認為離港徵稅制可以在懲戒違規者的同時，補償海關增加的人手和經費，減少對納稅人公帑的耗費，但相比之下，還是修改進出口條例相對快，成本也可承受，效果比較好。「技術官僚評判基本也是這樣幾條，現在最重要的標準就是快。」他說。

高永文認為邊境免稅區是可以考慮的安排，但是這些安排，要涉及地權、法律、規劃，涉及兩地政府更長時間的規劃，「我們不能等」。

1月30日，高永文在接受媒體採訪時仍稱政府應對奶粉問題的政策方案「未成熟至可向大家詳細描述」，僅僅4天之後，他向媒體承認：「在整體奶粉供應充足的情況下，因為水貨客搶購造成衝擊，而令我們零售供應鏈失效」，並提出建議修訂《進出口（一般）（附屬）規例》。儘管反應如此迅速，他仍說：媒體和民意認為我們太慢了。

「象徵性地徵詢一下」

能夠在26天之內迅速出台，是因為這條新規走了一條「立法高速通道」——在香港的法律體系中，這條規例屬於附屬法例。也就是說，規例只要在行政會議討論通過後便可在憲報刊登生效，生效後才由立法會進行審議。

通常附屬法例修訂的是一些爭議單一、性質不複雜的行政決定，例如天橋收費的上漲。立法會議員何秀蘭認為，如果僅僅狹隘地從字面上理解，關於奶粉的規定的確是一個數量和品種的限制，「但它畢竟是香港第一個針對非危險物品、非高科技物品的禁止出口，實在是應該慢慢審議，然後再立法。我實在很不喜歡現任政府鑽空子的行為。」

2月7日到2月18日的農曆新年期間，政府進行了為期12天的公眾諮詢，其中有7天屬於公眾假期。在此期間，共收到了50份意見書。在個人意見書中，贊成與反對的比例大致一半一半，而在對業界的諮詢中，港九藥房總商會建議延長諮詢期，但並未得到採納。在何秀蘭議員看來，這樣短的諮詢期「根本不叫公眾諮詢」。

3月5日高永文接受南方週末記者採訪時表示，「我們明白這個諮詢其實不長」，但是考慮到春節後水貨活動可能捲土重來，必須從速立法。范國威議員則說，「很多香港人都希望政府可以不經過諮詢就立法。但是有些奶粉商打電話說來不能不諮詢，所以政府就像征性地諮詢一下。」

12天的諮詢期間，政府收到了來自商界一邊倒的反對。其中，零售業管理協會指出，規例對零售業帶來的影響，可能近港幣89億元的產業規模，和近10萬名僱員及其家庭的生計。同時提出質疑該法案可能與基本法115條相牴觸，後者訂明：香港特別行政區實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由。

「香港百年基業都是做貿易，哪個地方沒有的東西，我們就買回來再轉賣給他，請大家想通些，這是個大好商機。香港為什麼不做奶粉港？」志宏進出口貿易公司的反對態度更加強烈，認為此法一修，香港變死港。

站在自由貿易這邊的商界意見，在打擊水貨的呼聲面前，顯得非常微弱。

立法會議員何秀蘭認為，「這個政策改變實在不算不重大，香港以前是個自由港，以前沒有非違法物品的出口限制，大家理解的違法，是毒品、軍火、槍械，乳品很難理解為違法。」

何秀蘭認為，對於經濟的損失反屬次要，關鍵在於行政干預對司法體系的破壞：「政府這種高速反應是很危險的，一個毛病馬上立法，不經過社會討論諮詢，行政慢慢主導，香港的立法程序就會慢慢崩潰。所有的討論都沒有涉及一個關鍵的問題：香港還是不是一個自由港，這條規例是一系列立法的開始，還是一個唯一的例外。」

被奶粉改變的香港

規例的短期效用立竿見影，經過了一個春節的緊張對抗，「北區水貨客關注組」的成員們和水貨客同時清閒了下來。上水地鐵站旁一個月前還蔚為壯觀的「巡航坑」如今已是空空蕩蕩。新康街上，2012年奶粉最緊俏時新開張的十幾家藥房也門庭冷落。

方剛所估計的「三輸」局面（零售商輸、供應商輸、政府輸）也已部分出現：據他從業界得到的估計，「藥房的收入這兩天下降了六成」。

3月8日，立法會將召開針對這個規例的第一次小組委員會——這也是香港的立法機關第一次對這個規例進行討論。立法會最多只有49天的時間，針對奶粉限制出口的條例進行審議，也就是說，要在4月17日之前，決定它的去留。

方剛打算連同另外兩名議員提議廢除這條規例。他們需要在立法會的功能界別和直選兩個組中都獲得多數投票通過，才能夠予以廢除。認為該法例有可能違反基本法115條的政協委員胡漢清指出：如果香港立法會通過這條修訂條例，有機會受到法律挑戰。

儘管對待這條規例的態度有所不同，南方週末記者所接觸到的受訪者大多承認一點：規例並未觸及引發「奶粉荒」的長期問題。

范國威議員認為在現有的出口限制之外，港府必須檢討自由行政策為香港帶來的巨大影響。據他的判斷，正是在2009年自由行政策開放「一簽多行」之後，香港的水貨客活動才日益嚴重起來。

長期在上水、粉嶺一帶觀察的「北區水貨客關注組」發言人梁金成亦贊同這個說法。一個可以參照的數據是，2012年香港接待的4800萬旅客中，已經有73%來自中國內地，其中有一半都沒有在香港過夜。

然而他們也不得不承認的一個事實是：根據香港入境事務處2012年12月28日至2013年1月16日期間在上水進行的4次打擊水貨活動的行動抽樣得到的數據，參與水貨活動的，有六成是本港永久居民。

詩人廖偉棠是在網絡上最先撰文力挺香港政府新規的人士之一，他的微博引起了內地網民2.6萬次的轉發和許多人的痛罵。他對南方週末記者表示：「水貨客來香港是因為對自己的奶粉質量不放心。一個人口大國，自己有產奶的能力，卻要依賴外國的進口。我當然也希望內地的小朋友能喝到健康奶，但同時也希望有一個良好的機制使得內地朋友能直接從奶粉商那裡買到奶粉，而不要讓香港成為兩者的磨心。」

「香港人過去從來不覺得水貨客是問題，當年香港人水貨走四方，天下聞名。」前港府中央政策組顧問練乙錚認為，水貨客只是自由市場中的理性人。「一個經濟問題變成政治問題，我感到很痛心。」

「水貨也好，自由行也好，內地朋友來到香港，把直觀感受帶回內地，增進兩地的交流，這是一件好事情。這當中香港也有巨大的經濟利益。但是怎麼樣放開，怎麼樣交流，實在應該慢慢地修訂法規，一點一點地放開。越是有巨大利益的事情，恐怕越應該『戒急用忍』。」練乙錚說。

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衛計委答問：全面兩孩政策需修法後實施 將不再發放獨生子女費

衛計委答問：全面兩孩政策需修法後實施 將不再發放獨生子女費

衛計委網站 2015-10-30 13:32:00

計劃生育是我國必須長期堅持的一項基本國策。實行全面兩孩政策後，預計2030年我國總人口為14.5億人。

國家衛生計生委副主任王培安就實施全面兩孩政策答記者問

1.記者：黨的十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這項政策受到社會廣泛關註。請您介紹一下，我國是在什麽樣的情況下推行計劃生育的?

王培安副主任：新中國成立後，經濟恢複，社會安定，醫療條件改善，人民生活水平提高，死亡率大幅下降，人口快速增長，從建國初期的5.4億人迅速增加到1970年的8.3億人，人民群眾在衣食住行等方面的困難日益突出，給經濟社會發展帶來了沈重壓力。為控制人口過快增長，上世紀70年代初,國家全面推行計劃生育。1980年，黨中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，提倡一對夫婦生育一個子女。1982年，計劃生育被確定為基本國策，並寫入《憲法》。之後，國家根據人口與經濟社會發展的形勢，不斷調整完善計劃生育政策。

2.記者：我國計劃生育取得了哪些成就?

王培安副主任：40多年來，計劃生育取得了舉世矚目的偉大成就。一是有效控制了人口過快增長的勢頭，實現了人口再生產類型的歷史性轉變。在經濟社會發展相對落後的情況下，我國人口發展提前實現了從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”的轉變，生育水平與發達國家相當。二是有效緩解了人口對資源環境壓力，改善了人民群眾的生存和發展狀況。如果不實行計劃生育，人均耕地、糧食、森林、淡水資源等會比目前低20%以上，人民群眾生活質量不可能達到今天的水平。三是創造了較長的“人口紅利期”，為經濟長期快速發展提供了有利的人力資源支撐。研究表明，改革開放以來，我國人口紅利對人均收入增長的貢獻率超過20%。實踐證明，從我國基本國情出發，堅定不移地推行計劃生育，有力促進了經濟增長、社會進步和民生改善，有力支撐了改革開放和社會主義現代化事業，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。我國實行計劃生育也為世界人口發展和減貧事業作出了重要貢獻，樹立了負責任人口大國的良好形象。

3.記者：黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策，實施效果如何?

王培安副主任：黨的十八屆三中全會以來，各地認真貫徹中央的決策部署，科學制定實施方案，依法實施單獨兩孩政策。充分利用報紙、廣播、電視、新媒體等渠道以及基層幹部入戶隨訪等方式，廣泛宣傳、解疑釋惑，基本做到了家喻戶曉。同時，簡化再生育辦理，婦幼保健服務及時跟進。到2015年9月底，全國有176萬對單獨夫妻提出再生育申請，再生育申請數量平穩增加。在育齡婦女持續減少的情況下，2014年出生人口比上一年度增加了47萬，二孩出生人數明顯增加。單獨兩孩政策實施以後，生育水平變動符合預期。實施單獨兩孩政策，邁開了調整完善生育政策的重要一步，釋放了部分生育勢能，有利於客觀把握群眾的生育意願和生育行為，為實施全面兩孩政策創造了條件、奠定了基礎。

4.記者：全面兩孩政策的內涵是什麽?為什麽要實施全面兩孩政策?

王培安副主任：全面兩孩政策，是指所有夫婦,無論城鄉、區域、民族，都可以生育兩個孩子的政策。實施全面兩孩政策，是繼單獨兩孩政策之後生育政策的進一步調整完善，這是中央基於我國人口與經濟社會發展的形勢作出的重大戰略決策。當前，我國人口發展出現轉折性變化。一是人口總量增長的勢頭明顯減弱，育齡婦女數量逐步減少，特別是20-29歲生育旺盛期婦女數量下降較快。群眾生育意願發生轉變，少生優生成為社會生育觀念的主流。二是人口結構性問題日益突出，勞動年齡人口開始減少，老齡化程度不斷加深，出生人口性別比長期持續偏高。三是家庭規模縮小，養老撫幼、互助互濟等傳統功能弱化。這些變化，給經濟社會發展和人口安全帶來新的挑戰。今後幾年，我國勞動力資源比較豐富，社會撫養負擔較輕，是調整完善計劃生育政策的有利時機。遵循人口發展規律，順應人民群眾期盼，實施全面兩孩政策，有利於優化人口結構、保持經濟社會發展活力、促進家庭幸福與社會和諧，有利於中華民族長遠發展和“兩個一百年”奮鬥目標的實現。

5.記者：實施全面兩孩政策的決策過程是怎樣的?

王培安副主任：黨中央、國務院高度重視人口和計劃生育工作。習近平總書記、李克強總理等中央領導同誌對調整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。今年初，國家衛生計生委及相關部門，圍繞“十三五”時期人口發展戰略和應對老齡化政策進行了專題研究。今年3月以來，國家衛生計生委又組織若幹研究團隊，就全面實施兩孩政策進行了多方案測算和研究論證。先後召開了近百場研討會，聽取了人口、經濟社會、資源環境領域專家和各級衛生計生部門、相關部門的意見，到20多個省份開展了深入調研，會同發展改革委等相關部門反複論證，形成了系列研究報告和有關全面兩孩政策的建議，為科學決策提供了重要支撐。

6.記者：實施全面兩孩政策是否意味著要取消計劃生育基本國策?

王培安副主任：計劃生育是我國必須長期堅持的一項基本國策。實行全面兩孩政策後，預計2030年我國總人口為14.5億人。未來相當長的時期內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力、人口與資源環境的緊張關系將客觀存在。同時，人口與經濟社會的發展變化，計劃生育政策的調整完善，賦予了計劃生育基本國策新的內涵。當前，堅持計劃生育基本國策，就是要實施好全面兩孩政策，推進計劃生育服務管理改革，引導家庭負責任、有計劃地安排生育，調控人口總量、提升人口素質、優化人口結構、引導人口合理分布，促進家庭幸福和人口均衡發展。

7.記者：請問什麽時候開始實施全面兩孩政策?

王培安副主任：根據黨的十八屆五中全會的決策部署，需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規，依法組織實施。

8.記者：實施全面兩孩政策後，生育還要不要審批?

王培安副主任：按照中央推進計劃生育服務管理改革的部署，我們已經在全國實行了一孩生育登記。實施全面兩孩政策後，我們將進一步改革完善計劃生育服務管理，取消二孩審批，實行生育登記服務制度，準確掌握生育信息，重點加強優生優育、避孕節育、婦幼健康的咨詢指導，落實免費的衛生計生服務項目。生育第二個孩子的夫妻，可到一方戶口所在地或現居住地辦理登記。具體登記辦法由各省(區、市)制訂。符合規定條件要求再生育的，仍需要按有關規定辦理手續。衛生計生部門將進一步簡化程序，做好服務，方便群眾。

9.記者：實施全面兩孩政策後，如果自願只生育一個孩子，能否享受獨生子女父母的獎勵優待?

王培安副主任：實施全面兩孩政策後，提倡按政策生育。對自願生育一個孩子的夫妻，不再發放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優待政策。之前已經領取《獨生子女父母光榮證》的，繼續按規定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優待政策。已經領取《獨生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前享受的不退還。特別需要指出的是，各地要積極采取措施，加大對有特殊困難的計劃生育家庭的幫扶力度，切實解決他們在生活保障、養老照料、大病醫療、精神慰藉方面的困難和問題。

10.記者：實施全面兩孩政策，短期內會不會導致出生人口大幅增長?

王培安副主任：現階段，全國符合全面兩孩政策條件的夫婦約有9000萬對。實施全面兩孩政策，今後幾年出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調整的預期效應。

11.記者：實施全面兩孩政策，孕產婦特別是高齡孕產婦會增加，如何保障母嬰安全?

王培安副主任：據測算，符合全面兩孩政策條件的婦女約60%在35歲以上。政策實施後，高齡孕產婦會明顯增加，發生孕產期合並癥、並發癥的風險增大。為此，一要增加婦幼保健服務能力供給，加強技術人員的培訓;二要做好分級診療，引導群眾合理選擇助產服務機構;三要加強咨詢指導，增強孕產婦自我保健能力;四要完善危重孕產婦和新生兒轉診、會診網絡和機制，確保急救通道暢通。總之，要采取一切措施，確保母嬰健康安全。

12.記者：實施全面兩孩政策，對我國資源環境會帶來什麽影響?

王培安副主任：我國在制定資源環境中長期戰略規劃目標時，已經為生育政策調整完善預留了空間。據有關部門測算，我國的能源、糧食等供給都在可承受範圍之內。實施全面兩孩政策對資源環境壓力略有增加，但不會影響國家既定資源環境戰略目標的實現。

13.記者：實施全面兩孩政策，對我國經濟社會發展有什麽影響?

王培安副主任：實施全面兩孩政策，短期可以直接拉動對婦幼健康、嬰幼用品、托幼服務、教育等領域的消費。長期看，到2050年，15-59歲勞動年齡人口將增加3000萬左右，有利於穩定經濟增長預期。實施全面兩孩政策後，將帶來公共服務需求的增長，醫療衛生、兒童照料、教育等方面會面臨一定的壓力。通過加大投入、盤活存量、優化配置，是完全可以應對的。

14.記者：實施全面兩孩政策後，為什麽還要穩定基層計劃生育工作網絡和隊伍?

王培安副主任：全面兩孩政策關系到億萬家庭的幸福安康。要把這件好事辦好，計劃生育服務管理的任務不是減輕了，而是更重了，內容更豐富了，要求也更高了。既要幫助群眾生好孩子，又要管控可能出現的風險。需要加強宣傳引導，加強出生人口動態監測，引導群眾合理安排生育，防止出生人口出現大幅波動。必須加強基層基礎工作，穩定縣鄉計劃生育行政管理、技術服務和群眾工作隊伍，保證各項服務管理工作落到實處。

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編輯：顧蓓蓓

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救動物還是先救人珍稀動物入藥：修法落地，爭議不絕

新法律鼓勵發展人工種植養殖，支持開展珍貴、瀕危藥用野生動植物的繁育及其相關研究，動保組織擔心開啟規模化使用閘門。（農健/圖）

野生動物保護法實現27年來首次大修，支持野生動物制品入藥。

不少動物保護人士擔憂，“這會不會刺激市場需求，打開規模化使用的閘門？”

而中醫藥研究結論則認為，“野生動物的原料被替代，導致中藥藥力和作用下降。”

“這不是一個保護野生動物的時代。”2016年7月2日，北京愛它動物保護公益基金會（以下簡稱“它基金”）執行秘書長張小海，在朋友圈感嘆。

幾小時前，新修訂的野生動物保護法（以下簡稱“野保法”）剛獲全國人大常委會通過，實現27年來首次大修。

在野生動物制品能否入藥的問題上，新法規定：人工繁育技術成熟穩定的國家重點保護野生動物，經科學論證，可憑專用標識出售和利用。野生動物及其制品作為藥品經營和利用的，還應當遵守有關藥品管理的法律法規。

而此前征求意見的中醫藥法（草案）則提出，“鼓勵發展人工種植養殖，支持開展珍貴、瀕危藥用野生動植物的繁育及其相關研究”。

兩部法律相互呼應，為野生動物入藥留出了法律通道。“這會不會刺激市場需求，打開規模化使用的閘門？”和張小海一樣，不少動物保護及科學界人士擔憂。

“野生動物能否入藥，是修法中爭議最激烈的話題。”在修法後舉行的新聞發布會上，全國人大環資委法案室主任翟勇承認。不過，他同時也拋出了中醫藥研究的結論，“野生動物的原料被替代，導致中藥藥力和作用下降。如果以後野生動物的原料都被替代了，中藥可能就沒用了。”

犀牛角、虎骨、麝香、牛黃、熊膽粉……當中醫遭遇日益枯竭的藥用動物資源，是保護動物，還是繼續治病救人？這正成一道必解的難題。

早期取消部分珍稀動物入藥

若非1993年那一紙禁令，陳恕（化名）的虎飼養場或許會有一個不錯的“錢”景。而如今，價值過億的財富——成年虎屍卻只能在冷庫中沈睡，成了養殖場的沈重負擔。

1993年5月29日，國內野生虎不足100只的狀況，讓國務院頒布了《關於禁止犀牛角和虎骨貿易的通知》，國內“虎骨的一切貿易活動”全部被叫停。原衛生部在《中國藥典》中刪除了虎骨的藥用標準，與虎骨有關的所有中藥成藥也全部停產。

此前，中國於1980年加入了《瀕危野生動植物種國際貿易公約》，嚴格禁止虎產品的國際貿易。

“一下就被打懵了。”陳恕說。原本，養殖場曾憧憬，當老虎種群繁殖到一定數量後，考慮將正常死亡的老虎入藥。眼看克服了人工繁育的技術難題，老虎一天天多了起來，但還沒來得及高興，就遭遇了當頭一棒。

政策之變，讓飼養場“騎虎難下”。三歲的老虎一天就要吃八公斤肉，一年下來，一只老虎光夥食費就要好幾萬。養虎資金的巨大缺口，讓飼養場不得不減少餵食量，改吃比牛肉更便宜的雞肉。一位動保人士透露，一些飼養場甚至餵食老虎不喜歡吃的雞架、雞頭，威武雄壯的“山大王”嚴重營養不良，被養成了骨瘦如柴的“病貓”。

延續至今的虎制品貿易禁令，讓自然死亡的成年死虎一文不值。這些年，陳恕所在的飼養場從未停止遊說重開虎貿易禁令的工作。他每年花費上百萬元的維護費，將老虎的屍骨冷凍，只為潛在財富“變現”的那一天。

“這算是一場危險的豪賭吧。”陳恕期盼著有朝一日，這些死虎能光明正大地“走”出冷庫。

“養虎為患”的生存壓力背後，是野生動物藥源的頻頻告急，這迫使國家對涉及瀕危、珍稀動物的中藥材收緊管理。

1987年，國務院頒布《野生藥材資源保護管理條例》，涉及14種瀕危、珍稀動物藥材。其中，虎骨、豹骨、犀牛角等4種涉及一級保護野生動物，被禁止采獵，屬於自然淘汰的，其藥用部分由各級藥材公司負責經營管理。鹿茸（馬鹿）、麝香、熊膽、穿山甲、蛤蟆油、金錢白花蛇、烏梢蛇等10種涉及二級保護野生動物，被要求限制使用；羚羊、蛇類等涉中藥功效動物嚴格管理、加強保護。

正因為此，《本草綱目》中收載了461種動物藥，而在《中國藥典》中，這一數字銳減至約50種。

不過在中醫藥界，恢複部分名貴動物入藥的呼籲從未停止。

“正常死亡的人工養殖東北虎，是否可以考慮虎骨入藥？”中國工程院院士、中藥藥理學家李連達從藥用需求角度，策應野生動物入藥——虎骨在接骨續筋上有不可替代的作用，“當年治療骨質疏松、類風濕關節炎，這些以虎骨為原料的中成藥優秀品種，現在幾乎全部停滯。”

李連達告訴南方周末記者，雖然動物藥的應用範圍不像植物藥那麽廣，但已有兩千多年歷史，有些甚至是治療危急重癥不可替代的藥物。例如熊膽汁，被用於傳染病，心、腦、肝、腎及腫瘤等疾病的治療，制成了一百五十余種中成藥。

全國政協委員、中國中醫科學院望京醫院骨科主任溫建民，更是將恢複名貴動物入藥，提到了“中藥存亡”的高度，“我國早期取消了部分藥用動物的養殖和入藥，導致許多傳統名方名藥的失傳與失真。如果再不保護好，麝香、熊膽粉、牛黃等名藥將被全面殲滅，中藥將名存實亡。”

發展人工繁育還是人工替代品？

有需求，卻少供應或無供應，中醫藥界將目光轉向人工繁育。

“動物入藥的開發利用，和動物保護並不矛盾。”李連達強調，野保法的對象是“野生動物”，不應與人工繁育混為一談。合理的開發利用，可以有效保護野生動物資源。

野生梅花鹿是珍稀瀕危動物，只準保護，不準食用或藥用。但國內人工繁育的梅花鹿已增至上萬頭，“既能造福患者，又有利於特種經濟發展，還能防止品種滅絕，為什麽不能有控制地合理利用？”在李連達看來，國外那種“誰都不能動”的“消極保護”模式，反倒收效甚微，滅絕的品種逐年增加。

不過，動保界和科學界堅持認為，尋求珍稀天然動物藥的替代品，才是解決動物藥源匱乏的最好途徑，“既然已經有了人工替代品，為何還要用野生動物入藥？”

今年1月，“人工麝香研制及其產業化”榮獲2015年度國家科技進步一等獎。國家食藥監總局網站的數據顯示，目前我國共有760家企業生產銷售含麝香的中成藥433種，其中431種已完全用人工麝香替代。據測算，人工麝香啟用後，相當於少獵殺2600萬頭天然麝。

“99%的替代率，絕非一蹴而就。”項目完成人之一的嚴崇萍回憶，雖然人工麝香各方面成績優秀，且經過權威論證，但1994年被確立為中藥一類新藥時，許多中醫界的“老法師”受制於長期形成的觀念，一時難以接受。

此後20年，麝資源日漸稀缺。人工麝香生產工藝不斷改進，效果經受住了越來越多檢驗，如今已成為六神丸、安宮牛黃丸、麝香保心丸等多種國寶級中成藥的重要原料。

不過時至今日，中醫界的主流觀點依然認為，大部分天然動物藥的替代品還未取得突破。“有天然的盡量用天然的，這個觀點要堅持。”中國中醫科學院研究員周超凡說。

目前，天然動物藥的替代大致有兩種方法：一是使用天然的相近動物替代，比如處方中含有犀牛角的中成藥，往往以水牛角替代。另一種方法，則是通過人工合成的非天然產品替代。

“不管是相近替代還是人工合成，共同的問題是無法達到等效。”周超凡以治療血液系統疾病的犀角地黃湯為例，由於犀角被禁止入藥，原本由犀角、丹皮、地黃組成的方子，由水牛角加十倍劑量代替。“動物試驗顯示，有一定效果，但等效做不到。只能說聊勝於無。”

李連達則以熊膽為例，天然熊膽的成分有五大類，其中包括膽酸類，而人工熊膽的成分“熊去氧膽酸”只是膽酸類中的一種，無法完全替代天然熊膽的藥效。

事實上，德國的熊去氧膽酸膠囊（優思弗）和意大利的牛磺熊去氧膽酸膠囊（滔羅特）已在中國上市，年銷售額達數十億美元。

讓李連達不解的是，2004年，國家從《國家基本藥物目錄》中刪除了“熊膽膠囊”，卻將德國的“熊去氧膽酸膠囊”補入《國家醫保目錄》。日本用我國古方生產的救心丹，含有熊膽、麝香、牛黃、蟾蜍等珍稀中藥，可以在全球暢銷無阻，銷售額達百億元；而我國生產的同類藥，不但外銷被禁，國內銷售也受阻。

“洋中藥進入中國無人反對，國產同類中藥卻遭遇四面楚歌，這是什麽道理？”李連達質疑，動保機構反對野生動物入藥的背後，還有“別的東西”。

類似觀點，在中醫藥界有不少擁躉。中國社科院重大調研項目“中醫藥事業國情調研組”組長陳其廣就認為，中藥和西藥存在競爭關系，“中醫藥的發展，妨礙到了西藥的利益。”

“中醫藥界的一些觀點，誤導了公眾甚至官員。”世界動物保護協會資深科學顧問孫全輝說，恰恰是少數幾種瀕危野生動物入藥，毀壞了中藥在國際上的名譽，阻礙了中醫更好地走向世界。

人工繁育無助於野外物種保護

中醫藥界和動保組織的針鋒相對，凸顯出中藥產業和動保規則之間的矛盾。

2008年，中科院動物研究所研究員孟智斌曾對112種常用中藥材野生資源狀況做過初步統計，其中22%已列入瀕危物種名錄，瀕危的達51%。藥用動物中，瀕危物種的比例更是高達30%。

“野生動物的人工繁育，對野外種群保護的貢獻非常小。”中科院動物研究所副研究員、國際野生生物保護學會中國項目部主任解焱指出。黑熊、東北虎、丹頂鶴都是人工繁育的“明星物種”，但研究表明，這些物種的野外種群數量仍在持續下降。

動保專家擔憂，國內野生動物入藥的強烈需求，將刺激市場消費，助長對野外瀕危物種的偷獵。

在長白山科學院研究員樸正吉的記憶中，小時候，常能看見成群的黑熊集中出沒。不過，從1980年代中後期起，關於野生黑熊的溫馨場面幾乎消失了。

樸正吉從1977年就在長白山自然保護區從事野生動物保護學研究。他所在團隊的一項研究顯示：1986年至2015年，長白山自然保護區內的黑熊數量下降了90%。

“這段時間正是養熊業快速發展、活熊取膽興起的時期。”他說，熊膽的價格被炒到每克一百多元，漸長的需求加上利益驅使，捕殺盜獵開始增多，而這正是導致野外種群數量下降的重要原因之一。

人工圈養種群的野化並不容易。樸正吉團隊曾野放過5頭飼養的黑熊，但野外種群根本不接受，“基本已被自然淘汰，只能去居民區找食”。

目前，黑熊的人工養殖技術已經相對穩定，但國內黑熊野生種群至多不超過2萬頭。2012年，亞洲黑熊被世界自然保護聯盟列入《瀕危物種紅色名錄》的“易危”一類。

更讓動保專家擔憂的，是中醫藥界“先開發後保護”的觀念——對已經瀕危的物種，設置大量的研究和人工養殖項目極力挽救；而對目前資源仍較豐富、仍被大量利用的物種，很少采取有效措施避免其陷於瀕危境地。

最諷刺的例子，莫過於高鼻羚羊的瀕危化過程。1988年，中國將高鼻羚羊列為趨於滅絕的國家Ⅰ級保護珍稀動物，但當時的蒙古、哈薩克斯坦等國仍有100萬頭以上。世界自然基金會呼籲中醫藥劑師用羚羊角取代犀牛角。不過到了1995年，世界自然基金會就不得不停止這一宣傳，因為此時，高鼻羚羊的全部種群都被列入了《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄Ⅱ，它們自己也成了瀕危動物。

“2000年，全球高鼻羚羊野外數量接近十八萬頭，2002年銳減到5萬頭。”劍橋大學、英國帝國學院等機構在《自然》雜誌公布了聯合統計數據。數量銳減的原因，是中國與俄羅斯邊界貿易開放後，俄羅斯的偷獵者為供應傳統中藥的需求，大肆捕殺高鼻羚羊。

華東師範大學生命科學學院博士康藹黎也做過統計，2000-2002年間，國內公開報道中，查獲的高鼻羚羊角走私量來自於至少14867頭被殺的高鼻羚羊。這意味著，這兩年內消失的高鼻羚羊，至少有10%在中國被查獲，而未被查獲的走私量或遠逾此數。

“如果這種傾向持續下去，中藥涉及的瀕危物種的繼續增加將不可避免。”孟智斌警告。

“名錄”待修訂

新版野保法已一錘定音，頗為失望的動保界，將最後的希望寄托於“名錄”的修訂。

野保法第二十八條規定：對人工繁育技術成熟穩定的國家重點保護野生動物，經科學論證，納入國務院野生動物保護主管部門制定的“人工繁育國家重點保護野生動物名錄”。列入名錄的野生動物及其制品，可憑人工繁育許可證，憑專用標識出售和利用。

此外，對人工繁育技術成熟穩定的野生動物人工種群，一旦野外種群保護情況良好，可不再列入“國家重點保護野生動物名錄”，實行與野外種群不同的管理措施。

“人工繁育技術成熟的種群，今後可能會被當作家畜、農場動物來管理。”盡管期待“名錄”朝著公益化方向嚴格管理，但聯想到中醫藥法草案中“支持開展珍貴、瀕危藥用野生動物的繁育”的說法，張小海並不樂觀。

他分析，中醫藥產業要發展，國粹需要傳承，共同的訴求會讓產業界和政府主管部門結成聯盟。產業界經濟實力雄厚，主管部門掌握政府資源，“產業界的聲音很可能會被放大”。

按照規定，利用陸生野生動物及其產品為原料的藥企，需在產品盒上張貼由林業部統一頒布的《中國野生動物經營利用管理專用標識》。

部門之間的利益爭執，也為名錄修訂帶來變數。一位業內人士透露，早在上世紀90年代，就有人動議修訂野保法及國家重點保護野生動物名錄，但“部門間的權力之爭，或者說野生動物的權屬之爭，扼殺了修法需求”。

在我國，陸生和水生野生動物分歸林業部和農業部主管，一些野生動物很難區分究竟是陸生還是水生。“你說這是陸生，我說這是水生，兩家爭執不下怎麽辦？只能放下。”

上述人士曾提議，農業部和林業部各自提出重點保護野生動物名錄，交由中間機構裁定，並建議專門成立一個野生動物主管部門，避免爭執。不過最終，建議無一被采納，“法律的修改意味著權力的再分配，說到底，還是一些部門不願意放權”。

在世界自然基金會高級總監、首席研究員範誌勇看來，《野保法》屬於資源法範疇，因此，利用的問題無法避免。世界自然基金會也始終提倡，合理利用野生動物資源，將對野外種群的影響降至最低。

“所有的決定，都應該基於科學性、合理性和可持續性。”範誌勇認為，如果把生物多樣性保護放在首位，人類就應該適當讓步。“一點放棄都不願做，人類和所有野生動物是否都會完蛋？”

北京修法 超生最高10倍征收社會撫養費

北京市人民政府關於修改《北京市社會撫養費征收管理辦法》的決定（草案送審稿），昨天開始在北京市政府法制辦官網公開征求意見。根據該草案，不符合規定生育三個以上子女的夫妻，每多生育一個子女，將按照城鎮居民或農村居民人均可支配收入的3至10倍征收社會撫養費。

據北京市統計局數據，2015年北京市城鎮居民人均可支配收入52859元，農村居民人均可支配收入為20569。這就意味著，今年北京城鎮居民不符合規定生育第三個孩子最高將可能被征收528590元的社會撫養費。

不過，由於人均可支配收入這一數據會做動態調整，社會撫養費的最高征收額度也可能隨之調整。

第一財經記者對比發現，此次修改主要是取消原來條款中對違反規定生育第二個子女的夫妻或者非婚生育子女的公民征收社會撫養費的規定，改為對不符合規定生育第三個及三個以上子女的夫妻或者非婚生育第三個及三個以上子女的公民征收社會撫養費。

從社會撫養費的征收標準看，草案確定為征收基數的3至10倍，跟原辦法的征收標準一致。原《北京市社會撫養費征收管理辦法》2002年12月頒布。2016年3月24日，北京市人大常委會審議通過《北京市人口與計劃生育條例》（修正案），明確不符合規定生育子女的公民應當依法繳納社會撫養費。

一位不願意透露姓名的人口學者向第一財經表示，超生第三個孩子可能最高征收社會撫養費52萬元，這個標準有些過於高了。

北京此次修改社會撫養費征收管理辦法依據的仍然是2002年9月施行的《社會撫養費征收管理辦法》。該辦法沒有規定社會撫養費的具體征收標準，而是授權各省、自治區、直轄市自行規定。

據第一財經記者調查，在實際操作中，地方上大致按照3到10倍的征收基數征收社會撫養費，由此造成了各地征收標準不統一、管理混亂的狀況。為此，2014年11月，面向社會公開征求意見的《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》將社會撫養費征收標準限定為計征標準的三倍以下。不過，截至記者發稿，該條例尚未正式出臺。

上述人口學者表示，盡管《社會撫養費征收管理條例》還未正式出臺，但從其公開征求意見的條款看，“計征標準三倍以下”還是基本體現了對超生行為相對寬松的態度和思路。此次北京市在國家級條例未出臺的情況下，再次明確了3到10倍的社會撫養費征收標準，征收標準有些嚴了。

昨日同時公布的修法說明中強調，2016年初全面二孩政策的實施使社會撫養費的具體征收對象發生變化，為貫徹落實上位法、確保政策平穩實施，特對原辦法進行修改。

除了征收範圍從兩孩以上修改為三孩以上外，此次修改還明確了子女數量計算標準。草案第十七條規定，當事人子女的數量，指當事人雙方曾生育和收養、並存活的子女數量之和。修法說明解釋，這一變化是為維護公民的知情權，確保計劃生育行政執法工作公開、公正。