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證監會分權下放，劉士余密織監管網

滬深兩大交易所在中國證券監管系統中的角色定位，一直在行政監管與市場服務之間搖擺。4月15日，在時隔20年後又一次召開的深圳證券交易所會員大會上，證監會主席劉士余致辭時明確表示，交易所是資本市場重要的監管主體，擁有交易監控權、紀律處分權以及規則制定權。

“《證券法》第118條實質上是賦予了交易所通過制定規則對市場進行‘全方位’監管的權力。”劉士余說，交易所具有實時全景式透視市場的法定職責，又具有貼近市場各類主體的天然優勢，把一線監管的職責扛起來、扛得住，體現了市場運行和監管的內在邏輯。

劉士余在深圳證券交易所2017年會員大會上致辭

做實交易所的監管權只是證監會“監管網絡”的一個環節。此前，證監會對稽查局的執法權、證監局的處罰權、行業協會的自律監管權，都逐步推進做實。一張由證監會統領的全方位、一體式監管網已經基本形成。

“過去的交易所更多是一個交易場所，基本上一切都是‘聽從證監會安排’。將證券交易所推向監管前線，這在以前是沒有過的。”武漢科技大學金融證券研究所所長董登新對第一財經記者表示，證監會近期一直在推進監管權力下放，將自己從繁雜的技術性監管中解脫出來，這樣才可以騰出更多精力、人手，去打擊大案要案、完善市場規則。在他看來，當前一場全面覆蓋銀行、保險、證券等業態的大金融監管風暴正在襲來。

監管權重構

資本市場涉及種類繁多、數量龐大的各類市場主體，建立透明公平的規則、有效監管違法違規行為，是歷屆證監會努力的目標。然而，手握發行審核、市場監管兩項職能的同時，證監會也長期陷於技術性事務當中，監管效率大打折扣。

“過去由於監管手段單一、監管者精力不濟，監管的對象主要集中在二級市場。現在，從上市公司到證券中介，從新股發行到二級市場，從大機構、大資金到遊資，都被納入了監管視野。”董登新說，證監會下放監管權，實質上是在“解放自己”。

另一位資深證券律師也對第一財經記者表示，業界對證監會分權、放權有預期，從基金業協會對基金行業的自律監管來看效果不錯，同時證監會也不希望陷入具體事務當中，未來交易所的權限會逐步擴大。

當前證監系統已形成多個層次、各有側重的監管框架。證監會發行部、上市部、機構部、基金部等分別負責對擬上市企業、上市公司、券商、基金的日常監管;稽查局負責線索篩選及案件調查;交易所負責市場監控及線索發現;基金業協會、證券業協會及上市公司協會等進行自律監管。

證監系統內部有一支稽查隊伍，包括稽查局、稽查總隊、36家證監局、滬深專員辦等，共有約800人的稽查力量，由稽查局統一指揮，協同合力辦案。稽查局是證監會打擊市場違法的主要力量，該部門負責統一處理各類違法違規線索，組織重大案件查辦。

資本市場飛速發展，監管任務日趨繁重。除滬深兩市3100多家上市公司外，還有眾多資本運作項目需要監管。IPO方面，截至4月13日，排隊企業依然多達622家，其中包括正常待審企業529家和中止審查企業55家;再融資項目348個，包括定增、公司債、配股、可轉債等多種類型;還有106個並購重組項目排隊待審。

雖然進程緩慢，但證監會的權力下放一直在推進。2014年2月，中國證券投資基金業協會按照證監會要求，開展私募基金登記備案，對基金業協會進行自律監管;2015年12月，證監會宣布將委托滬深交易所承擔案件具體調查工作職責，證監會保留處罰權，標誌著交易所委托執法試點正式啟動。

在深交所會員大會上，劉士余對證券交易所的“實質監管權”給出了更清晰的要求。“交易所的功能定位，是隨著市場經濟的發展與時俱進的，目前已經遠不是簡單的證券發行與交易場所的原始定位了。”他說，證券交易所不僅是法定的證券交易場所，而且是法定的監管機構。

首先，對於上市、退市的監管，《證券法》給了交易所最終決定權;其次，《證券法》規定了交易所的證券交易實時監控權、異常交易限制權、上市公司信息披露的監督權和臨時停市、停牌的決定權，劉士余稱“這方面的內涵其實是海量的”;第三，交易所有充足的法律授權，可對違反交易規則者進行紀律處分;第四，證券交易所還可依照證券法律、行政法規等制定上市規則、交易規則、會員管理規則和其他有關規則，並報國務院證券監督管理機構批準。

“我理解，這一條實質上是賦予了交易所通過制定規則對市場進行‘全方位’監管的權力。”劉士余說，與行政監管和一般的自律監管不同，法律賦予交易所的監管職能具有廣泛性、多樣性和有效性。他還明確提出，交易所必須依法主動行使全方位的監管職能，包括對公司上市、退市和並購重組的實質性監管。

董登新表示，證監會將交易所推上監管前線，未來交易所的監管權、審核權都會逐步“做實”。技術性審核、技術性監管都可以下放，證監會只要做好分工銜接，避免出現監管真空即可。

主體全覆蓋

監管層進行權力重構的同時，針對市場各類主體的常態化監管也已形成。

證監會上周宣布，針對律師事務所從事IPO證券法律業務開展專項檢查。這是繼保薦機構、會計所、評估機構之後，針對中介機構的又一次專項檢查。

專項檢查的重點是核查律師事務所及其執業律師的執業行為是否合法合規，是否勤勉盡責，是否嚴格履行了盡職調查各項義務，所出具的法律意見書等法律文書是否存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏等。

“這個工作是證監局在執行。去年北京證監局要求各個律所上報證券業務的整體情況，包括IPO、新三板、私募、並購等，這都算證券業務。”上述證券律師告訴第一財經記者，律師協會對律師事務所有約束，但是證監會可以根據《律師事務所從事證券法律業務管理辦法》對律所進行監管處罰。

第一財經記者獲悉，上海證監局近期通過抽查方式，明確將對上海市錦天城律師事務所、國浩律師(上海)事務所和上海市廣發律師事務所2015年以來從事IPO證券法律業務的情況開展專項檢查。

“這次查的幾個所，在業內做的IPO數量很多，口碑也不錯，行業里也是數得上的。但是，做的項目多，收的費用也多。監管層查一查，也是敲山震虎，不能光收錢了，業務得做到位。”上述律師表示，很多客戶都是不規範的，律師本身的職能就是去規範企業。

除了覆蓋全部受監管主體，證監會打擊的違法亂象也從明顯的欺詐、利益輸送，轉向習以為常的“灰色領域”。

證監會4月14日部署了今年第二批專項行動案件，目標鎖定了16起惡性操縱市場案件。據業內人士透露，其中就包括名震市場的“溫州幫”涉嫌操縱的案件。

今年以來，一些新上市股票連續上漲且短期漲幅較大，價量呈現明顯異常。對此，監管部門通過市場監控發現，多組高度可疑的關聯賬戶交替炒作、合力拉擡，已經涉嫌操縱市場。包括惡意利用“次新股”概念和股票盤面小、市盈率低的特點，通過多個賬戶集中快速拉擡股價，引誘市場跟風，引發個股價格暴漲暴跌;以及成批使用地域特征明顯的賬戶，利用短期資金優勢，通過盤中拉擡、封漲停、對倒等多種欺詐手法，在短時間內輪番炒作多只股票，具有明顯“團夥化”特征。

還有的上市公司及其控股股東、實際控制人、高管人員等利益關聯方非法操縱信息披露內容和節奏，與市場機構內外結合、明暗結合、虛實結合、真假結合，聯手操縱公司股價，意圖通過高位套現進行非法牟利。

“金融亂象包括兩個方面，一是監管層的腐敗，二是金融市場的違法違規。”董登新對第一財經記者表示，隨著“一行三會”全面合作、協作監管，席卷整個金融行業的一場監管風暴正在形成。近年來金融“創新”不斷，如果不全面整治，金融業就無法回歸到服務實體經濟的正軌上來。