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公告一出，產權證作廢? 武漢漢陽註銷330拆遷戶不動產證引爭議

大歸元片區內已經拆掉一半的小區。（王露曉/圖）

（本文首發於2017年1月19日《南方周末》，原標題為《公告一出，產權證作廢? 武漢漢陽註銷330拆遷戶不動產證引爭議》）

武漢漢陽，國土資源和規劃局以公告方式，註銷了三百多戶居民的不動產權證，其中約90%尚未簽訂房屋征收補償協議。

武漢市國土局：依據《武漢市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》，“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回，房屋、土地管理部門可以根據征收補償協議或者征收補償決定直接辦理註銷登記手續。”

對於政府征收決定的效力，國務院未明確。學界有兩種觀點：征收決定一旦作出便生效；征收決定只是征收過程的一個開端。

2017年1月15日淩晨不到1點，武漢市漢陽區平田北村的老陳一家都已入睡。突然，一夥人破門而入，舉著滅火器狂噴，噴完就走。“具體幾個人我沒看清。家里都是白色的，我們也被噴成了白色。眼睛里全是白灰，睜不開。”老陳的妻子說。

這是一棟八層高的灰黃樓房，破敗不堪，幾乎所有門窗全被拆卸下來，樓外的路面堆滿垃圾。還住在這里的人家不多了。老陳一家三口住在一層角落里一套不足40平米的單元房中，樓外有間10平米左右的瓦房，住著老陳八十多歲的父親。

老陳的房子還在，但2016年11月30日，房子的國有土地使用證已被武漢市國土資源和規劃局漢陽分局（下稱“漢陽國土局”）註銷。

與老陳相似，劉澄（化名）也住平田北村，土地證在同一天被註銷。半個月後，她才在新聞里看到註銷土地證的消息。跑到區里一問，原來土地證註銷的前10天，她的房產證已被註銷。

武漢市國土資源和規劃局官網顯示，自2016年11月19日起，漢陽國土局分27批、註銷了330戶居民的不動產權屬證書或不動產登記證明，僅11月26日便註銷152戶。據南方周末記者了解，三百多戶中，約90%尚未與漢陽區政府簽訂房屋征收補償協議。

對老陳等人的遭遇，知名拆遷業務律師王才亮感到憂懼：房子還在，產權證書卻被註銷了，公民的房屋所有權竟然如此脆弱？

“實際上沒有協商空間”

平田北村位於武漢老城區鸚鵡大道與歸元禪寺之間，屬於大歸元片區，住宅密集。附近除了類似的老舊小區，還有許多私房。這個生活成本較低的片區內，住的多是老人和租戶，有些社區每月只需交納5元垃圾處理費，停車費也便宜。

在致大歸元片區居民的信中，漢陽區房屋征收管理辦公室（下稱“漢陽征收辦”）、翠微街道辦事處寫道，片區是“歷史悠久的老城區，範圍內危房相對集中，道路、管網、消防等基礎設施相對落後，影響了居民的正常生活”。為此，大歸元片區成為武漢舊城改造的重點之一，並列入2014年度漢陽國民經濟和社會發展計劃。未來的大歸元，將成為“都市商貿中心，歷史文化名街，城市繁榮地標”。

按照武漢市的國有土地上房屋征收程序，漢陽征收辦要先擬定征收補償方案，經區政府審定、論證後公布。據漢陽區相關工作人員介紹，2014年9月16日至10月16日，大歸元片區的征收補償方案在征收範圍內公示。彼時，被征收房屋的權屬入戶調查已完成，調查結果已公示。

距平田北村不遠的翠微路上，有一棟白色三層小樓，門口掛著大歸元片區平田小區舊城改建征收辦公室的牌子。樓里是武漢永誌房屋征收服務有限公司、武漢秋平房屋征收服務有限公司的工作人員。他們與建橋街道（原翠微街道）辦事處簽約合作，征收過程中同居民打交道最多，被俗稱為“拆遷公司”。一層大廳里，至今豎著平田小區片房屋征收補償方案的展板，展板顯示，被征收人可選擇貨幣補償或房屋產權調換。

老王與老陳隔著兩棟樓，四代五口擠在一套七十多平米的單元房里。老王這樣的家庭，人口多，房屋面積不大，評估下來每平米八九千元。如果選擇貨幣補償，六七十萬的補償款根本買不到位置、大小合適的商品房。和許多經濟拮據的人家一樣，他們希望進行產權調換，用舊房換一套新房。“可是置換的房子蠻少”,老王說，不管規定怎樣，落實到自己這里只剩下一個選擇：貨幣交易。

即便那些要到房子的人，想要回遷到大歸元寺這樣的城市核心地段也不容易。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》，因舊城改建征收個人住宅的，如果被征收人選擇產權調換，政府應當提供改建地段或就近地段的房屋。但在公示的征收補償方案中，10個產權調換房源小區中，只有漢陽城、世茂錦繡長江兩處位於武漢市二環以內，與大歸元片相去不遠；其他小區均在漢陽區相對偏遠的位置。

老王聽說，大歸元寺附近將來要成為商業區，即便再建居民樓，自己也買不起。

拆遷公司一名姚姓工作人員告訴南方周末記者，居民間確實會出現爭搶房源的情況。“現在（置換房源）都是商品房，沒有福利保障房。但是你可以走另一個程序，去申請（保障房）。”這位工作人員表示，如果買不了房子，還可以向政府申請公租房。

既然換不到房，錢能不能多拿一些？家住合作南村、同屬大歸元片的老文，與拆遷公司交涉過不下10次，評估價格每平米8740元依然沒變，但拆遷公司人員告訴他，最多不超過11000元。居民孫洋（化名）對自己的房屋評估價格不滿，依程序申請了重新評估。可再次評估後價格沒有任何改變，要向武漢市房地產價格評估委員會申訴，又要掏一筆錢。“我們拆遷戶都是低收入，擔心錢花了還是原結果。”孫洋只好放棄。

對於這種爭取，南方某法院行政庭的一名法官表示“希望不大”。他告訴南方周末記者，各項目都有征收補償方案，執行統一的標準，“實際上沒有協商空間”。而有彈性、可以爭取的，大概只有早簽協議、早搬遷的獎勵。“一旦超出獎勵時間，全是正常標準。”

陳勤家的小樓旁挖掘機正在工作，隨著機器啟動，整棟樓都在震顫。（王露曉/圖）

“把權力都下放給拆遷公司了”

舊城改建、房屋征收，這種涉及成千上萬居民利益的事，需要經過一系列公開。從最初的入戶調查開始，權屬調查結果要公示，征收補償方案要公示，選取補償評估機構要公示，征收補償決定還要公示。

2014年11月21日，漢陽征收辦公示征收補償方案征求意見結果的同一天，漢陽區政府下達了大歸元片區的房屋征收決定。

上述拆遷公司姚姓工作人員及漢陽區工作人員告訴南方周末記者，對於各種方案、決定，基層工作人員都會張貼、宣傳，設置解答點答疑解惑，分戶評估報告送達，協商簽約，甚至開私車帶被征收人挑選置換房源。

但南方周末記者從此前的媒體報道中發現，許多居民“仍然不太了解詳情”。多名受訪居民也表示，有些公告、征求意見就像走過場。老王對南方周末記者表示，“你要到他（拆遷公司）那里，他才拿筆給你算”。

除了拆遷公司，老王還到臨時設在歸元大覺酒店的辦公點找過政府拆遷辦。但是拆遷辦並未處理老王的問題，“說把權力都下放給拆遷公司了”。

由於對補償方案不滿，一些居民不肯簽訂拆遷補償協議。針對這些住戶，漢陽區聘請了房屋征收方面的專業律師團隊，擬定每戶的征收補償決定並出具律師意見函。

就在協商簽署補償協議、擬定審核補償決定的同時，2015年春夏，大歸元片區征收後的拆遷工作逐步展開。各地拆遷過程中經常出現的逼遷問題，似乎也開始在大歸元寺附近上演。

據老王介紹，2016年3月左右，拆遷區域與非拆遷區域間砌起一道圍墻，通行十分不便。接下來，路燈開始斷電，電子眼監控開始撤走。老王家的電視線、網線也都斷了。

“他們還鬥狠，說要是不搬就把你們交到法院，讓法院判你。”家住合作南村的陳勤（化名）說。

目前漢陽征收辦、建橋街道辦未向法院申請過強制執行。拆遷公司給南方周末記者的說法是，現在只是說做好宣傳工作，“真的還沒有走到這麽極端的地步”。

漢陽區國土局回應南方周末記者：該項目截至目前，漢陽區政府或相關部門未成為行政複議被申請人或行政訴訟被告。

隨著簽訂拆遷補償協議的居民不斷增加，越來越多的住戶搬離了大歸元片區。如今，拆遷公司辦公的小白樓里，有的門上貼著《敦請協商、簽訂房屋征收補償協議的催告書》，有的門上貼著打印出來的新聞報道《武漢現最牛釘子戶要價3000萬否則不拆，法院：先拆再說》。

“大概（住戶）搬走百分之七八十的時候，那些事情（疑似逼遷事件）就都不搞了。”老王說，到了2016年11月，拆遷公司的人也不來談判了。“要找得是你去找他談。還要找熟人，要不他不給你談。”

“現公告作廢”

老王告訴南方周末記者，拆遷公司收走“兩證”（房產證、土地證，或者兩證合一的不動產權證）後，才會給你計算具體的補償價格，銀行也會把補償款備好。徹底搬遷時，住戶再用鑰匙換錢。

然而，沒交“兩證”的人無論如何也沒料到，自家的“兩證”會被政府註銷。征收啟動超過兩年，從來沒人告訴過他們會有這樣的後果。他們想不通：我家沒簽補償協議，沒拿補償款，房子也沒拆，房產證、土地證怎麽就成了廢紙？

南方周末記者采訪的多位居民表示，直到2016年12月，鄰里間才有人發現成批成批的產權證被漢陽國土局註銷了，“作廢公告”就在武漢市國土資源和規劃局的網站上。

每篇公告的最前面寫著，“因我機構無法收回下列不動產權屬證書和不動產登記證明，根據《不動產登記暫行條例實施細則》第二十三條的規定，現公告作廢。”該條規定，因不動產權利滅失等情形，不動產權屬證書或不動產登記證明確實無法收回的，應當在不動產登記機構門戶網站或當地公開發行的報刊上公告作廢。

同時，“作廢公告”還為所列的每件不動產權屬證書進行了備註。比如坐落在翠微橫路2、4、6號的“陽國用（商2003）第4909號”證書，權利類型為“國有建設用地使用權/房屋（構築物）所有權”，其備註項里寫道，“根據《武漢市漢陽區人民政府關於漢陽區大歸元片區西片A地塊舊城改建項目房屋征收決定》（陽政征決字［2014］第10號）及武漢市漢陽區人民政府房屋征收補償決定書（陽政征補［2016］14號），並經漢陽區房屋征收管理辦公室申請，依法註銷國有土地使用權。”

27批、330件註銷公告全部采用統一格式，對征收補償協議只字未提。

事實上，大歸元片區330戶居民的遭遇，在武漢並非首例。據《中國經營報》報道，2015年10月29日，武漢市東湖開發區國土局公告註銷49件不動產權證；2016年4月13日，武漢市東西湖區公告註銷142件不動產權證；2016年5月26日，東湖區又公告註銷43件不動產權證。

一名行政庭法官猜測，批量化地直接註銷權屬證書，很可能因為政府的征收、拆遷工作“推進得太急”。

打了一個擦邊球？

針對大歸元片區的不動產證註銷，武漢市國土資源和規劃局向南方周末記者表示，註銷的一項重要法律依據是《武漢市國有土地上房屋征收與補償實施辦法》（下稱《實施辦法》）第20條第3款，“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回，房屋、土地管理部門可以根據征收補償協議或者征收補償決定直接辦理註銷登記手續。”

對此，中國政法大學法治政府研究院副教授趙鵬表示，武漢市的《實施辦法》打了一個擦邊球。“因為國務院的《國有土地上房屋征收與補償條例》沒有明確征收決定的效力，而學界對此尚有爭議。”

一種觀點認為，政府征收決定一旦作出便會生效，也就是說，從下達征收決定的一刻起，居民的房屋所有權、土地使用權便已滅失。不動產權證上交與否，都不再有任何意義。如果對征收決定不服，居民可以申請政府裁決、行政複議或提起行政訴訟。

在第二種觀點里，房屋征收決定只是征收過程的一個環節，是一個開端。“有了征收決定，才能進入下一個程序，比如簽訂征收補償協議”。當補償協議談妥、補償履行完畢，或政府裁決、行政複議、行政訴訟的一系列程序走完，房屋所有權、土地使用權才發生轉移。

“像這種對一個法條理解有偏差的情況，最好是按照對老百姓有利的方式去解釋。”趙鵬說。

據北京市住建系統的一名工作人員透露，北京在實踐中采用第二種做法。要等到全部流程走完、有異議的案件完結，才會申請註銷不動產權屬證書。這樣做，比較緩和、穩妥。

此外，趙鵬認為，武漢市是否有權力對征收決定的效力進行解釋存在疑義。因為立法法第8條規定，對非國有財產的征收、征用只能制定法律。“這是法律保留的事情。”趙鵬說，而武漢的《實施辦法》只是一個地方政府規章，無權對此立法。

在征收決定效力的問題上，中國青年政治學院法學院副教授王雷也認為，征收決定作出或公告後並不當然生效。從物權法角度分析，征收決定要想生效，還須滿足基於公共利益需求、符合法定權限和法定程序、依法作出補償等三點。

“特別要強調征收決定自征收補償完成時生效。”王雷說，如果被征收人未得到任何補償，征收機關就徑行辦理註銷登記，這種做法不妥。

而對於陳勤、劉澄這樣的家庭來說，他們沒有簽訂補償協議，至今也未確定或獲得補償。“老百姓不懂法，看見補償方案過低，以為用腳投票、不（在補償協議上）簽字就可以了。”正如一位居民向南方周末記者所說，出於經濟、精力的考慮，出於對維權程序的不了解，許多人不僅不簽協議不搬遷，還錯過了60天的行政複議期限。

據漢陽區工作人員介紹，此次大歸元片區翠微片項目被征收房屋總數約8800戶，涉及房屋總建築面積約86.87萬平米。截至2016年12月31日，項目已與8505戶居民簽訂了房屋征收補償協議。在不動產權屬證書註銷的三百多戶中，約30戶已協商簽訂補償協議。

盡管對補償方案不滿，老王依然簽了協議，並無可奈何地選擇了貨幣補償。春節前，他即將告別這棟住了26年的老屋，離開這片斑駁雜亂的廢墟。

（南方周末實習生孫茜茜對本文亦有貢獻）