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“土十條”問世背後：土壤再不治理恐出大問題

土壤乃“生命之基，萬物之母”。與空氣和水一樣，土壤是人類賴以生存的重要資源。

但土壤危機的累積以及人們對於土壤質量的關註，從來沒有達到像今天這樣的高度。5月31日，千呼萬喚始出來的《土壤汙染防治行動計劃》(下稱《土十條》)由國務院頒布。

土壤汙染治理工作將就此走上快車道。農用地分類管理將引入哪些新做法?《土十條》提出，實施建設用地準入管理，防範人居環境風險。針對現行的管理存在的漏洞，今後在法律法規和執行上將采取什麽措施?此外，在一些省份汙染耕地集中區域，建設綜合防治先行區，如何優先組織開展治理與修複?

土壤汙染已到較為危險程度

2015年，就在環境保護部環境規劃院起草小組緊鑼密鼓地編制《土十條》之際，一支由中外專家組成的“神秘”團隊也在行動，他們包括中方組長上海財經大學法學院教授王樹義、外方組長阿美科福斯特惠勒環境與基礎設施公司首席技術專家司馬威(WitSiemieniuk)等十余位專家。

從當年的3月到9月，這些專家們共舉行了四次聯合工作會議和多次內部工作會議，還到武漢等地調研，到美國、加拿大考察，並在上海、廣州進行關門討論。他們的任務是在10月底，拿出一份有關中國土壤汙染管理的報告，供當年11月召開的中國環境與發展國際合作委員會(下稱“國合會”)2015年年會討論。

國合會是中國政府成立的國際性高級咨詢機構，現任國合會主席是國務院副總理張高麗。而國合會每年提交給中國政府的政策建議，都會直達最高決策層。

足見土壤汙染管理這一課題的重要與緊迫。

這份報告得出了這樣的結論：中國正面臨日趨嚴重的土壤汙染問題，農業土壤環境質量令人關註，礦業開采廢棄場地的土壤環境問題突出，工業生產、礦業開采、農業生產以及大氣汙染沈降成為中國土壤汙染挑戰面臨的重要原因。另外，部分地區土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了汙染程度。

這與我國首次開展的全國土壤汙染狀況調查結果不謀而合。

2005年至2013年，環保部和國土資源部聯合開展了首次全國土壤汙染狀況調查，並於2014年4月發布了《全國土壤汙染狀況調查公報》。調查結果表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤汙染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。工礦業、農業等人為活動以及土壤環境背景值高是造成土壤汙染或超標的主要原因。全國土壤總的超標率為16.1%，耕地點位超標率達19.4%。

這份公報未發布全國土壤汙染狀況的空間分布圖，但披露了總體上的土壤汙染特征。

從土壤汙染的分布情況來看，中國南方的土壤汙染重於北方，長三角、珠三角、東北老工業基地等部分區域土壤汙染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標範圍較大，鎘、汞、砷、鉛四種無機汙染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

公報未發布土壤汙染趨勢相關數據，但指出了中國土壤汙染正在增加。其中輕微、輕度、中度和重度汙染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

2015年，國土部中國地質調查局發布了《中國耕地地球化學調查報告》，結論是東北黑土地有機質明顯下降，南方耕地酸化和北方耕地堿化趨勢加劇。調查耕地範圍內有21.6%的耕地酸化嚴重，29.3%的土壤堿化趨勢加劇，造成土壤板結，肥力下降。

以化肥為例，統計數據顯示，我國每年化肥使用量在5800多萬噸，使用量是世界第一。化肥施入土壤後一般有三個去向：一是被當季作物吸收;二是殘留在土壤中，作為土壤養分可以被下一季作物吸收利用;三是損失到大氣和水體環境中。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物氮肥利用率大體在65%，比我國高15～30個百分點。

氮肥引起的溫室氣體排放占農田碳足跡的60%～90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其對全球環境的負面影響已成為中國農業的癥結。

國合會秘書長、環境保護部副部長李幹傑說：“各種調查顯示的信息表明，中國的土壤汙染已經到了較為危險的程度，如果再不加強土壤汙染管理，恐怕會出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題。”

土壤環境標準體系不健全

那麽，中國土壤汙染管理中究竟存在哪些問題?

王樹義分析說，中國真正意義上的土壤汙染管理是從2005年開始的。這一年，國務院頒布了《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》(下稱《決定》)明確提出：“以防治土壤汙染為重點，加強農村環境保護”“開展全國土壤汙染狀況調查和超標耕地綜合治理”“合理使用農藥、化肥，防治農用薄膜對耕地的汙染”“汙染嚴重且難以修複的耕地應依法調整”。

這是中國歷史上第一個對土壤汙染問題作出明確規定的規範性文件。這之後，盡管有各種文件和措施出臺，但土壤環境保護或土壤汙染防治的基本法律、法規仍然缺失。

時至今日，我國沒有一部關於土壤環境保護或者土壤汙染防治的法律、法規出臺。目前土壤汙染管理的主要依據仍然只是國務院2005年的《決定》和環保部2008年的《關於加強土壤汙染防治工作的意見》。

此外，我國專門的土壤汙染管理機構缺失，土壤環境監管能力薄弱。王樹義介紹，多年來，各級環境保護部門中幾乎都未設立專門的土壤環境保護或土壤汙染防治管理機構。直至今年3月，環保部才專門設立了水、大氣、土壤三個環境管理司。

更重要的是，土壤環境標準體系不健全。目前的《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)，主要適用於農用地的土壤環境管理，適用於建設用地的土壤環境標準缺失。什麽樣的土壤屬被汙染、不適合人居住的，什麽樣的土壤是必須要修複的等等，沒有一個權威的說法。

環保部有關負責人對《第一財經日報》記者表示，我國現行《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)存在三個主要問題：一是適用範圍小，僅適用於農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等土壤環境質量評價，不適用居住、商服、工業等建設用地的評價;二是項目指標少，僅規定了8項重金屬和2項農藥殘留指標;三是全國“一刀切”規定不能反映區域差異，部分指標限值不盡合理。

保護未受汙染土壤環境質量，應制定實施土壤環境背景值標準;管控土壤汙染風險，應制定實施保護人體健康和生態環境的土壤汙染風險篩選值標準;保障汙染土壤安全利用，應開展風險評估，制定針對特定汙染土壤的修複標準。而這些，在土壤汙染管理上幾乎是空白。

《第一財經日報》記者從環保部了解到，在土壤標準方面，目前需要制修訂的標準至少有五項：制修訂農用地、建設用地土壤環境質量標準，替代現行土壤環境質量標準;制修訂土壤環境監測、調查評估、風險管控、治理與修複等技術規範，以及環境影響評價技術導則;完善土壤汙染防治相關標準，修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量和農用汙泥中汙染物控制等標準，制訂可降解農用地膜標準，修訂農用地膜、農藥包裝標準;完善土壤中汙染物分析測試方法;分類研制一批土壤環境標準樣品。

避免照搬氣水汙染治理思路

《土十條》出臺後，有環保專家對記者表示，“其實，叫《土壤汙染防治初步行動計劃》更為貼切。因為與大氣汙染、水汙染相比，目前土壤汙染的具體情況誰都說不清楚。”

也正因為如此，“摸清底數”成為土壤汙染管理和防治的首要任務。

環保部有關負責人介紹，2005年至2013年，該部會同國土資源部開展全國土壤汙染狀況調查，調查面積約為630萬平方公里，其中，耕地調查精度為8公里×8公里，林地、草地調查精度為16公里×16公里，未利用地調查精度為32公里×32公里。

“總體而言，現有各項調查的精度難以滿足土壤汙染風險管控和治理修複的需要，需進一步提高調查精度。”這位負責人說，為此，《土十條》提出要開展土壤汙染狀況詳查工作，摸清土壤汙染底數，為深入開展土壤汙染防治工作提供基礎支持。

“底數不清”的原因還在於沒有一個統一的國家層面的土壤環境監測網絡。據《第一財經日報》記者了解，目前除環保部門外，開展土壤監測的部門還有農業、國土部門。環保部門開展的土壤環境質量監測以農用地、汙染地塊土壤環境狀況為主，農業部門以耕地地力為主，國土部門以測定土壤中礦物元素及其他無機指標為主。

相比之下，環保部的土壤監測更細一些。目前，環保部正在開展土壤環境質量監測網建設，在全國布設土壤環境質量監測基礎點位和風險點位。其中，基礎點位布設以耕地土壤為主，覆蓋我國東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區、汾渭平原主產區、河套灌區主產區、華南主產區和甘肅新疆主產區等七大糧食主產區。

風險點位布設覆蓋工礦企業周邊、設施農業集中區、汙灌區、集中式飲用水源地等，其中，京津冀區域以城市“退二進三”遺留遺棄場地為重點，珠三角地區以化工、電鍍、印染等重汙染行業企業為重點，湘江流域和西南地區以重有色金屬、磷礦等礦產資源開發企業為重點。

“應該將土壤保護確定為中國的一項基本國策。”王樹義說，保護土壤就是保護中國經濟社會可持續發展的支撐能力。

環境保護部環境規劃院生態部(土壤環境保護中心)主任王夏暉研究員認為，在解決土壤汙染問題時，要避免照搬大氣、水汙染治理思路和技術路徑，需要考慮土地利用類型、汙染程度、汙染物類別、技術經濟條件等因素，綜合確定土壤汙染管理和防治思路，將風險管控貫穿始終。

王夏暉說，所謂風險管控，就是要按照不同土地用途分別界定。對農用地而言，風險管控就是指通過農藝調控、替代種植、種植結構調整，以及劃定特定農產品禁止生產區域等措施，確保農產品質量安全，保障耕地得到安全利用;對建設用地而言，風險管控則是指通過對汙染地塊設立標誌和標識，采取隔離、阻斷等措施，防止汙染進一步擴散，或劃定管控區域，限制人員進入，防止土壤擾動，以及通過用途管制，規避隨意開發帶來的風險。

此外，對位於部分農產品主產區、人口集中聚居區周邊的工礦企業，應實施汙染物特別排放限值，造成土壤嚴重汙染的企業，甚至要采取退出措施。