郵政普遍服務基金即將出台的消息，令快遞企業如坐針氈。這個消息意味著，中國郵政在多年來享受政府補貼之後，開始向諸多快遞企業伸手要錢。但已經進入世界500強行列、贏利頗豐的中國郵政集團公司為何還需要強收「份子錢」？過去所獲的巨額政府補貼究竟花在了什麼地方？
2013年7月8日，美國《財富》雜誌發佈2013年世界500強排行榜，中國郵政集團公司（以下簡稱「郵政集團」）營業收入位列第196位。從2011年郵政集團第一次入選《財富》500強，排名逐年上升：343位、258位、196位。
當亞太速遞商論壇中國區首席代表雍虎看到郵政集團殺入前200名的消息，多少有些無奈。亞太速遞商論壇是美國聯邦快遞（FedEx）、聯合包裹（UPS），以及歐洲DHL和TNT這四大國際快遞巨頭的行業協會，總部在新加坡。
雍虎與多家中國大陸民營快遞企業正在熱烈討論一個「傳聞」：郵政普遍服務基金（以下簡稱「普遍基金」）將在2013年國慶期間「強推」出來。這個消息尚未得到印證，不過2013年2月，各家快遞企業曾被召集參與討論收取這項基金的最終版草案。
郵政的普遍服務，是指政府為了保障公民的基本通信權，承諾以一種相對較低的郵資，保障公民在全國範圍內任何一個地區的郵遞需求。從全球範圍來看，這些郵遞需求多半以信件寄遞為主。
在中國，郵政普遍服務的內容既包括信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹以及郵政匯兌業務，還包括機要通信、國家規定報刊的發行以及義務兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的免費寄遞等特殊服務業務。
普遍服務的資費，2007年12月至今沒變。比如信函，本地是0.8元-1.2元，外地是1.2元-2元，明信片全國統一0.58元。
而一直在討論中的普遍基金，將向所有快遞企業收取。但有關這項基金的公開信息很少，業界只知道最新的意見稿裡提到，普遍基金的收取標準是，每遞送一件同城快遞，將被收取0.1元，異地快遞收0.2元，港澳台快遞每件收1元，國際快遞每件收2元。
之所以說是「強推」，是因為普遍基金不被業內接受。「民營企業比較怕政府，希望少收一點，但外資快遞則認為一分錢也不應該收。」雍虎對南方週末記者說。
令快遞企業感到不解的是，郵政集團既然已經連續三年進入世界500強行列，為何還需要通過普遍基金來補貼？該公司過去三年的利潤分別是13.069億美元、30.58億美元以及40.82億美元。
一個原因是郵政集團多年來一直負責著中國的郵政普遍服務業務。不過，財政部每年都會對負責郵政普遍服務業務的郵政集團進行數十億元的補貼。
普遍服務每年的虧損額到底是多少？在進行財政補貼的同時為什麼還需要徵收普遍基金？這是業界的普遍質疑所在。
這些問題也是泰和泰（北京）律師事務所律師吳飛所關心的問題。2013年5月8日，他以公民身份，就普遍基金向國家郵政局和財政部同時發出信息公開申請。吳飛的主要訴求是要求公開《郵政普遍服務基金徵收使用管理暫行辦法》（徵求意見稿）（以下簡稱「意見稿」）。
但吳飛告訴南方週末記者，2013年5月24日國家郵政局回覆他說，此事應該找財政部。6月24日，財政部回覆說，上述信息不在公開範圍內。
截至2011年底，國家郵政局發放了快遞業務經營許可證7500個。2013年可以徵收10億元，2015年可以徵收20億元。
從一位快遞業人士處，南方週末記者獲得了那份意見稿，以及一份起草說明。
據這位人士透露，這份意見稿是在2013年2月，各家快遞企業被召集在國家郵政局參與最終版草案討論時發下來的，但會後即被收走。
意見稿規定，「普遍基金」的徵收範圍是中華人民共和國境內取得快遞經營許可的企業（包括郵政集團旗下快遞企業）。但是，從業人員20人以下或者營業收入200萬元以下的經營快遞業務的企業免徵。
向國家郵政局申請快遞業務經營許可的前提是，在省、自治區、直轄市範圍內經營的，註冊資本不低於人民幣五十萬元，跨省、自治區、直轄市經營的，註冊資本不低於人民幣一百萬元，經營國際快遞業務的，註冊資本不低於人民幣二百萬元。
來自國家郵政局的數據是，截至2011年底，國家郵政局發放了快遞業務經營許可證7500個。按照這份意見稿的規定，一旦實施之後，這些企業在每月15日之前，要報送上個月投遞業務量申報表，並將上個月應繳的基金全額繳入財政部為郵政管理機構開設的中央財政匯繳專戶。
基金的徵收標準，實行從量定額計征的辦法。即根據快件量來收取普遍服務基金。意見稿裡提供的估算結果是，快遞業務平均單價，國內同城7.7元每件，國內異地18.80元每件，國內港澳台88.2元每件，國際快遞155.7元每件。意見稿認為，可以按照平均單價的1%-1.5%徵收普遍基金。具體則是同城快遞每件1毛錢，國內異地快遞每件2毛錢。港澳台1元一件，國際快遞2元一件。
國家郵政局的統計數據顯示，截至2011年底，中國快遞業務量36.7億件（僅含中華人民共和國境內的快件），實現業務收入758億元。按照上述標準測算，2013年可以徵收10億元，2015年可以徵收20億元。
意見稿透露，目前中央財政對郵政普遍服務的補貼，主要是用於鄉鎮郵政局所的管理和運營，而村郵站、信報箱等郵政普遍服務基礎設施的建設和運營缺乏資金。
因此，普遍基金將重點用於郵政普遍服務基礎設施建設和必備的設備購置，以及農村村郵站運營補助。其次是補助產權單位不清或破產等原因而無法實施的城鎮居民樓信報箱補建。最後是郵政普遍服務安全、監管、科技和信息基礎設施建設，這塊的費用不得超過普遍基金總支出的5%。
意見稿還載明，普遍基金的收支將納入政府性基金預算管理。郵政普遍服務收入全額上繳中央國庫，實行以收定支，專款專用，並接受財政、審計部門的監督檢查。
一旦開徵，快遞提價在所難免。甚至有的企業老闆已經想好了出路，即把公司拆分成多個20人以下或者年營業額200萬元以下的小公司，這樣可以不用被征普遍基金。
國家郵政局政策法規司前任司長達瓦告訴南方週末記者，中國在2001年之前，對於普遍服務是否應該納入到公共服務範疇內，尚有諸多爭議。2001年發生的「9·11事件」以及背後的信件安全問題，結束了上述爭議。2003年達瓦參與起草郵政法時，普遍基金開始進入他們的視野，但對於具體徵收的細則沒有過多討論。
直到2009年，「開徵普遍基金」被寫進了當年實施的新郵政法。郵政法提到，國家要出台郵政專營和普遍基金的細則。但這兩個細則都沒有出台。其中，專營權的細則草案在2009年便已出台，但遭到了民營快遞企業的激烈反對，擱淺至今。
2011年9月，財政部提出了按照每單5毛錢的徵收標準開徵普遍基金，遭到業內反對。2012年，財政部和國家郵政局的調研組，在廣東和甘肅做了一輪調研。據雍虎透露，調研組在廣州找了一些民營企業的地方分公司負責人座談。這些分公司的負責人以為收費勢在必行，在座談會上跟調研組進入討價環節，比如草案提出國內快遞每件收1毛，這些分公司負責人提出收5分錢。
2012年年底，財政部再次舉行研討會，與中國物流協會、申通物流有限公司、廣東港中能達物流有限公司、順豐速運集團等多家快遞企業進行了座談，並對辦法進行了調整，最終形成了意見稿。
2013年2月，包括順豐、宅急送等二十多家企業在國家郵政局參與了最終版草案的討論會。
「10億元是整個中國民營快遞業20%的利潤。」中國交通運輸協會快運分會秘書長劉建新對南方週末記者表示。2013年8月1日營業稅改增值稅將在全國範圍推開，物流快遞行業在這項稅制改革中將會很吃虧，因為用工成本佔據總成本一半以上，卻沒法進行增值稅的抵扣。「如果再被徵收普遍基金，將有一大批企業倒下。」
過去幾年，中國快遞業發展迅猛。據國家郵政局的統計，2009年至2011年，全國規模以上快遞企業分別實現業務收入479.0億元、574.6億元、758.0億元，同比增幅分別達17.3%、20.0%和31.9%。
「這是因為2009年郵政法裡提到的兩個重要問題，專營範圍和普遍基金的事情都被擱置了，沒有出細則，所以才給了民營快遞的發展機遇期。」一位要求匿名的某直營制快遞企業負責人對南方週末記者說。
不過，雖然行業這幾年在高速發展，但是利潤並不高。
中國快遞諮詢網首席顧問徐勇告訴南方週末記者，目前大部分的民營快遞的淨利潤在5%-10%之間。例如，北京同城快遞的配送價格在6-7元左右，基本上也就0.5元左右的利潤。如果不提價，按照普遍基金的徵收標準，征走0.1元，意味著利潤損失20%。
徐勇跟全國排名前十名的民營快遞公司的老闆們一一討論了普遍基金的問題，大家紛紛表示，一旦開徵，快遞提價在所難免。甚至有的企業老闆已經想好了出路，即把公司拆分成多個20人以下或者年營業額200萬元以下的小公司，這樣可以不用被征普遍基金。
差不多20年過去了，除了意大利，歐盟沒有一個國家真正開徵普遍服務基金；美國建立了普遍服務基金，可是沒有向UPS和聯邦快遞徵收普遍服務基金，而是由美國政府補貼。
意見稿一開始就提到，選擇快遞企業徵收普遍服務基金是國際通行做法。例如，美國郵政普遍服務基金的資金以財政撥款為主，還包括郵政業務、郵政債券收入等。德國、意大利等國規定，持有許可證的非郵政企業，或進入郵政市場及經營郵政業務的經營者要交納一定數額的普遍服務基金（意大利稱為普遍服務補償金）。
不過，國家郵政局政策法規司前任司長達瓦對南方週末記者透露，歐盟在1990年代頒佈了「郵政指令」，提出如果普遍服務虧損，可以徵收普遍服務基金。但差不多20年過去了，除了意大利，歐盟沒有一個國家真正開徵普遍服務基金。
雍虎介紹，意大利是全球唯一真正開徵了普遍服務基金的國家。但是意大利是在開放普遍服務業務之後，才開徵的。開放市場以後，非郵政企業也可以申請普遍服務許可證，然後繳納基金。據雍虎透露，2000年到2004年，歐洲主要國家開放以後，通過開放競爭，它的業務收入、利潤率不斷上升，遞送率、服務質量也不斷上升。
「很多人願意申請做普遍服務，是因為通過提升效率，普遍服務也能賺錢。」雍虎對南方週末記者說。
意見稿認為，之所以向快遞企業徵收，是因為中國快遞企業集中在有盈利的城市和線路上，廣大農村、偏遠和經濟欠發達地區依然由郵政企業提供普遍服務。
但快遞企業認為，並非他們不願意進入這些偏遠地區，而是目前郵政法規定，普遍服務業務歸郵政集團負責。中國民營快遞企業在幾年前就申請過承包郵政集團的普遍服務業務，但被拒絕。
達瓦介紹，開放的效果有兩種，一種是非郵政企業替代郵政企業，成為普遍服務的主力軍，且通過提升效率等解決了虧損問題。另一種是開放後依然是郵政企業主導普遍服務業務，比如德國郵政，成功解決了普遍服務虧損的問題。
中國快遞諮詢網首席顧問徐勇告訴南方週末記者，美國建立了普遍服務基金，可是沒有向UPS和聯邦快遞徵收普遍服務基金，而是由美國政府補貼。而且，考慮到信件寄遞等普遍服務的需求量在全球範圍內的萎縮趨勢，美國郵政通過每週減少一天派送的方法，減少了普遍服務的虧損。
FedEx聯邦快遞一位內部人士則說得更加直白：「外資不允許經營信件，普遍服務讓外資做的可能性也比較小，不讓我們做，但是還要收我們的錢，我們覺得難以接受。」
雍虎告訴南方週末記者，歐盟已經連續好幾個月詢問中國財政部關於普遍服務基金的問題，並提出了「貿易是否對等」的質疑，但中國財政部沒有回應。
各地都把信函的普遍服務放在次要位置，主要精力都放在利潤較大的儲蓄、速遞、集郵、物流等業務上。
國家對郵政系統的補貼持續了幾十年。但財政補貼是被用來扭虧的，而不是改善普遍服務水平。具體做法是，各地都把信函的普遍服務放在次要位置，主要精力都放在利潤較大的儲蓄、速遞、集郵、物流等業務上。
「只要你去問問地方郵政部門是否收到過財政補貼，就什麼都明白了。」一位接近郵政集團的匿名行業人士對南方週末記者說，早在1998年之前，中央財政就對郵政系統進行補貼，但「補貼的資金並沒有被用到普遍服務上，而是用來發展新業務電信」。於是郵政的虧損在很長一段時間內，是由電信補貼的。
1998年郵電分營之後，郵政虧損凸顯，當年虧損160億元。為此，財政部制定了「8531」補貼計劃，從1999年到2002年，每年補貼郵政80億元、50億元、30億元和10億元。2001年，中國郵政業務收入達到470億元，利潤達6000萬元，實現了扭虧目標。
上述匿名人士透露，扭虧靠的是郵政儲蓄。1999年後，郵政儲蓄額增長迅猛，到2002年末郵儲餘額已達7364億元。達瓦也對南方週末記者證實，2003年，中國郵政總收入的三成來自儲蓄。並且郵政儲蓄業務至今依然對郵政集團有著補貼，數額不詳。
2003年，補貼計劃結束，郵政繼續跟財政部要錢。達瓦透露，當時郵政拿出的普遍服務資金需求申請額是兩百多億元，這個數字不被財政部認可。雙方討價還價後，最終在2005年左右，郵政和財政兩個部門達成共識，即財政部每年對普遍服務的補貼原則上不超過59億元的上限。
2006年，郵政獲得了稅收上的支持。當年，財政部聯合國家稅務總局發佈關於郵政普遍服務和特殊服務免徵營業稅的通知，對國家郵政局及其所屬郵政單位提供郵政普遍服務和特殊服務業務（具體為函件、包裹、匯票、機要通信、黨報黨刊發行）取得的收入免徵營業稅。達瓦透露，每年的稅收減免大概在30億元左右。
從2010年開始，郵政普遍服務虧損財政補貼預算制度得以建立。
南方週末記者從財政部網站上查詢得知，2010年中央本級支出決算表，郵政支出52.3億元，其中郵政普遍服務和特殊服務支出50.41億元。其他郵政業支出只有0.05億元。
2011年，中央財政有92.2億元進入郵政業的支出裡。其中，郵政普遍服務和特殊服務的花費是50億元，其他郵政業支出40.23億元。這裡的「其他郵政業支出」具體內容不得而知。
2012年的數據尚沒有公佈，應該是略有減少。因為財政部的網站信息顯示，2012年，交通運輸支出331.11億元，完成預算的82.7%。低於預算主要是據實結算的郵政普遍服務補貼支出減少。
此外，郵政還獲得很多隱性補貼。比如，浙江、青海、云南、江西、貴州等省政府部門出台了部分和全部減免郵車通行費的政策，為郵政運輸減輕了壓力。上述匿名人士透露，國家發改委每年也會補貼郵政好幾億元，主要是負責郵政網點30%的建設資金。
全國人大常委會法工委經濟法室巡視員何永堅今天在全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發佈會上表示，郵政普遍服務基金怎麼徵收、怎麼使用，還有一系列規定要制定。
——2009年4月25日，《法制日報》
國家郵政局局長馬軍勝昨日表示，國家將建立普遍服務基金，當經營普遍服務的郵政企業收入彌補不了成本時，新郵政法規定政府要對其進行補貼。
——2009年6月14日，《第一財經日報》
《中華人民共和國郵政法》公佈，自2009年10月1日起施行。
郵政法第十七條規定，國家設立郵政普遍服務基金。郵政普遍服務基金徵收、使用和監督管理的具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定，報國務院批准後公佈施行。
——2009年10月1日，中國政府網
國家郵政局與財政部近日組成了聯合調研組，在各地開展關於徵收郵政普遍服務基金的調研。
——2011年7月21日，《第一財經日報》
10月9日，北京，國家郵政局局長馬軍勝在第42屆世界郵政日致辭中表示，「十二五」時期，將推動設立郵政普遍服務基金，繼續推進郵政普遍服務業務和競爭性業務分業經營、分賬核算。馬軍勝同時透露，「十二五」時期，將加快郵政速遞物流改制上市步伐，建立現代企業制度。
——2011年10月10日，《東方早報》
國家郵政局向快遞企業徵收郵政普遍服務基金的計劃遭遇阻力。20日，中國交通運輸協會快運分會發佈《關於暫緩徵收「郵政普遍服務基金」的呼籲書》，明確提出在多數快遞企業經營困難的情況下，徵收郵政普遍服務基金不符合國務院關於為物流企業減稅減負的政策要求。
——2011年10月24日，《北京日報》
曾引起軒然大波的郵政普遍服務基金（郵政「份子錢」）破題在即。昨日，北京商報記者從多個渠道瞭解到，郵政「份子錢」可能會於年內起徵收，快遞企業將因此損失四成淨利。
——2012年4月24日，《北京商報》
記者昨天從國家郵政局獲悉，討論3年之久的《郵政普遍服務基金徵收使用管理暫行辦法》已起草完畢，並於前日組織部分快遞企業徵求意見。
——2012年12月29日，《新京報》
（南方週末實習生王雙紅 根據公開資料整理）
郵政多年來實行的是混業經營，這意味著其可以用財政補貼普遍服務的錢，來發展郵政其他業務。
云南省是中國普遍服務虧損最嚴重的省份之一。云南郵政局官網披露的數據是，該省農村郵政支局（所）普遍服務虧損總額每年2.5億元左右。
即使按照中國內地31個省級政府每個省的普遍服務虧損都以2.5億元計算，財政部每年接近60億元的補貼也足夠填補普遍服務的窟窿了。
但實際情況是，國家郵政局的數據顯示，截止到2011年底，中國城鎮居民信報箱安裝率不足40%，在農村這個安裝率更低。這一數字遠遠沒有達到《郵政普遍服務標準》的基本標準。
財政部每年都補貼郵政的普遍服務虧損。按理說，這些錢應該被用來建立村郵站、補建信報箱等基礎設施投入。但實際上目前普遍服務基礎設施的建設中，一直是地方政府在唱主角。
以浙江餘杭為例。財政部網站信息顯示，餘杭地區每個村郵站建設資金標準為6000元，其中省郵政公司補助1200元，其餘4800元由區財政與鎮鄉（街道）按6︰4比例分別承擔。村郵站日常運行經費及村郵員薪酬由區、鎮、村三級分擔，其中區財政對每個村郵站每年定額補助5000元，其他經費由鎮、村按規定統籌安排。
巨額補貼的背後是普遍服務的高投訴率。徐勇的調查數據是，普遍服務投訴率連年居高不下，其中2012年比上年上升80%多。100封平信發出去，大概只有79封能被收到。
那麼每年補貼的錢被用到哪裡去了？
目前郵政集團下面兩塊，一是競爭性的速遞物流，一是普遍服務業務。
中郵速遞物流（EMS）的招股書信息顯示，截至2011年12月31日，該公司2011年營收是258.85億元，歸屬母公司的淨利潤是9.02億元。招股書還顯示，2011年，EMS的國內速遞業務收入在全國排名第一，佔全國規模以上快遞業務國內業務總收入的29.46%。
多年來，郵政實際上實行的是混業經營。這也意味著可以用財政補貼普遍服務的錢，來發展郵政其他業務。徐勇透露，比如，很多地方規定郵車在路上停車不收錢，但這些車跑的是競爭性的業務快件。
此外，並非所有的普遍服務業務都是虧損的。
云南郵政局的網站信息顯示，在普遍服務中，虧損的是黨報黨刊，傳遞成本居高不下。其次是機要文件必須是專車雙人押送，不計成本。此外，農村匯兌業務也是虧損的。云南省外出打工人數多，每年通過郵局匯入的打工款，郵局要支付運鈔費等。
不過，國家還允許郵政在開展普遍服務業務的同時，代辦很多業務。徐勇的調研數據是，11項主要的普遍服務業務中，只有4個是虧損的。郵政儲蓄、水電氣繳費、保險和機票等代辦業務是盈利的業務。
達瓦認為，最好的辦法是開放普遍服務的經營主體限制；次優的辦法是放棄向快遞企業收錢，把目前的財政補貼和免稅收入結合起來，將這筆近百億元的補貼，統一作為普遍基金。
「但目前最迫切的事情，是公開普遍服務的真實虧損情況。」