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政府投入從過去單一補貼公立養老院轉向“補人頭”為主，輔以土地、稅收、投 融資支持 ◎ 本刊記者 藍方 文lanfang.blog.caixin.com 一份以“加快發展養老服務業”為關鍵詞的國務院文件，即將在9月中旬正式發佈。 “市場化”是這份文件的核心內容。 此前國務院常務會議已頻頻吹風。 8月16日會議確定要“深化改革加快發展養老服務業” ，8月29日又提出開放社會資本投資包括健康養老在內的健康服務業。更早之前，是國務院總理李克強5月29日在全球服務論壇上的講話，指出“體制機制”的制約是中國服務業發展滯後的症結，要最大限度地“鬆綁” 。 自2010年基本養老服務體系建設規劃列入“十二五”專項規劃，養老產業成為人人談論的掘金富礦。 至2012年底，中國老年人口已達1.93億，占人口總數14.3%。與養老有關的各個產業發展潛力巨大。但未富先老仍是現實，老人支付能力不足，潛在需求難轉化為有效需求。養老產業中最基礎的服務業，尤其是長期照護，則因利潤微薄而倍受冷遇。 新一輪政策旨在改變局面。政府投入機制，從過去單一補貼公立養老院轉向“補人頭”為主，輔以土地、稅收、投融資等方面的支持，全面促進市場發育。政府角色則明確從養老服務的直接供應方，轉變為服務購買方和監管方。 此番市場化導向下的養老服務業改革，無疑也將為醫療、教育等公共服務供應體制的轉型提供借鑒。改革改什麼“缺錢，缺人。 ”在9月4日“關於老齡化課題的第二次中日專家會議”上，民政部社會福利和慈善事業促進司老年人福利處處長王輝說。 他介紹，按5% 老年群體入住養老機構計算，全國需1000萬張床位。而當前城鄉養老床位總計不過400萬張。不計土地費用，每張床位平均投資10萬元。 僅床位建設一項，就有近6000億元投資缺口。當前中國的失能、半失能老人約3600萬人，按3:1的比例計算護理員人數，至少還有1000萬的潛在就業需求。 如此大的缺口，增量只可能來自民間投資。王輝表示，舊體制下，政府通過舉辦公立養老院的方式，服務600萬－700萬的弱勢老人，無法適應2億人的養老需求。所謂改革，就是要從政府包攬走向政府與社會、市場的聯合。 王輝認為改革路徑有兩個參照系。 首先是30年的經濟體制改革：從發展個體經濟、鄉鎮企業入手，支持民營經濟的發展，倒逼國有企業改製。更具體的比照對象，則是酒店服務業。在30年前，中國沒有酒店，只有國營招待所，而現在卻有各個檔次的酒店供公衆選擇。 養老服務業改革要改的首先是運營主體。當前已存在的400萬張床位，仍以公辦養老院為主。來自國家發改委社會發展所的課題報告指出，由於缺乏競爭壓力，公辦養老院工作人員待遇與經營狀況關係不大，因此容易產生管理鬆懈、人浮於事等低效現象 ；由於沒有競爭意識，經營的靈活性較差。 按2011年發佈的基本養老服務體系建設規劃，各級政府在“十二五”期間要加大財政投入來建設養老機構設施。 大型公辦養老院紛紛上馬，肯定政府投入之時，業界也暗憂新一輪的“國進民退” ，造就更多低效高耗的國營機構。 在此番新政的定位中，公辦養老院被視作國有中小型企業。王輝表示，當下公辦養老院和改革前的國企所面對的產權、人權、事權的問題一模一樣。方向就是改製，改變公辦養老院的運營主體。此前一系列政策中，已不斷強化公設民營等概念。他提出，政府甚至不一定要舉辦公辦養老院——與其自己養一批人，不如直接向民營養老院購買服務。 而要拉動民間資本進入，另一大改革對象就是投融資體制。王輝說，核心是改變過去政府無償撥款、效率低下的格局，將政府投資變成間接投資，通過產業基金等方式撬動民間資本；同時探索資產證券化，為基金找到退出機制。 對應到新政中的具體政策，對養老投資的支持力度可謂空前。 在土地供應方面，文件要求新建城區和新建居住區要按標準同步建設養老服務設施，老城區和已建成居住區也要通過多種方式完善設施。王輝介紹，這將與學校、幼兒園的小區配套要求一致。 投融資方面，增加了金融創新的表述，並會簡化養老服務業投資擔保程序。 稅費方面，除了要求各地落實此前的水電氣減免政策，還提出了行政事業費的減免。 核心是支付能力 但對民間投資最有效的吸引，無疑還是市場需求。而中國老人支付能力不足，一向被視為制約養老服務業發展最重要的因素。 根據人力資源和社會保障部統計，到2012年底，企業退休人員全國平均月養老金水平不過1900元。 對無力支付基本養老服務的弱勢老人，由政府兜底乃是共識。過去政府兜底的方式是補貼公辦養老機構，再由公辦養老院收住三無、五保老人等。此次新政，則明確要從“補供方”轉變為“補需方”為主。王輝介紹，新政要求各地探索高齡補貼、養老服務補貼和長期護理補貼，將財政資金直接補給老人。 事實上，無論是醫療、教育、養老還是助殘，均繞不開這個話題，不同的選擇也體現出“市場化分配資源”和“政府主導分配資源”的兩種導向。此番養老服務業改革果斷選擇“補需方” ，進一步強化了“市場化”的導向。 不過，在養老服務市場尚未成熟的情況下， “補需方”的方案並不排斥同時“補供方” ，但新政要求補“民辦”大於補“國辦” ，通過公設民營、購買 服務等方式更多的扶持民間機構發展。 但要讓“補需方”補到最需要的老人身上，評估是必需的配套機制。不少業內人士指出，當前地方政府補貼的對象，盡管收入較低，但當中相當一部分老人身體健康，並不需要真正意義上的照料服務；一些地方政府追求補貼面的廣泛，反而造成資金分散，各地給老人的補貼普遍集中在每個月100-300元之間，很難滿足一些弱勢老人的長期照護需求。在發達國家，大規模的政府補貼必然建立在需求的評估分級上，根據老人的收入水平、身體狀況，制定差異化、有針對性的補貼政策。 這樣的觀念已為民政部接受。8月1日，民政部已下發《關於推進養老服務評估工作的指導意見》 ，鼓勵基層政府聯合專業機構、社會組織對社區內的老人需求進行評估、定級，作為落實各項補貼、設計服務項目、養老機構立項等的依據。據瞭解，直到明年年中，這都將是民政部的重點工作之一。 不過，政府財政補貼資金畢竟有限，在諸多業內人士看來，中國還需要探索護理保險等可持續性更強的支付渠道。 如德國在1995年，即將護理保險作為基本社會保險的一部分，強制繳納。美國的健康保險市場上，長期護理保險也是最為重要的產品之一。日本、韓國則在其社會保險和商業保險領域都大力發展護理保險，分擔老人的支付壓力。 而當前中國對護理保險的定位仍是“研究探索” ，此番新政也暫不涉及這方面的內容。據瞭解，對於護理保險各部門已有過討論，但分歧較大。民政部、老齡委等部門支持在社會保險中設立長期護理保險，分擔老人的支付風險、提高其消費能力，同時也能減輕醫療保險的壓力；但人社部、財政部對此則非常謹慎。當前已有的五個險種，如養老保險、醫療保險均面臨著較大的支付壓力，財力畢竟有限，增加社會保險險種究竟會帶來什麼樣的影響，暫無更進一步的評估和研究。鼓勵地方探索，鼓勵商業保險公司探索，仍是第一步。 對此番新政，業內人士多表示歡迎，更期待政策能真正落實。據瞭解，國務院已將新政推進的45項任務分解到了民政、稅務、土地、醫療等各個部門，附上明確的時間表，並配以國務院督察。 與此同時，還將建立養老服務綜合實驗區，鼓勵地方政府創新。 養老服務業改革要改的 首先是運營主體。 已存在的 400萬張床位， 仍以公辦養老院為主 | ||||||