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填海造地正瘋狂

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100295458&time=2011-08-27&cl=115&page=all

　　400多輛滿載土石方的墨綠色載重卡車，一輛接一輛地沿著專用公路從十公里外的山區料場駛向海邊，將石料填入海中。這些卡車沒掛車牌，只有編號，每台車配備兩三名司機，人休車不休，來回往返，晝夜不息。

向海洋要資源，大力發展海洋經濟，成為山東省乃至整個沿海區域經濟增長點的新方向。圖為山東濰坊港碼頭中央商務區正在吹填造地。東方IC

　　這是山東龍口，按照當地官員的說法，這裡填海的土方量堪與三峽截流相當。在這個煙台市的縣級市，正在興建中國最大的離岸人工島群。三年之後，一塊面積超過35平方公里的陸地將從龍口灣浮出海面。

　　龍口只是縮影，山東半島乃至整個渤海、黃海沿岸的填海造地運動正在大規模展開。從東營、濱州、濰坊到煙台、威海、青島、日照，無一例外製訂了宏偉的規劃，有的建設正如火如荼。

　　擁有3345公里海岸、佔全國海岸線六分之一的山東，是2010年啟動的三個全國海洋經濟發展試點省份之一，目前正在加快推進山東半島藍色經濟圈的建設。向海洋要資源，大力發展海洋經濟，成為山東省乃至整個沿海區域經濟增長的新動力。

　　其中打頭陣的，是「向海洋要土地」。隨著宏觀調控下土地指標收緊，填海造地高達數十倍的收益催生出了地方政府極大的填海造地熱情。由於填海造地 不涉及拆遷補償，不易引發矛盾，填海成本亦遠低於招標土地，且審批程序便捷，只需海洋局和環保局點頭即可，政治風險也小得多，因此備受地方政府、開發商青 睞。

　　在多方利益強驅之下，填海造地對遠期生態的影響很難成為主要考量，基本讓位於經濟的發展需要。在這場規模宏大的造地運動中，收益顯而易見，但後果和代價也許要很多年後才能看到。

向海洋要土地

　　從地圖上看，從龍口灣北部凸起的屺坶島向南，其海岸線呈耳廓狀，規劃中的離岸人工島群大約位於「耳垂」處，北起龍口港主航道南約2公里處，南至龍口招遠海域分界線，東起現有海岸線向西填海造島。

　　2010年春天，龍口市政府及當地民營企業南山集團開始徵收用於建造人工島群的養殖海域，並於當年10月正式拉開了填海工程。

　　人工島的建造方法，是將龍口境內的一座荒山填到海裡去。據當地國土部門測算，荒山可提供土石方約5.4億立方米，足夠滿足人工島群建設約3億立 方米的土石需求量。這個造島計劃總投資約100億元。財新《新世紀》記者於8月中旬來到龍口海岱鎮，從這裡的採石料場通往填海工程現場的路口戒備森嚴，除 了工程車輛，外人很難進入。

　　龍口市政府、藍色經濟辦公室、國土局、海洋與漁業局等相關部門都拒絕了財新《新世紀》記者的採訪，不願透露目前的填海進度、投資額和未來土地的 建設規劃。龍口市委宣傳部一位工作人員稱，「對於填海，上級領導要求建設期間不宣傳。」負責人工島項目建設的南山集團也不願透露投資、規劃的細節。

　　從公開信息看，龍口的填海計劃規模為80平方公里，分三期：一期填海約35平方公里，位於龍口港主航道以南海域，採用人工島式填海造地，重點發 展臨港高端製造業和高附加值關聯產業；二期填海15平方公里，擴大龍口港規模，形成大型深水綜合性現代化碼頭；三期填海30平方公里，位於屺坶島以北海 域，採用人工島式填海造地，重點發展能源化工及相關物流業。

　　現在獲得批覆並已開始建設的是一期工程。2010年5月5日，龍口人工島群工程區域用海規劃獲得國家海洋局批覆，批准用海面積44.29平方公里，其中填海面積35.23平方公里，是國內批准建設的最大海上人工島群，包括六個離岸人工島和一個突堤式人工島。

　　龍口預計在2014年完成人工島群圍填海工程，在2020年打造為投資1000億元、產值3000億元的現代化海洋產業基地，同時將成為一個能容納10萬人就業、30萬人居住的海上新城。龍口市去年的GDP為680億元，這意味著未來人工島群的產值相當於再造四個龍口市。

　　和龍口同屬煙台地區的海陽、招遠、蓬萊、萊陽、牟平等地也都有類似的集中用海、填海造地計劃。

　　毗鄰煙台的威海市，其下轄縣級市文登也向國家海洋局上報了集中用海方案，填海面積近30平方公里，規劃至2020年。文登市海岸線長156公 里，近幾年在沿海區域著力打造「南海新區」。新區位於小觀鎮，2007年開始建設，規劃160平方公里，其中建設用地90平方公里，計劃建成五大產業基 地，規劃近期人口規模達10萬人，遠期30萬人，將建設成為文登的副中心城市。

　　整個山東沿海，特別是渤海區域，已經規劃了多個集中集約用海項目。2011年1月5日，《山東半島藍色經濟區發展規劃》獲國務院正式批覆。根據 規劃，山東半島藍色經濟區包括九大核心區，即九個集中集約用海區域：丁字灣海上新城、濰坊海上新城、海州灣重化工業集聚區、前島機械製造業集聚區、龍口灣 海洋裝備製造業集聚區、濱州海洋化工業集聚區、董家口海洋高新科技產業集聚區、萊州海洋新能源產業集聚區、東營石油產業集聚區。

　　初步測算，到2020年，九大核心區集中利用海陸總面積約1600平方公里，其中近岸陸地600平方公里，填海造地420平方公里，高涂利用180平方公里，相關聯的開發式用海400平方公里，相當於在海上新造出一個陸域大縣。

各地「胃口」超規劃

　　何謂集中集約用海？山東省海洋與漁業廳原副廳長、海洋專家王詩成解釋說，「就是填海造地、建設人工島」。他透露，山東省規劃的「九大十小」集中 用海區域，將陸續報批實施。根據填海面積、涉海項目、投資規模、產業特色等因素，集中連片建設用海50平方公里以上，投資額1000億元以上的區域，劃為 「大集中區 」；集中連片建設用海5平方公里以上，投資額200億元以上的區域，劃為「小集中區 」。

　　和藍色區域經濟規劃一致，山東省「十二五」規劃提出的填海造地規模也是420平方公里。但實際上，山東半島沿海各地市的「胃口」遠不止此。以文 登為例，其張家埠新港規劃面積即達46平方公里，預計填海延伸35至40公里，還計劃在淺海區域打造一個總規劃40平方公里的大型臨港產業園。國家級海域 使用論證評審專家、中國海洋大學教授吳建政曾向媒體透露，「文登南海新區第一次160平方公里的用海方案沒有通過，山東省海洋與漁業廳預審會時壓到了30 平方公里，這還要通過論證，審批的時候可能還要縮。」

　　龍口市規劃的80平方公里填海造地規模，獲批的也僅是一期的35平方公里。另外，位於海陽、萊陽、即墨三市交界處的丁字灣，海灣面積約143平 方公里，規劃中的丁字灣海上新城也是山東九大集中用海區之一，核心區規劃涉及海域面積60平方公里，未來也將填海建造人工島群。周邊三市更是依託丁字灣， 各自做出了30至100平方公里不等的臨灣新城規劃。

　　正在報批的《濰坊濱海經濟開發區總體規劃》（2009-2030）顯示，其濱海區域規劃建設的規模達到了470平方公里。其中，以居住、旅遊度 假為主的濱海水城規模為150平方公里，以工業園為主的四大園區規模總計320平方公里。濱海水城即山東九大核心區中的濰坊海上新城，僅濱海生態旅遊度假 區規劃的填海面積就達到25平方公里。

　　據財新《新世紀》記者不完全統計，「九大核心區」公開或上報的填海造地規劃已超出山東省計劃的420平方公里，如果再算上尚未披露的規劃以及十個「小集中區」，山東半島填海造地規模的數字將更為可觀。

　　「這輪向海洋發展的熱潮堪稱空前，我個人感覺沿海各地邁的步子有些大。」中國海洋大學海洋發展研究院教授劉洪濱對財新《新世紀》記者說。

　　山東省海洋與漁業廳相關負責人則向財新《新世紀》記者透露，九大集中用海區域都將根據產業需要建設大小不一的人工島，未來會形成九大人工島群。據財新《新世紀》記者瞭解，除了龍口的人工島群首個獲批之外，蓬萊的人工島項目也已通過山東省預審。

搶挖「沉睡的財富」

　　推動地方政府進行大手筆填海造地規劃的，是對土地的迫切需求。「有土地才能有產業，包括製造業、房地產業，有產業發展才能有經濟發展。」山東三維華德投資控股有限公司董事長馮義厚非常看好因填海而增加大量土地儲備的沿海城市。

　　龍口被稱為「山東第一縣」，工業發達，但建設用地緊缺。有關政府報告顯示，2009年以來龍口有44個逾億元的投資項目待批，但全市建設用地指標2010年尚不足500公頃，港口周圍幾乎無地可供。由於土地緊張，一些企業不得不放慢投資進度，或轉往外地。

　　而這個面積為35平方公里的人工島群一旦完成，將一次性為龍口增加5萬多畝可使用土地，相當於2010年龍口市建設用地指標的7倍。填海形成的土地，可根據產業規劃，按用多少轉多少的方式轉化為用地指標，且不佔用城市發展總體規劃建設用地指標。

　　用人工島解決建設用地還有其他諸多好處。「首先不佔用耕地，不會觸及國家的18億畝耕地紅線；其次，不存在城市建設中經常遇到的拆遷、徵地難題；最後，人工島的填海成本也相對低廉。」山東省海洋與漁業廳海域管理處工作人員告訴財新《新世紀》記者。

　　據測算，龍口灣人工島群的填海成本大概為20萬元/畝。而今年8月公示的一份土地掛牌文件顯示，目前龍口市居住商業用地的起始底價約為77萬元/畝。

　　「人工島建成後，其土地價格很可能躥升到上百萬元一畝。」一位煙台地產圈人士告訴財新《新世紀》記者，人工島群上除了產業，還要發展高爾夫等休閒度假區，這些概念能大幅拉抬土地價格。

　　文登市也大抵如此。文登市近年農用地轉建設用地指標在四五百畝之間，難以滿足建設需求。不過，在文登南海新區，有大量的荒灘和鹽田，且根據相關 政策，在2003年之前，荒灘和廢棄鹽田可以直接轉為建設用地。文登市就利用這個政策轉換存下了近12萬畝的存量建設用地。「從鹽鹼荒草地、澇窪地中挖掘 出了超過千億的沉睡財富。」文登市委書記王亮曾對當地媒體如此形容。

　　在山東半島填海造地的大熱潮中，企業亦熱情高漲。在龍口、文登等地，均有大型民營企業參與其中。2010年8月17日，龍口市正式將龍口灣人工 島群項目交由南山集團承建，用海權以每平方公里1億元的價格直接轉讓給南山集團，後續投入包括填造、規劃、開發、建設、招商和管理均由南山集團負責。

　　南山集團是龍口的龍頭企業，資產超過300億元，涉及鋁業、房地產、金融等多個產業。按照當地人的說法，南山集團已經「吃下」半個龍口市。除了 被稱做「西海岸人工島」的龍口人工島群項目，海岸線長20公里的龍口東海黃金海岸、龍口南山旅遊景區等核心區域，均被南山集團拿下進行整體開發。

　　南山集團慣常的開發模式是，在核心區域自己做房地產開發，其他區域則以「聯合開發」的名義，將土地出讓給其他開發商，類似於政府賣地。

　　在進行「西海岸人工島」填造的同時，南山集團還見縫插針地填了龍口東海岸的一個小人工島。填海工程項目部車輛調度室的工作人員告訴財新《新世 紀》記者，400餘輛工程車中有「第二車隊」是從料場開往東海岸，距離約20多公里，工期三個月，將填出一座小人工島用於開發。但是，關於龍口東海岸的填 海造地，財新《新世紀》記者並未查到任何報批及公示文件。龍口市海洋與漁業局、南山集團等方面則拒絕就此回應。

　　文登的南海新區也是由幾個「巨無霸」房地產項目開發帶動，規模上萬畝。其中，最大的「地主」是河北民企卓達集團。2006年，卓達集團與中國機械工業聯合會簽署合資建設中國先進技術裝備業園區的協議，前者負責找地，後者負責招商。

　　2008年，卓達集團以裝備業園區落地文登為籌碼，拿到了毗鄰的3.2萬畝香水海旅遊居住板塊項目。並且，出於整體開發的考慮，文登市張家埠港 口的擴建及配套設施的建設項目，也被卓達納入囊中。這幾個項目的總投資保守估計要2000億元。開發模式上，也採用了房地產項目慣有的「滾動開發」。目 前，香水海項目的銷售已進入三期。

批地快車道

　　由於填海形成的土地屬於「未定性新增土地」，不需要佔用農用地轉建設用地指標，游離於宏觀調控的「地根」範疇之外，填海造地成為地方政府突破土地指標瓶頸的快車道。

　　在行政管理上，以海岸線為界，海岸線以上部分屬於國土局管理範疇，海岸線以下部分則屬海洋局管理，而市級政府可以根據實際情況劃定海岸線。也就是說，在圍海或填海造地之後，政府將海岸線向海洋推進劃定，即可獲得大規模的未利用土地。

　　濰坊市國土局土地利用科的工作人員告訴財新《新世紀》記者，由於不涉及耕地保護，被劃定為未利用的土地，每年轉化為建設用地的指標會寬鬆、容易很多。而後，規劃科將會根據產業佈局，規劃土地的具體用途。

　　由此，近幾年沿海各地填海造地規模急速膨脹。據國家海洋局海域使用管理公報顯示，2004年之後的圍海造地佔總體海域使用面積比重從2002年 的不到1%一下子上升到5%，超過1萬公頃。其中，港口用海、臨海工業用海和旅遊基礎設施用海比重從2002年之前的不到6%上升到近50%。

　　特別在2008年之後，各種填海造地項目更是密集湧出。2007年至2009年，僅國家海洋局查實的各地違規填海面積就高達140平方公里。目 前圍填海每年新增的建設用地約佔全國每年新增建設用地總面積的3%-4%，佔沿海省區市每年新增建設用地面積的13%-15%。

　　尤其是渤海灣，平均水深僅18米，更易於填海造地。公開資料顯示，1996年至2007年，渤海填海造地面積551平方公里，沿海灘塗濕地面積 減少718平方公里，環渤海海岸線總長度也縮短了260公里。而近年來渤海灣的填海造地規劃更勝以往，僅唐山曹妃甸工業區規劃用海面積就達310平方公 里，其中填海造地面積240平方公里。遼寧省沿海六市的填海造地規劃更是高達1000平方公里，而遼寧省2011年度的省級指標不過30平方公里左右。

　　為控制各地填海造地規模，國土資源部、國家海洋局2010年末聯合下發了《關於加強圍填海造地管理有關問題的通知》，明確從2011年起國土資源部在下達土地利用年度計劃時，將建設用圍填海計劃也同時下達。

　　同時，依據《海域管理法》，超過50公頃（0.5平方公里）的填海項目，必須上報國家海洋局和國家發改委審批；50公頃以下的項目，則由省級審 批。山東省海洋系統人士告訴財新《新世紀》記者，從程序上說，填海造地必須要先有項目，再由所屬區縣逐級上報，然後申請用海的環評公示、審批等，手續齊全 後方能開工建設，且填海造地這類改變海域自然屬性的項目，需要繳納一定的海域使用金。山東省的標準是青島、煙台、威海、日照四市每公頃不低於15萬元，濰 坊、東營、濱州三市每公頃不低於4.5萬元。填海項目通過竣工驗收後，可用海域使用權證換取土地使用權證。

　　動輒以平方公里計的填海項目規劃，如嚴格執行規定，都需上報至國家海洋局審批。為規避國家審批，很多地方圍填海規劃都「化整為零」，將一個填海項目分解為若干個不同名目的工程，分次在省級審批。

　　文登張家埠新港約填海2平方公里，本需上報國家海洋局，但其將引堤、碼頭、航道等分別單獨立項，順利地在省裡拿到了審批手續。事實上，這些立項組合起來就是一個港口。

　　甚至有一些地方和企業還採取「先斬後奏」的方式，先填後報，以既成事實來補辦相應手續。「一些違規項目被查處後，基本不可能再還原成海，只能罰款了事。但是，相對於填海獲得的巨大收益，相關罰款微不足道。」上述海洋系統人士表示。

　　幾乎所有填海項目都以產業園或港口工業區等名義規劃上報，但實際上，填海之後都以配建形式進行大規模的商品房開發。山東半島的九大核心區中，只 有丁字灣海上新城和濰坊海上新城明確規劃了房地產業，而事實上龍口、文登等以裝備製造、臨海化工、港口工業等名義進行填海的區域，無一例外都在著力開發商 品房。甚至有觀點指出，填海造地正在把海岸線變成「房岸線」。

　　填海造房可謂「一本萬利」。以填海成本20萬元/畝計算，折合地價僅300元/平方米，對比動輒單價上萬的海景房，利潤空間巨大。而且，針對企 業填海造地後的土地出讓金問題，至今沒有明確標準。據2010年末發佈的《關於加強圍填海造地有關問題的通知》，屬於公益性項目、符合劃撥土地目錄的，按 劃撥土地辦手續；屬於非公益性且依法可協議出讓的項目，補交土地出讓金差價；對經營性項目，由海洋局和國土局另行制定規定。

　　目前，各省操作標準不一，遼寧省可直接憑海域使用權證換國有土地使用權證，無需再交土地出讓金。山東尚無明細規定。濰坊市國土局土地利用科工作 人員對財新《新世紀》記者稱，目前該市尚無先例可循，具體辦法還在研究之中。他預計，由政府投資填海的項目，進入出讓環節應與現在一致，需進行「招拍掛」 並收取出讓金；而由企業投資填海自用的項目，可能也是經過驗收後直接換證，無需再繳納出讓金。

正在淤死的渤海灣

　　大規模的圍填海工程導致人為改變海岸線位置，威脅著岸線和近海的生態平衡。但在各級政府以經濟發展為主導的決策體系下，對生態環境損失的估算被 排在後面。在財新《新世紀》記者到訪的幾個地方海洋與漁業局，相關工作人員談得更多的是海域使用、灘塗利用的優惠政策，而非環境評審或生態保護。

　　例如文登，填海採取順岸平推的方式，這是用最小的投資獲取最大的土地，但其對濱海濕地、近海生態的破壞也是最徹底和致命的。

　　為避免類似爭議，更多地方採取了人工島式填海造地。但是，王詩成也指出，雖然離岸的人工島群之間有水道，但目前也僅能從水流等方面論證對環境的影響，並不足以得出以後不會影響環境的結論。「像龍口灣是自然形成的，但人工島群建成之後，這個灣就相對消失了。」王詩成說。

　　2007年，國家海洋局發佈《關於加強海上人工島建設用海管理的意見》稱，為防止給海洋生態環境造成災難性後果，中國今後將嚴格控制人工島建設 的數量和密度，「建設人工島、尤其是連陸人工島，會改變周邊海域的水動力環境，從而導致海洋生物、海水交換和海底地形地貌發生改變。一定海域內建設過多過 密的人工島，甚至會對海洋生態環境造成災難性後果」。

　　劉洪濱表示，現在很多項目都剛建成或在規劃中，還難以引起人們的警覺。但填海的影響可能在幾年或幾十年之後會非常顯著，如環境污染、泥沙淤積等。

　　還有人擔憂環渤海城市填海造地集中發展臨海重化工業，因為渤海本身是一個瓶頸式的半封閉內海，自身水體交換緩慢。現在從衛星圖片上看，天津-曹 妃甸、葫蘆島-營口、大連這三片近海海域，污染已非常嚴重。「如果山東也鉚足了勁發展重化工，無節制地排污，那渤海離成為死海也為期不遠了。」馮義厚如是 說。

　　國家海洋局發佈的中國海洋環境質量公報顯示，截至2009年底，渤海灣生態監控區內喪失的海域面積超過300平方公里。圍填海工程使萊州灣四分之三的岸線平直化，近岸生態功能受損。

　　多年的填海造地，讓河北曹妃甸與山東東營之間的直線距離只剩下85公里，且還在不斷接近。吳建政表示，雖然渤海灣的自然規律就是要淤死，但大規模的填海造地，正在加快渤海灣淤死的速度。