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發改委企業債監管補漏

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100285582&time=2011-07-30&cl=115&page=all

　　云南最大的平台公司云南省投資控股集團有限公司（下稱云投集團）無視債券持有人利益，醞釀資產重組的事件（下稱云投事件），成為機構集體拋售城 投債、觸發債市危機的拐點。「云投是一個標誌性事件。」一位市場人士認為。（參見本刊2011年第28期「云投事件衝擊債市」）

云投事件成為觸發債市危機的拐點。圖為2009年9月11日，云南小灣水電站的「Z」字型公路。龍宇丹/東方IC

　　7月25日下午，云投集團在銀行間市場發佈公告稱，「根據云南省人民政府2011年第56次常務會議，決定組建云南省能源投資集團有限公司。」 這一方案涉及部分資產劃轉，直接有損云投集團發行的五隻企業債的主體信用評級。前述云南省政府的會議早在今年5月召開，披露已是近三個月之後。這凸顯了企 業債信息披露制度不健全的弊病。

　　云投遲來的公告是在云投事件被曝光後，發改委個案督促的結果。7月21日，國家發改委向地方發改委下發文件——《關於進一步加強企業債券存續期 監管工作有關問題的通知》（下稱《通知》），希望以此次的云投事件為契機，規範發行人資產重組程序、完善信息披露、強化市場約束機制等。

　　發改委相關人士向財新《新世紀》指出，過去債權人大會的確執行得不好，「現在資產重組的多了，就應該按照市場程序召開債權人大會」。此前，企業 債的信息披露或召開債權人持有大會都是在「皆大歡喜」時發生，如資產增加或集團公司改制變更為股份公司，發行人和地方政府對於資產減少時也需履行信息披露 程序缺乏意識。

　　多位債券市場資深人士表示，云投集團的最新公告太簡單，不涉及具體的重組方案，投資者還不太清楚自己的利益是否能得到保護，市場的創傷需要制度性建設才能彌補。

　　儘管發改委此次《通知》缺少具體細則，但仍被業內視為是企業債監管制度的歷史性轉折。「有了這個，投資人權益在制度保障方面會好很多。」 一位券商資產管理部人士如是稱。

　　過去五年債市蓬勃發展，公司信用類債券市場開始進入快速發展階段。來自央行的數據顯示，2010年銀行間債券市場交易量突破150萬億元，已是過去五年的12倍，2010年末公司信用類債券的餘額（包括非政策性金融機構債券）達4.3萬億元，佔GDP比重上升到10.9％。其中城投債的發行自2009年進入連續兩年的井噴期，發行數量不斷增加，而整體信用狀況卻在不斷下降。城投企業自去年以來資產注水、核心資產轉移、發債主體隨意組合的負面事件時有發生，加劇了機構對信用風險的擔憂，風險溢價隨之不斷抬升。

監管補缺

　　發改委的《通知》從六個方面完善企業債存續期的監管，包括強化發行企業和地方政府的債券市場責任意識、規範企業資產重組程序、完善信息披露、加強債券資金用途監管、實施企業償債能力動態監控和強化市場約束機制。

　　「每個環節都很重要。」中誠信國際信用評級有限責任公司評級部副總經理郭承來表示。

　　對於與投資人權益最為密切的債券存續期內的資產重組事項，《通知》要求政府部門或主要股東在做出重組決策前應履行必要的程序：一是重組方案必須 經企業債券持有人會議同意；二是應就重組對企業償債能力的影響進行專項評級，評級結果應不低於原來評級；三是應及時進行信息披露；四是重組方案應報送國家 發改委備案。

　　《通知》強調「堅決杜絕平調企業資產資金或干預企業決策，影響企業未來償債能力的行政行為」。對於發行債券的投融資平台，要按照國務院有關文件要求提高企業資產質量，通過做實做強，成為具有自我發展能力的市場主體。

　　對於發行人來說，信息披露是使公眾知悉其狀況的主要渠道，也是投資者做出投資決策的主要依據。《通知》要求除定期披露信息之外，在債券存續期 內，發行人經營方針和經營範圍發生重大變化，生產經營外部條件發生重大變化，未能清償到期債務，淨資產損失超過l0%以上，作出減資、合併、分立、解散及 申請破產決定，涉及重大訴訟、仲裁事項或受到重大行政處罰，申請發行新的債券等重大事項，均應及時披露相關信息。如發行人擬變更債券募集說明書約定條款， 擬變更債券受託管理人，擔保人或擔保物發生重大變化，作出減資、合併、分立、解散及申請破產決定等對債券持有人權益有重大影響的事項，應當召開債券持有人 會議並取得債券持有人法定多數同意方可生效，並及時公告。

　　隨著近年債市的爆炸性增長，對於債券項目的後續管理，包括項目質量的可持續、資金運用的變化等後續信息披露已成為投資者最為頭疼的大問題，尤其 是平台公司核心資產的隨意騰挪。「以往監管部門主要是審核發行人准入條件，發行人還本付息時才有信息披露的公告，城投企業近年來資產注水、核心資產轉移等 信用事件時有發生，投資人不得不開始關注項目進度、資金用度。」一位市場人士無奈表示。

　　為了加強債券資金用途監管，《通知》明確表示，債券資金託管銀行、債權代理人必須履行監督債券資金流向的責任，各級發展改革部門應加強對募集資 金投資項目建設進度的監督檢查；需改變募集資金用途的，應經債券持有人會議法定多數通過，投向符合國家產業政策，並經省級發展改革部門同意後方可實施，並 及時進行信息披露，報國家發改委備案。地方發改委應對本地區發債企業的募集資金使用情況進行定期檢查，將有關情況上報國家發改委。

　　《通知》加強了主承銷商在債券存續期應承擔的責任，意圖強化市場約束機制。比如，主承銷商應該建立承銷債券的信息檔案，並在企業財務報表發佈同 時，發佈該企業履約情況及償債能力年度分析報告；凡因機構變動、人員流動等因素，致使債券工作出現缺失的，將追究相關主承銷商及相關中介機構的責任。

有待細化

　　發改委的《通知》填補了此前企業債信息披露和監督機制的諸多空白，受到市場的初步認可。但業內人士仍有一連串疑問，比如何為「生產經營外部條件發生重大變化」？對於「未能清償到期債務」應如何界定？在哪個階段何時觸發債權持有人大會、並應強制性召開債權持有人大會？

　　一位業內人士援引云投事件的例子稱，「云投集團在今年5月當地政府明確重組事項時就應公告，但直到近三個月之後，在媒體曝光之後，才公佈這一重 要信息」。雖然《通知》重申應嚴格按照《公司法》《證券法》等有關規定和債券交易場所有關要求，發行人切實履行其信息披露義務。但前述法規均未對企業債的 信息披露有明確的細化規則。

　　多位業內人士認為，與中國銀行間市場交易商協會（下稱交易商協會）的一系列制度相比，《通知》仍缺少明確指引，不夠細化。

　　交易商協會自成立以來已先後頒佈了《非金融企業債務融資工具信息披露規則》等一系列相關規則制度，「未來交易商協會還將深入信息披露制度建設工 作，使信息披露滿足經濟活動的連續性，確保信息披露的真實、準確、完整和及時。同時，結合債券市場的現狀和特點，增強法規的可執行性」。銀行間市場交易商 協會相關負責人對此表示。

　　在懲罰約束機制方面，《通知》賦予了地方發改委更多監管責任，要求省級發展改革部門要對企業債券發行人的重組過程進行監管，督促發行人按照合規 的程序進行資產重組並履行相關義務；地方發展改革委還應建立企業債券償債動態監督機制，在當地債券發行人償還本息前六個月與發行人進行溝通，督促發行人做 好償還本息準備；各級發展改革部門要加強對本地區發債企業信息披露情況的監督檢查，並定期將有關情況上報，對於未履行信息披露義務的企業，要限期改正，未 按期改正的將暫停受理其新的發債申請。

　　在處罰手段方面，《通知》表示，對債券發行人資產重組中未按有關規定履行程序，損害債券持有人權益的行為，將按照有關法律法規予以處罰。「具體 是如何處罰？應如何強制執行？」此次云投事件曝光後，發改委目前已暫停云南地區的企業債審批。不過，在業內人士看來，發改委處罰手段仍很有限。因為企業債 的期限多為三年以上，一次准入審批發行後，已滿足發行人數年之內的需求，已不可能在企業債市場融資。目前交易商協會對發行人信息披露不規範的處罰措施已向 證監會對股票市場的監管看齊，後者的懲罰措施亦包括發行人申請資料退回、監管談話、停止保薦人資格、掛網公開曝光等。

　　對於地方發改委和主承銷商今後將承擔更多的監督責任，市場人士則認為，地方發改委和主承銷商均屬於發行人的利益相關方，且地方發改委隸屬於地方政府，不僅和發行人的利益相關性更強，和地方政府的談判能力也有限。

評級之惑

　　《通知》也帶有明顯的行政色彩。比如，《通知》要求，應就重組對企業償債能力的影響進行專項評級，評級結果應不低於原來評級。「這會讓評級公司很被動，有些項目明顯不合乎要求，即便這家評級公司不給，也會有其他評級公司給。」多位評級公司人士表示。

　　此前，在城投債自2009年連續兩年進入井噴期後，由於擔心其發行數量不斷增加，但整體信用狀況卻在不斷下降，會給市場帶來不穩定風險，發改委曾與2009年下半年窗口指導，要求發債主體信用評級不低於AA-、債項評級不低於AA+。

　　分析人士指出，近年已發行的城投債不乏出現評級被高估的現象，發改委的這一「行政指導」儘管初衷是為了維護市場穩定，但客觀上也對評級行業已經 存在的惡性競爭現象推波助瀾。評級機構出於維繫市場份額、維護與地方行政部門關係等方面的考慮，可能放大信用評級中政府擔保的作用，出具「不夠客觀」的評 級結果。

　　比如，今年5月初，來自云南電力網站的消息顯示，云南省國資委主任徐盛鵬到云南電力投資公司視察時要求，云電投要按期完成組建云南省能源投資集團的工作。

　　此後，中誠信國際於6月29日曾發佈了對云投集團的跟蹤評級報告，該報告表示，將關注云南能源投資集團的組建方案及對云投集團信用狀況的影響。 但在同一天，大公國際資信評估公司卻發佈了云投集團2008年度企業債券跟蹤評級報告，將其主體信用評級由AA級上調至AA+。

　　一位業內人士表示，一些評級公司為了爭奪客戶或者維護客戶而出具並不謹慎的評級報告，這並不少見。目前的城投債已經以AA+級及以下為主，以無擔保債券為主，以省會城市、計劃單列市、地級市為主要的發債主體。

　　「監管部門不應對評級有行政要求，應允許評級機構客觀判斷，讓投資人獨立判斷投資決策，監管部門的職責是完善監督約束制度和強化執行力，最終應由市場規則發揮作用。」多位市場人士強調。

證監會“補漏”新股發行制度

錯過了北京不想錯過天津！最火爆搶人新政“補漏”

從美國留學歸來、在北京工作了近五年的李女士這兩天有點兒發懵。

由於錯過了“海歸落戶北京”的最佳機會，前一陣她輾轉在網上找到中介機構，準備將自己的戶口由老家轉至天津。5月16日，她拿到準遷證的這一天，正值天津市發布“海河英才”行動計劃。

作為東部沿海發達地區的直轄市，天津首開戶籍松動之風，立馬引發落戶狂潮。據當地媒體次日報道，從政策發布起至17日早上8點30分已有30萬人下載並登錄天津公安APP辦理落戶申請，“百萬人才爭湧津門”。

為更好服務持續火爆的落戶大軍，天津還采取“5+2”的工作模式，即周六、日正常受理辦理業務。（來源：視覺中國）

然而很快，19日，天津市人力資源和社會保障局對“海河英才”行動計劃作出了權威解讀。最新的要求是“在外省市有工作單位的人員，不能按在津無工作單位申報落戶”。

“看到這一計劃的時候，感到自己既幸運又不幸。” 李女士對第一財經記者表示。

顯然，在外地工作卻想入戶天津是行不通的——如果按照最新要求去辦理戶口，李女士必須在“在北京工作”還是“在天津工作”之間作出選擇。

而“不那麽幸運”的地方在於，李女士此次落戶事宜全部交給了網上找來的中介辦理，並付給了中介近3萬元的“手續費”。“如果按照新政，我一個擁有美國名校碩士研究生學歷的人，只要在天津有穩定工作，自己辦理落戶天津應該問題不大。”李女士略顯無奈地說。

錯過了北京不能再錯過天津

像李女士一樣工作在北京而想要落戶天津的人不在少數。

第一財經記者隨機在QQ上加入了某天津落戶交流群。群資料顯示，這個有1078個群成員的QQ群當中，就有459人來自北京。雖然QQ的背景資料可由用戶隨意更改，但多少反映出這一群體的心理：錯過了北京，不能再錯過天津了。

在這一QQ天津落戶群里，來自北京地區的占多數。圖為稍早時截屏圖

在談及青睞天津的原因時，李女士告訴記者，在確定了無法落戶北京之後，天津就成了落戶首選。

“房價相對於北京來講更能夠接受；教育質量高，一本升學率比較高。周圍有朋友‘高考移民’到天津的，為了下一代的高考問題或許是個好選擇。而且雄安新區設立後，也許對天津的發展有促進作用。”她說。

毋庸置疑，天津作為教育資源高地，高考錄取率全國領先。此外，直轄市的各種資源也優於普通二線城市。早在“海河英才”計劃發布之前，不少未獲得北京戶籍的在京工作者選擇通過“中介代辦”的方式落戶天津，催生了一批幫助辦理落戶天津的中介公司。

最新出臺的天津人才新政，不僅改變了和李女士有相同願望的“北漂”的落戶路徑，更暗暗催熱了天津的不少樓盤。例如，在地處京津冀三地交界的天津市武清區，房產銷售人員發現，在剛剛過去的周末，打電話咨詢購房事宜的北京客戶明顯增多了。

在京津冀一體化的背景下，武清作為京津之間的“橋頭堡”，當地樓市本就受到不少北京外溢人口的青睞。只不過，隨著2017年初的史上最嚴限購政策的出臺，武清樓市才稍微平靜了一陣。

值得註意的是，今年以來，南京、武漢、成都、西安、長沙等二線城市陸續放出“送戶口”“送房補”“免費租借辦公區”等大招來吸引人才。與此同時，在這些不惜血本招攬人才的城市，房地產市場的火熱表現令人刮目相看。有很多人將原因之一歸為落戶新政——人才吸引來了，自然也會考慮安家置業。

據新華社報道，5月9日，住建部負責人就房地產市場調控問題約談了成都、太原兩市政府的負責人，再次強調堅持房地產調控目標不動搖、力度不放松。隨後，成都市政府發文，要求限購以家庭為單位，同時落戶未滿24個月的，要在當地穩定就業並且連續繳納社保12個月才能買房。

緊急應對為落戶新政“打補丁”

隨著這幾日落戶天津升溫，天津逐步對外地人才引進作出更加具體的限定。

5月16日，在第二屆世界智能大會開幕式上，天津市發布“海河英才”行動計劃，放寬對學歷型人才、資格型人才、技能型人才、創業型人才和急需型人才的落戶條件。

計劃提出，全日制高校畢業的學歷型人才在天津落戶，本科一般不超過40周歲，碩士一般不超過45周歲，博士不受年齡限制，可直接落戶。

落戶地點有如下選擇：本人或配偶名下產權房；所在單位集體戶；無產權房、所在單位無集體戶的來津人才，在區人力社保部門指定的人才集體戶落戶；無就業單位的來津人才，在北方人才市場人才集體戶落戶並存檔。

5月17日，天津市公安局微信公號“平安天津”就人才引進落戶實施辦法作出“十問十答”。其中提到，學歷型人才，憑提供居民身份證、學歷證書和學位證書辦理手續。

第一財經註意到，其中是否在津工作並不作為落戶條件。

5月18日，天津市人社局開始強調先存檔再落戶。具體要求為，在津無工作、無名下住房人員，需先去北方人才市場領取提檔函，持提檔函回檔案所在地提檔並存放至北方人才市場，再拿著北方人才市場開具的證明辦理手續。

隨後，天津市人社局對在津暫無就業單位人才落戶經辦程序調整完善：由各區聯審窗口出具提檔函（北方人才市場已經發送各區行政許可中心），並對人才相關資料預審核，預審合格的出具天津市引進人才落戶審批表。

申請人持提檔函和引進人才落戶審批表回原籍提檔後到北方人才市場，北方人才市場出具存檔證明，人才持存檔證明和引進人才落戶審批表到區行政許可中心聯審窗口辦理落戶準遷手續。

5月19日下午，落戶具體要求再次升級。針對“海河英才”行動計劃中落戶新規所引發的各界疑問，天津市人社局發布《天津市引進人才落戶實施辦法政策解讀》明確，在外省市有工作單位的人員，不能按在津無工作單位申報落戶。如果人才在津暫無工作，在中國北方人才市場人才集體戶落戶並存檔。

《解讀》稱，人才落戶新政不會變化。各區行政許可中心聯審窗口已經完善了設施，增加了工作人員，為申請人提供便捷落戶服務，申請落戶人員不必紮堆申報。

對於在外省市有工作單位的人員，人社局表示，不能按在津無工作單位申報落戶。對弄虛作假騙取落戶資格的人員，市公安部門將對其註銷戶口，納入誠信“黑名單”，並通報相關人員所在的省、自治區、直轄市。

重在“用人留人”

“引才引智”之後更要“用人留人”。針對近期多地方政府出臺“引才引智”措施，國家發改委新聞發言人孟瑋近日回應稱，吸引人才落戶，更要把這些人才留在當地，實實在在為當地經濟發展做貢獻。把人才留下，要持續改善營商環境和政府服務，不斷優化城市社會的硬環境和軟環境，為這些人才幹事創業營造富有活力的體制機制和制度保障。

此外，人才的引進要和地方經濟發展的戰略緊密結合。對此，孟瑋表示，地方政府出臺的這一系列人才引進的舉措，要突出地區經濟社會發展需求導向，要緊緊圍繞著地方的需求來制定政策，做到人才的引進與本地區發展戰略、產業結構調整和布局同步謀劃、同步推進，這樣才能夠實現人才的發展和經濟社會發展的深度融合。同時，還要堅持政府和市場兩方發力，政府應為人才引進搭臺，同時還要發揮用人單位在人才培養、引進和使用中的主導作用。

從現在勞動力人口總量來看，目前我國16歲~59歲的勞動年齡人口規模仍然保持在9億數量級。值得關註的是，我國高學歷勞動力的空間分布和經濟布局、產業集聚還不夠協調，產教融合的程度也還不夠緊密，存在著結構性就業矛盾等問題。

第一財經從國家發改委獲悉，下一步，政府將進一步加大經濟體制改革的力度，為推進各類要素市場化配置、促進人才等要素合理流動創造更有利的條件。同時，對於持續勞動人口的流動和空間分布等問題，政府將加強新時代人口流動趨勢的特征研究，積極謀劃人口減少區域的發展問題，及時提出完善人口流動的有關政策建議。