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縣政府「集資」始末

本刊記者 戴小河／文

10月23日以來，偏居西南一隅的云南嵩明縣被推到了「非法集資「的風口浪尖。

將其拉下水的是嵩明縣近幾個月來推行的一種「融資」新方式，該縣政府委託當地一家信託機構發行融資產品，該產品收益權歸縣工會所有，工會則組織公職人員自願認購，每次投資期為期三年，利率為10%。

云南嵩明縣的官員堅稱縣政府「集資」實為被逼無奈，甚至在銀監會報備過。但是法學界認為嵩明縣遊走在法律邊沿，他們以並不能作為擔保人的政府出面擔保，通過信託方式向幹部、職工的融資行為涉嫌「非法集資」。

縣政府集資

云南省嵩明縣各個鄉鎮和縣直各單位的幹部、職工接到單位領導任務，每人要完成最低2.5萬元的「融資」任務。網友「小咪渣1989」爆料稱，??「融資任務」上不封頂，資金用於支持縣裡產業聚集區建設。

嵩明縣金融辦副主任王永祥接受本刊記者採訪時稱，該縣楊林工業園區近年來前期開發基礎設施建設缺少資金，銀行貸款融資非常困難，「我們是被逼得沒辦法了，才想辦法自籌。」

「為發展楊林工業園區，拓寬融資渠道，向財政全額供養的公職人員開展融資行動。但並非向員工強行攤派，而是採取自願購買的原則，只是個別單位將此次融資當成行政命令。」王永祥解釋說。

據王永祥透露，該產品的融資數額為兩億元，截至10月12日，一期融資計劃已經結束，共1600名職工參與，融資額約為一億元。二期融資計劃現在已經啟動，主要針對教職員工。

嵩明縣官方與投資者簽訂的《代持協議》約定，該產品信託期為三年，年收益率不低於10%。這確實吸引了不少員工，因為其遠高於銀行存款每年約3%左右的利息。

窮則思變，嵩明縣官方網站載明，2011年嵩明縣大膽探索民間融資、委託借款、票據貼現等多種融資方式，共完成融資19.5億元，其中向企業借款、民間融資8.4億元。

財政埋單

「它是由信託公司設立的，其將受益權轉讓給工會，再由工會組織投資者。投資對象只能是財政供養的工會會員，我們以工會組織來幫他們理財投資。」王永祥說，嵩明縣推出的融資產品經過合法程序報批，並且在銀監部門報備。

嵩明縣金融辦工作人員告訴本刊記者，嵩明縣建立了完善的還款機制——利用工業園區的土地收益和財政收入進行還本付息，工業園區的財政收入如果不足，則由縣一級財政承擔。王永祥表示，嵩明縣政府已經向縣人大報批，待縣人大表決通過後，園區財政不足部分將列入財政預算予以彌補。

北京市隆安律師事務所律師尹富強對此表示異議，嵩明縣的作法是變相發行地方政府債券的行為。《預算法》第二十八條也明確規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

北京盈科律師事務所律師楊名跨認為，嵩明縣發售理財產品的行為實際上就是民間市場行為，根本不能成為國家擔保的一種條件，因為政府財政的擔保、政府預算資金的使用，都是由預算法的規定來調整的，不是隨意可以拿來為民間投融資行為擔保的。根據《擔保法》規定，「國家機關不得為保證人」。

但嵩明縣金融辦不這樣認為，王永祥解釋說，「開發區的基礎設施建設本就應由政府埋單，只不過政府眼下缺錢，我們先向員工借錢，打個時間差，等我們開發區的土地平整完轉讓變現後，還錢是沒有問題的，還能帶動經濟發展。」

北京大學政府管理學院研究員李洪斌分析指出，國家政策層面收緊了地方融資平台的投融資行為，這種「一刀切」的治理方式只能逼嵩明縣開發區自己想辦法籌錢了事，他們自己想出的辦法又可能遊走在法律邊緣。

鳳凰縣政府：收費「是為了鳳凰的未來」 定價已經省物價局批覆

4月16日下午，面對各界對鳳凰景區收費的各種質疑，鳳凰縣委常委、副縣長蔡龍通過鳳凰縣人民政府辦公室官方微博「@湖南鳳凰」在新浪微博微訪談中表示，「鳳凰是風景名勝區，可以收費」，「憑票進入景區，是因為鳳凰古城經過政府投資建設、公司宣傳營銷，成為一個大家喜愛的旅遊產品，大家消費產品應該對投入成本有所考慮」。

4月8日，湖南省鳳凰縣人民政府印發關於《鳳凰縣旅遊景區門票管理辦法（試行）》的通知，要求於4月10日起，進入古城的遊客需購買148元鳳凰旅遊景區門票，該門票涵蓋的景點包括沈從文故居、熊希齡故居、楊家祠堂、東門城樓、虹橋藝術館、沱江泛舟、崇德堂、萬壽宮和古城博物館等9個景點，以及原來就需單獨收費108元的南華山景區。

４月10日，鳳凰景區開始收取148元的景區套票。外界多數輿論對此持批評態度，當地部分個體商戶也表示反對。

148元的門票到底怎麼來的？4月16日下午，鳳凰縣副縣長蔡龍稱，「經物價部門核算：鳳凰古城景區門票成本為：131.27元，其中運營成本73.64元，特許經營權攤銷單位成本12.76元，建設維護成本21.76元，發展成本23.11元。定價已經省物價局批覆」。

有網友問及，政府和公司行為的收費，老百姓有什麼實質利益？蔡龍回應稱，規範市場秩序，促進旅遊的長遠發展，就是鳳凰老百姓的長遠利益。蔡龍還表示，古城居民生活現在沒有受到影響。

「現在改變管理方式，是因為已經到了非整合規範的時候了，真誠真心的說，是為了鳳凰的未來。」蔡龍稱。

鳳凰景區管理公司「不是收益的主體」

鳳凰景區開始收取148元門票後，有消息稱政府將從門票收入中獲得60%的收益。對此，《北京日報》4月15日報導引述鳳凰縣副縣長趙海峰的說法表示，148元門票收益分為三部分：鳳凰古城景區管理服務有限公司（簡稱鳳凰景區管理公司）從門票收益中提取2%的代理費；鳳凰縣政府依法徵收稅費和資源有償使用費、宣傳營銷費、價格調節基金；剩下的門票所得，鳳凰古城文化旅遊投資股份有限公司（簡稱鳳凰旅遊公司）、南華山旅遊公司、鄉村游公司這三家公司按照固定基數分成。

此前，鳳凰9景點的門票由鳳凰旅遊公司單獨收取，遊客進古城不要錢。

趙海峰稱，148元門票，政府依法收取的兩費一金只有33元。

鳳凰景區管理公司，由鳳凰縣政府與鳳凰旅遊公司合資組建，股份構成為49比51。4月16日下午，蔡龍稱，鳳凰景區管理公司「不是收益的主體，它只從門票中收取2%的代理費，還要為各景區經營主體提供收入保底。虧損風險很大」。鳳凰旅遊公司董事長葉文智此前接受《廣州日報》採訪時表示，鳳凰景區管理公司的收益扣除運作經費後按照股權比例分配，差不多是五五分成。

而對於公眾關注的鳳凰縣政府從門票收入獲得的稅費的去向，按照蔡龍的說法，古城景區門票中的稅費收入主要用於：古城日常管理維護；古城文化修繕；包括沱江河水體治理、供水排污設施的完善；沱江風光帶及古城夜景打造；保護古城特色民居。

「遊客的開銷也許也會慢慢降下來的」

據前述《北京日報》報導，鳳凰縣政府4月13日公佈了從4月10日到13日的門票發售情況，四天內的購票人數達到17441人，門票收入突破227萬元，大部分是團體遊客。發售次日至13日，散客的票僅賣了200張。

在13日的縣政府新聞發佈會上，多個客棧經營者表示自己的生意受到衝擊。農家遊船也受到明顯影響。13日下午，沱江下游多數船隻停靠在河邊。老船主譚師傅稱，這些農家船都是當地居民的船隻，從鳳凰古城售票開始，這一百多條船就這麼停著了。

4月16日下午，蔡龍坦承，「目前家庭旅館、古城商舖、從事拉客人員及沱江河下游農家船，是當前利益調整中矛盾最大的群體」，並給出了處理方法。

蔡龍稱，下遊船工已經在政府的支持下組建了公司，從此以後就是依法經營了，「而且管理服務公司給予經營保底，他們很高興」。

至於古城內的客棧，蔡龍表示，現在鳳凰古城內的店舖租金虛高，臨江面一間房是每年3萬。這些商家意見大，是因為近年來的盈虧已近臨界點，這次是憑票進入景區是一次誘因，「政府將出台租房指導價，刺激房租下降，遊客的開銷也許也會慢慢降下來的」。

報告稱地方債風險集中縣政府 建議允許地方破產

十八大對全面深化經濟體制改革進行部署後，財政部開展2013年財政改革與發展重大課題研究工作，布置了六個課題，交由地方財政廳完成。其中，“加強地方政府性債務管理，構建有效防範財政金融風險的財政政策體系”由湖北省財政廳承擔。

據《21世紀經濟報》報道，該課題於去年年底結題，上報財政部。課題報告指出，地方政府性債務質量具有典型順周期性，一旦經濟出現衰退，債務會出現非線性的惡化趨勢。地方政府性債務對地區金融安全的影響集中在市、縣兩級政府，尤其是縣級政府。

報告建議健全地方債管理的法律法規。研究制定《地方公債法》，對地方政府舉債的整體資格、報批程序、資金用途、發行規模、上市流通等作出詳細規定，並界定上級部門、各級人大審議批準監督權限。研究制定《地方政府破產法》，從法律上明確地方政府應承擔的債務風險責任，在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產，並規定債務重組及債務清償程序，確定上級及中央政府在其中的責任。

在2008年4萬億的刺激下，地方政府債務急速膨脹。

10月2日，國務院下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱《意見》)，被看做地方債管理的綱領性文件。該《辦法》旨在貫徹《意見》精神，做好地方政府性債務存量甄別工作，妥善處理存量債務，化解債務風險。《辦法》要求地方政府和債務單位要根據項目建設進度及償債能力等實際情況，滾動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標。

在確定存量債務余額方面，《辦法》規定，地方各級財政部門要匯總甄別2014年12月31日前未清償的債務余額，省政府財政部門於2015年1月5日前上報財政部，經國務院批準後，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額。

鎖定後的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。地方各級政府要將鎖定後的政府債務及或有債務情況及時向同級人大或其常委會報告，並按照信息公開有關要求及時向社會公開。鎖定債務余額後，地方各級政府、各部門、各債務單位要將政府存量債務分類納入預算管理。其中，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理。

在將債務納入預算管理後，對於償還債務的資金來源，《辦法》也給出了明確答案。新增地方政府公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算財力，清理整合財政專項資金，能夠統籌安排的結余結轉，超收收入資金，扣除按政策規定的各項計提後的土地出讓收入等原則上要優先安排用於償還到期政府債務，尚有剩余的方可用於其他支出。此外，《辦法》還規定，各級財政部門應按照政府債務余額的一定比例建立償債準備金。

十八大對全面深化經濟體制改革和轉變經濟發展方式進行戰略部署，對財政改革提出了更明確的要求。據此，財政部組織了六個省的財政廳，對六個重點領域，結合各地實際情況，進行了探究。六個省的報告，均由財政廳廳長任課題組的負責人，具體成員包括廳內主要業務處室處長、地方高校相關專家等構成。

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江西贛州一縣政府與汙染企業合謀 代繳罰款

對汙染企業的支持明顯大於對其環境行為的監管，甚至在汙染排放問題上存在某種程度的“合謀”關系;汙染企業在被上級環保部門罰款處理時，代汙染企業繳納罰款……

這種事發生在江西省贛州市某縣。近日，環境保護部主管的專業刊物《中國環境管理》一篇報告首次披露了相關內情。該報告隱去了縣城和汙染企業的真實名稱，代以L縣、H電源公司。但讀者不難通過搜索引擎一一坐實。

據介紹，2005年，迫於經濟發展需要，L縣以優惠的財稅和土地政策以及寬松的環境政策擴大招商引資，H電源公司從廣東省中山市遷移至江西省L縣，並於2008年開始進行批量生產。

從經濟發展的角度來講，H電源公司的引進是成功的，實現了產值的不斷增長和地方稅收的增加，2014年產值約1億元，為L縣經濟發展做出了巨大貢獻。

但寬松的環境政策、民眾對企業生產的不了解以及民眾環境保護意識薄弱導致了企業粗放的環境行為沒有得到監督，對當地環境造成嚴重的破壞。長時間的汙染物排放，導致2010年當地個別兒童血鉛超標。

這成為企業汙染的證據和導火索，也成為村民博弈的重要籌碼。村民多次找到企業進行理論和索賠，但是並沒有形成對企業的壓力，企業汙染排放行為並沒有受到改善。村民轉而向政府投訴，政府迫於社會穩定的壓力，偶爾對H電源公司嚴重的環境汙染行為進行罰款，但並沒有提出具體的強制性企業環境整改措施。

報告披露，這之後，在H電源公司就業的本地員工出於對本土環境的擔憂，在網絡上曝光H電源公司環境汙染的照片，同時將企業在後山填埋危險廢物的消息告知村民。面對H電源公司的排汙行為，多名村民代表3次突擊要求進入企業進行查看，獲得了企業在後山填埋危險廢物的確鑿證據。

在這一階段，地方政府對於H電源公司經濟發展的支持明顯大於對其環境汙染行為的監督和改善，甚至在汙染排放問題上存在某種程度的“合謀”關系。報告稱，L縣政府對村民的舉報只是象征性地罰款甚至不管。但是鑒於公眾的壓力以及國家更加嚴格的強制規定，在多方不斷的博弈的過程中，地方政府做出了要求企業購買環保設施的決定，這樣完成了國家規定的顯性指標，緩解了公眾的壓力，各利益相關者的利益訴求達到暫時的均衡。

但不久，當地群眾發現企業沒有運營環保設施很快被村民發現。群眾發現，H電源公司為了節約成本采取了各種具有隱蔽性的偷排措施：3個大的汙水處理池只為了儲存汙水，等到下雨的時候再全部排放，雨一下就能蒙混過關;企業的含鉛廢氣也一般是淩晨進行生產排放，雖然企業24小時進行生產;危險廢物在後山進行填埋。

圍繞著企業偷排漏排，企業、村民和地方政府進行了激烈的博弈，導致2014年爆發了大規模群體性事件。對於企業的偷排行為，L縣政府依然用罰款作為回應。但是企業的違法成本相對較低，導致H電源公司寧願違法排汙，繳納罰款，也不願運行其處理設施。

報告稱，面對國家的法律規定和村民的投訴，地方政府與企業形成了“繳納罰款、繼續生產”的默契，形成了暫時的均衡狀態。這一事件引起江西省和贛州市政府的註意。2014年，江西省環境保護廳發出《關於H電源公司年產200萬kVAh鉛酸蓄電池異地技改項目環境影響報告書的批複》，L縣做出H電源公司在本縣境內遷移的決定。

在批複下達後，H電源公司在沒有得到贛州市政府用地批準的情況下先行在新址進行動工，贛州市政府因此對企業進行罰款處理。H電源公司隨即以搬出至L縣相鄰的X縣為條件，迫使L縣政府代企業繳納市里的罰款。

上述報告稱，處於經濟發展後進的中西部地區，面臨經濟發展與環境保護雙重壓力，地方政府往往處於越來越尷尬的境地：一方面有“折扣”地執行上級政府的政策，對企業進行施壓;另一方面，維護H電源公司的利益，縱容其汙染行為，並主動承擔市政府對H電源公司“未批先建”的罰款。對村民的環保鬧事首先進行安撫，在安撫無果的情況下對村民進行恐嚇。“這種雙重性是導致汙染企業長期環境行為得不到改善的最根本原因。”

報告認為，中西部地區在承接東部地區的產業轉移過程中，汙染企業的環境行為改善不是自發形成的，通過H電源公司案例分析發現，其環境行為的改善是一個非常複雜的過程，是一個各利益相關者不斷作用，使企業環境行為在更高層級達到均衡的過程。

報告建議，落實區域主體功能分區，優化對於基層政府的考核目標，完善考核機制，防止目標的多元性甚至沖突造成政府公共資源的低效率運行。實施嚴格的環境保護法律法規，提升有效的監督執行力度，避免由於區域政策的差異導致的企業尋租，縮小企業環境汙染投機行為的空間，倒逼企業改善其環境行為。構建公眾環境利益訴求表達機制，暢通環境利益訴求渠道。定汙染企業環境信息強制披露制度，及時公布環境信息。

中西部地區在承接東部地區的產業轉移過程中，面臨著經濟發展與環境保護雙重壓力。攝影/章軻

新三板企業稱縣政府“移情別戀” 三十年“婚約”變廢紙

ST二十度（835449.OC）現在可是一個大寫的委屈，2017年1月3日，公司公告顯示，其剛剛失去了一個重要子公司的控制權，而這個重要的子公司在2016年上半年創造了公司85%的營業收入。

不甘心的ST二十度正在準備相應的法律程序，而它的對手方竟然是縣政府，企業公開“挑釁”政府，小編也是服氣的很。

這家公司到底是何方神聖，竟會有如此的勇氣，根據公開資料顯示，ST二十度2016年1月掛牌新三板，4月因2015年度凈資產為負被戴上ST帽子。公司的主營業務為集中供熱系統設計、集成及供熱運營服務。2015年和2016上半年，公司分別實現營業收入2356萬元和1381萬元，分別虧損628萬元和323萬元。

小編梳理ST二十度的時間軸，發現它和政府牽手於2013年10月1日祖國的生日那天，一紙為期30年的《供熱特許經營協議》將ST二十度和山東省巨野縣人民政府連接在一起，而ST二十度的子公司巨野二十度主要業務正是負責巨野縣城區集中供熱的投資、建設和運營。

如今剛剛過去三十年的十分之一，巨野縣政府已經開始和祥潤熱力有限公司合作，而與ST二十度曾經的“愛巢”——巨野二十度的供熱廠房,也已被祥潤熱力占據。曾經的情意不在，如今竟要對簿公堂，這三年間到底發生了什麽，還要從巨野縣政府的一紙“休書”說起。

2016年4月15日，巨野縣政府向ST二十度送達了收回供熱特許經營權的通知，並附文細數公司的幾大“罪狀”，包括部分區域供熱溫度不達標、公司拖欠2014年以來供熱工程施工方工程款造成工人上訪等。

面對巨野縣政府的指責，ST二十度則表示很委屈，對政府的複函讀起來也是字字辛酸、行行熱淚。複函中稱，在2013年、2014年期間，公司已鋪設完成巨野縣城區約45公里的一級管網、約350萬平方米的二級管網。但是，由於巨野縣政府的行政幹預，公司還有應收的配套費1.12億元未能收取，這才導致巨野縣政府指控的拖欠工程款和員工工資這一“罪狀”的出現。

為了解決資金問題，公司只好尋求淄博聯雲行創投資合夥企業對巨野二十度進行增資，但2016年6月7日公司派人辦理增資手續時，卻遭到巨野縣市場管理局拒絕。

緊接著，在6月15日，因拖欠職工薪資36萬元，巨野縣公安局以“拒不支付勞動報酬罪”對公司董事長執行監視居住。公告中還稱，在董事長被限制人身自由期間，巨野縣政府還向巨野二十度派遣了工作組，導致公司的正常經營受到了幹擾。

目前，巨野二十度的全體員工已被遣散，ST二十度不但失去了巨野縣政府三十年真愛保證書，淪為了單身狗，也失去了對公司旗下最賺錢的寶寶——巨野二十度的實際控制權， 而“新人”祥潤熱力有限公司已經在巨野二十度的廠房里悄悄地進行巨野縣的實際供熱了。

公司主辦券商中泰證券稱該事項將會導致公司收入、利潤的大幅下滑，對公司持續經營能力產生重大影響，希望公司能積極與巨野縣人民政府進行溝通。

現在看來，在這場糾紛中，ST二十度與巨野縣政府各執一詞，相愛相殺，孰對孰錯可能真的只能通過法律途徑來解決了。