南方周末：安徽和浙江是省級食藥改革里最早提“三合一”，當時出於什麽考慮？

徐恒秋：安徽全面鋪開做市場局，所以影響比較大。其實這個“三合一”也是學的。深圳早就有，上海浦東也在試點。2014年春節剛過，一位省政府領導就帶隊去深圳考察。當時大家都覺得深圳模式不太適合安徽。但後來不知為什麽，還是按市場局推開了。

南方周末：你在這種情況下接手食藥監管工作，是不是很難？

徐恒秋：一開始總覺得這樣弱化了食品藥品監管。當時最難的是對食品安全監管的認識不一致。大家都在疑惑，改革到底能不能起作用？改了是不是監管能力更差？基層機構能不能聽指揮？但在無力回天的情況下，我只能想怎麽加強食品安全監管。現在一年多了，回過頭想想，任何事情都是一分為二的，有弊也有利。

南方周末：你看到了哪些好處？

徐恒秋：如果光靠我們食藥系統，很難在鄉鎮一級的基層建監管所，但其實基層原有的工商所已經很完備了。“三合一”之後，我們機構有了，房子有了，隊伍也有了，人可能還多一些。不過，監管能力還有待提高，需要教育、培訓、改造。我們要主動讓“三合一”之後的部門認同我們，致力於食藥監管。

南方周末：但基層也反映，過去安徽最小的縣級食藥局行政事業編制也有二十多人，現在成立市場局，一般食品藥品只設兩個股，不到十個人。鄉鎮市場監管所沒有增加人員，只是增加了食品藥品和質量監督職能，監管會不會力不從心？

徐恒秋：縣里人少了，但我們鄉鎮基層的“腿”多了，總體的監管人數沒有減少。食藥監以前基層都沒有人，現在一部分人做執法工作，底下有稽查隊、執法隊，連鄉鎮所都是我們的人員，工商來的同誌也做食藥的工作。

南方周末：怎麽調動工商部門的人主動做食藥工作的積極性？

徐恒秋：我們主要是因勢利導，努力改造基層所隊伍。

“三合一”後，基層部門其實也很迷茫，沒爹沒娘的感覺，不知道該誰管。我們主動關心他們。先是掛牌，我們所有的基層所都加掛了食藥局的牌子。2014年9月底，國務院辦公廳來了一個通知，“可加掛”食品藥品監管局的牌子。我們一看到就趕緊開始加掛，市局都很希望推動這項工作，三天後合肥市的縣局就掛牌了。全省各縣區市場監管局、鄉鎮、街道（社區）市場監管所都加掛了食品藥品監管局牌子。之後就統一服裝，銅陵市就推得很好，因為市場局是沒有制服的。大家都穿上食藥局的制服，歸屬感就強了很多，形式上我們是一家人了。

南方周末：光有形式也不行，實質上有什麽改變嗎？

徐恒秋：隊伍建設非常重要，光有制度沒有人才也是空的。國家2014年撥了1500萬的培訓費，我們全部用在了內部培訓上，覆蓋了全省140多個縣（區）、培訓基層新進人員萬余人。

我相信，這支隊伍通過兩三年的改造、培訓、磨合、協調，應該會成為很有力的隊伍，這需要有一個過程。

南方周末：磨合期間有什麽新問題嗎？

徐恒秋：還是存在一些問題的。一是現有的監管機制還很不完善。尤其是基層監管機構，盡管加掛了食品藥品監管機構牌子，但實質性運轉沒有完全到位；一些鄉鎮、街道還存在監管的空白。二是監管力量不適應。食品藥品監管是專業執法。基層機構職能調整後，普遍存在人手少、劃轉來的人員年齡偏大、專業技能不足，“不願幹、不會幹、不敢幹”的問題較為突出。不過也不要緊，我們逐漸會淘汰年齡大的，等再進人之後就好了。到時候一定要嚴格限制專業。三是擔當意識不夠。隨著簡政放權的不斷深入，責任和風險也隨之下放。一些地方事權下放時，存在超範圍放權，既違法又使得基層監管機構無力承接，監管的合法性和有效性受到質疑。

南方周末：過去您一直在衛生部門，來食藥監這段時間正好趕上了食藥改革，最大的感受是什麽？

徐恒秋：食藥監我來了一年零七個月了。可以說對食品藥品監管的認識在不斷深化，思路也在不斷清晰。

我們作為典型的執法監督部門，首當其沖的任務便是要依法行政。相關法律法規必須要健全，新修訂的食品安全法馬上就要正式出臺了，藥品管理法也在修改的過程中，國家食藥總局也出臺了十多項規章制度。

我們也針對本省制度空白，2014年出臺了十幾項制度。其中，吹哨人制度（鼓勵企業內部人士舉報）是我們受益最多的制度。

南方周末：上海福喜事件之後，好像大家都在談論吹哨人制度？

徐恒秋：福喜事件是2014年7月20日發生的，我們吹哨人制度是在6月30日建立的。上午開會宣布實施，下午就接到舉報。就在前幾天，合肥一個縣里又有企業員工打電話來，說企業回收過期肉，重新加工出售。我們接到消息後，省局和市局都一起過去，結果屬實，這就很嚴重了，立馬移交公安。到目前，已經收到十多起針對性強的舉報，查處了一批案件。

南方周末：通過舉報查處，你對監管企業有哪些新的認識？

徐恒秋：以前一些同誌覺得企業是我們的服務對象，甚至是把企業當成自己的孩子，把他們摟著抱著呵護著，生怕企業受委屈。我來了之後堅決強調，監管部門和企業是監督和被監督的關系，企業的生與死掌握在他們自己手里。企業在市場上活得好，靠的是他們的質量和安全。監管部門決不能同違法企業沆瀣一氣，要杜絕各種不正當的地方保護和貓鼠遊戲。我們監督他們把好的產品生產出來，這才是對企業最好的服務。

南方周末：您之前在衛生部門主導改革，食藥改革和醫改比，哪個更難？

徐恒秋：食藥改革相對簡單。食品安全是社會治理，不會觸動很多人的利益。現在只要把心態放正，依法行政，理順監管和被監管的關系，保證公眾利益就行。如果不理順這個關系，就是給我們一個單獨的機構也很難。食藥改革走到現在，是考慮怎麽進一步完善的問題。

南方周末：改革後，原來管不好的食品比如豆芽，現在能管好嗎？

徐恒秋：所有地方都在為豆芽扯皮，我們不想扯了，就管起來。蚌埠的豆芽就管得特別好。我們出臺了《關於進一步加強食品生產小作坊監管工作的指導意見》，提出了普遍建檔、目錄管理、開辦報告等措施，全面加強食品生產小作坊監管。

南方周末：2013年8月，新華社報道安徽蕭縣病死豬案，當時多個監管部門說，病死豬肉問題原因在於“職能重疊、部門打架”，表示“等今年底機構改革了就好了”。食藥改革進展緩慢是不是造成了當時的監管真空？現在改革完成了，豬肉問題怎麽監管，病死豬回流餐桌能否杜絕？

徐恒秋：病死豬肉的監管主要由農委負責。在以前，商務部門和農業部門監管有交叉。現在，只要進入市場，就是我們的責任，我們也不會推卸責任。蕭縣病死豬事件發生在黑作坊里，機構改革之後，我們加強市場監管的頻次和力度，所有的黑作坊都會取締。

南方周末：2014年10月，全國遊泳錦標賽16名運動員疑似食物中毒，最後為什麽沒聽見下文？

徐恒秋：我們後來把樣品送去疾控中心檢測，也是模棱兩可的結論，沒法判斷。這不是檢測設備的問題，可能還是檢測能力的原因。作為專業性、技術性的監管行業，現在技術支撐還不到位，一些監管技術、裝備、手段還跟不上，也影響了監管的準確性和時效性。

南方周末：改革這一年多，食藥監管水平提高了嗎？

徐恒秋：在省局這塊，我們是明顯看到成效了。至於基層，如果說這麽短時間就提高了，那是睜眼說瞎話。新的監管體制運行還處於磨合期，一些地方監管體系尚不健全，監管責任不落實，監管經費不到位，地方保護主義時有發生。“三合一”以後基層監管就弱化了嗎？這個話不能這麽說。如果弱化了，那是地方政府的不重視，需要把地方政府的責任壓實。

南方周末：怎麽落實地方負責？

徐恒秋：為了讓地方政府重視，2015年1月，安徽省政府與各市簽訂年度食品藥品安全目標責任書。16個市的市長立下“軍令狀”，各地要將食品藥品安全納入政府目標管理績效考核體系。只要地方政府的責任意識起來了，他絕對知道這是掉烏紗帽的事。責任狀一簽，就把基層的責任夯實了。

南方周末：去年出臺了29項最嚴格覆蓋全過程的制度，為什麽這麽密集？

段宇飛：加大依法查處和打擊力度，必須要有制度作保障，一方面新形勢有新要求，另一方面原有的制度有不健全之處。我來省食藥監局工作不久，正好遇上幾起食品藥品安全事件。當時就發現，像這樣的突發事件發生後，哪些領導應第一時間到達現場，部門之間應如何聯動，對外應如何作新聞發布等等，沒有完善的預案和應急響應機制。當然，制度是一項基礎性工作，更重要的是執行。

南方周末：你把這些制度稱為“重典治亂”，但現在有一種聲音認為食品藥品安全形勢在趨好。

段宇飛：作為監管部門，我們看到當前食品藥品安全形勢總體平穩向好發展的同時，更應該居安思危。要更加清醒地看到，現在食品藥品安全隱患還很多，有些地方問題還比較嚴重。我省的食品藥品安全仍然處於風險高發期，消費總量“量大面廣”、產業基礎“小散亂低”，還存在產銷秩序不夠規範、誠信環境還較缺失、企業主體責任意識滯後、監管能力比較薄弱等問題。所以我們要營造高壓態勢，建立最嚴格的科學監管制度，重典治亂。

南方周末：如何理解最嚴格的監管制度？

段宇飛：每一個發展階段，應該有相應的標準。十多年前，我當縣委書記的時候，那時候講的是如何解決溫飽問題，還沒有強調食品安全。我們建立的最嚴格的監管制度，是與我國國情和發展階段相適應的。就現階段而言，只要是最大限度地保障食品藥品安全，最有效地促進食品醫藥產業的快速發展，最有力地落實地方政府、監管部門和生產經營企業的各方責任，就是最嚴格的監管制度。

南方周末：廣東的網購額一直是全國前列，網售食品藥品質量如何監管？

段宇飛：客觀地說，要落實這類監管有一定難度，因為它牽涉到多部門跨區域跨地域跨層級的合作及相關法律，單靠一個部門的力量效果不一定好。作為監管部門，我們計劃在稽查部門專門成立一支隊伍，從事這項工作。之前，我們向國家食藥總局建議，成立一個國家級的網絡監管大隊，專門負責監管網上銷售的相關產品，想借助國家的力量一起推動。我們按照總局要求建立了全省藥品電子監管系統，2015年12月31日前，所有藥品批發、零售企業須全部加入藥品電子監管網，實現全部藥品制劑品種、全部生產和流通過程的電子監管。我們還建立國內首家保健食品行業電子商務導購平臺——廣東保健食品商匯。

南方周末：前段時間南方周末曝光了網售面膜亂象，廣東化妝品生產企業數量占全國的45%，有三千多家，有什麽好的監管辦法？

段宇飛：化妝品安全問題不少。原因是多方面的，如很多項目沒有標準，監管和執法沒有依據，而且化妝品行業的準入門檻不高，沒有統一規範管理的制度，生產經營過程中代加工的現象也很普遍，容易發生各種不規範的問題。我們要堅持問題導向、風險防控，實行網格化監管。同時也是要抓住重點，如廣東的化妝品廠家70%的企業在廣州白雲區，其次是在汕頭，我們把這兩個地區監管好，八九成就保住了。

南方周末：監管中會面對地方保護主義的幹擾嗎？

段宇飛：當然，我們在監管過程中，有些地區的領導不想出事，擔心影響地方經濟發展和社會穩定，這是可以理解的，也不能籠統地說是地方保護。其實，促進地方經濟發展和社會穩定，是監管部門與地方政府的共同責任。去年我們嘗試約談了一些監管責任不落實、監管工作不到位、食品安全問題較突出的地區政府、監管部門和企業負責人，進一步明確了要求和責任、達成了共識。

為什麽不考慮深圳順德模式？

南方周末：食藥機構改革，廣東的深圳和順德都是吸引全國來學習的改革樣本，但廣東省改革卻沒有參照這兩種模式。

段宇飛：中央對本輪改革是有明確要求的，國務院18號文件明確，獨立設立機構，對食品藥品實行集中統一監管。廣東省對市縣改革指導意見也重申了這一精神，要求省、市、縣三級全部單獨設置食品藥品監管機構。現在，除了深圳和順德，廣東都按照國務院的指導意見改革到位了。

至於說哪一種模式最好，目前沒法下結論。但我們希望不論哪種模式，都要註重頂層設計，註重監管效能，既然強調完善統一權威的食品藥品監管機構，在具體的實踐中就要有所體現，尤其是不能改來改去，上下不對應，左右不一致，更不要五花八門、各搞各的，這樣會影響整個監管隊伍的士氣和軍心的穩定，也不利於監管的有效開展。

南方周末：所以沒有采用深圳的市場局模式？

段宇飛：食品藥品安全的問題，不完全是市場秩序問題。食品藥品監管的對象是特定產品的質量安全，屬於公共安全範疇。而且食品藥品監管專業性更強，用普通產品質量監管的方法來管食品藥品不合適，將它簡單地歸類市場秩序也不合適。即便在個別縣、鎮結合地方實際確實有需要綜合設置市場監管機構，綜合執法的首要責任仍然是確保食品藥品安全，不能簡單地以市場監管的方式與理念去實施食品藥品監管，更不能以此削弱食品藥品監管的體系、能力。食品藥品監管要加強，不能弱化。我們還是希望有一支獨立的執法隊伍。

南方周末：目前改革順利嗎？

段宇飛：當前正處於體制改革調整的磨合期，省內各地進展不平衡，我們的鄉鎮機構的掛牌率僅為61%，鄉鎮派出機構人員到位率僅為50%。一些監管部門對食品藥品安全風險防控意識不夠強，有些工作銜接不夠到位，安全隱患大、死角多。部分縣（市、區）改革“翻燒餅”。原獨立設置的食品藥品監管機構，由於工商、質監屬地化後，地方政府受機構數額限制，采取“二合一”、“三合一”監管模式，食品藥品監管機構與工商、質監整合，其獨立性、完整性受到影響，專業化水平也將受到影響。

南方周末：相比其他地方，廣東面臨的監管問題有哪些特別之處？

段宇飛：廣東是食品藥品生產消費大省，監管任務十分繁重，主要特點是“三多一少”，即“監管企業多、產業產值多、從業人員多、監管資源相對少”。從食品醫藥企業數量來看，廣東居全國首位，食品生產流通、餐飲、藥品、醫療器械、保健食品企業數量都占了全國1/10左右，化妝品企業更是占了全國的45%。盡管總產值占全省GDP的1/5，但一些產業的規模化、規範化、現代化程度不高，生產力水平低下，很多企業仍是采用落後工藝和原始手段。此外，我們還毗鄰港澳，是重要的關口。

南方周末：這麽重的任務，監管力量能相匹配嗎？

段宇飛：差距很大，我們的監管資源相對薄弱，基礎設施、執法裝備水平、技術檢驗能力及人員編制等，都和我省經濟發展水平及食品藥品監管工作地位不相匹配。就拿人員來說，我們的監管人員只有萬分之一點一，遠低於全國的平均水平。而且人員到位不足、專業性不強，市縣監管隊伍的人員到位率70%，鄉鎮派出機構人員到位率只有50%。

南方周末：現在最擔心的是哪塊內容？

段宇飛：作為監管部門來說，最擔心的不是發生問題，而是不知道可能發生的問題在哪里，或者說風險在哪兒。正因如此，我們今年堅持問題導向，以防控風險、排查隱患為目標，強化風險預警、風險監測、風險防控、風險處置能力，各級各部門各領域都列出風險清單，並納入季度和年度考核指標，做到對監管風險心中有數、處置及時、打擊精確。

南方周末：“山寨協會”是從什麽時候開始在大陸泛濫的？

詹成付：隨著改革開放的不斷推進，越來越多的境外組織進入中國內地開展活動。其中，許多內地居民到境外註冊登記組織又回內地開展活動，這一現象引發了一系列社會問題，2007年後問題愈發突出，引起各方面的關註。在內地成立社會組織，需依法在民政部門辦理相關登記手續，而這些山寨協會披著境外登記的外衣，擅自在境內吸納會員、開展活動，名稱卻與依法登記的協會、學會相似，容易造成視覺混淆，比如此前曝光的“國際食品包裝協會”“世界奢侈品協會”“中華醫院管理學會”等；甚至有的山寨協會名稱與內地合法登記的社會組織名稱完全相同，如，中國高等教育學會是民政部登記的全國性社團，2010年時我們又發現一個同名的山寨協會也在內地開展活動。

南方周末：這些山寨協會如何註冊？有哪些特點？

詹成付：這些山寨協會主要是內地居民利用境內外對社會組織登記管理制度的差異，在登記條件寬松的國家和地區進行註冊，比如：美國、澳大利亞、中國香港等，就目前掌握情況來看，大多數山寨協會是在香港註冊的，他們在香港特區政府公司註冊處登記一個公司，下面再設立若幹個分行，分行的名稱都冠以“中國”“中華”“全國”等國字頭字樣，與國內合法登記的全國性社團名稱一致或雷同，說白了，這些山寨協會就是香港公司下面的分支機構。也有一小部分山寨協會是在香港特區政府警務處註冊的社團。

南方周末：攪局主要體現在哪些方面？

詹成付：以“中國營養協會”為例，2015年12月初，它們在人民大會堂舉辦“中國生命科技產業論壇”，聲稱民政部、人民日報社、北京市政府、北京市民政局是他們的指導單位，活動包裝得非常高大上，我們部里一位退休的老同誌就差點入會。你看，連民政部的人都差點被山寨協會蒙騙。我們順藤摸瓜，在調查這個組織的情況時發現，這個山寨協會還在明碼標價賣牌子，交9萬元能成為他們的副會長。

南方周末：目前民政部掌握的山寨協會大約有多少？他們的斂財手段有哪些？

詹成付：目前我們掌握的山寨協會在200個以上，但通常一個山寨協會的斂財手段被識破後，又會重新換個頭銜名稱繼續活動，哪個牌子好用就用哪個，比如註冊完一個“中國營養協會”，再註冊一個“中國房地產企業協會”。這些山寨協會斂財手段多種多樣，主要有發展會員、成立分會收取會費，發牌照、搞評選頒獎活動收錢，搞行業培訓收費，有些甚至向企業敲詐勒索。

南方周末：“山寨協會”非法活動亂象頻發的根源是什麽？

詹成付：這主要因為，這些山寨協會是依據境外法律法規註冊成立的，說它們非法不合適，但作為它們長期活動地的內地又沒有法律法規予以管理，形成註冊地管不了、活動地管不住的局面，導致亂象頻發。我們發現“中國營養協會”假冒民政部指導的名義開會，也只能聲明我們不是指導單位。因為它是在香港註冊的，我們不能按照非法組織取締。另外山寨協會也利用了人們對社會組織，尤其是對帶有“中國”字頭的社會組織的信任。山寨協會的存在發展，是多方面因素促成的。

南方周末：能否具體講講這些因素？

詹成付：首先，山寨協會都是帶有“國字頭”高大上的名稱，他們用的印章也是帶五角星的紅章，欺騙性強。為什麽要用“國字頭”？因為中國人信任“國字頭”。為何山寨協會不在境外行騙？因為境外沒有他們活動的土壤。

其次，開會和活動地點選擇中國人最相信的地方，人民大會堂、釣魚臺國賓館、政協禮堂等，利用了中國人“官本位”的思想。

再次，一些領導幹部為山寨協會站臺。有些老領導搞不清楚這些社團的真假，被蒙騙去站臺，還有一些老領導從中得到好處，願意去站臺。

此外，就是一些主流媒體給山寨協會的廣告宣傳造勢，在媒體上刊登山寨協會的廣告。

大家看，這些山寨協會有了國字頭的招牌，在最莊嚴的人民大會堂開會，有領導人的站臺，有主流媒體的宣傳造勢，誰還會懷疑這個山寨協會是假的呢？

南方周末：對山寨協會的信任形成後，會帶來哪些後果？

詹成付：這個局面形成後，不僅使社會公眾上當受騙，也使得合法登記、按規矩辦事的境內社會組織的利益受到侵害。人們一旦上當受騙，產生經濟糾紛，就會誤認為合法登記的組織在行騙，質疑政府部門監管不力。大家都不從自身找原因，這也是很悲哀的地方。

山寨協會在內地沒有登記註冊地址，一旦它們圈錢跑路，造成國內資產流失，民政、稅務、工商和公安都很難找到責任人，危害極大。可以說，山寨協會是社會的寄生蟲，是毒瘤和垃圾。

南方周末：上述因素如何克服呢？

詹成付：我認為應當形成對山寨協會全民喊打的氛圍。活動地承辦方應當承擔一定的責任。比如，人民大會堂承接一個會議，應當首先搞清楚，會議主辦方是否具有合法身份？活動是否合法？如果只重經濟效益而不重視社會影響，影響會很壞。另外媒體也應當承擔相應的責任，在刊登廣告、專訪之前，應當先對這些機構的身份予以核實，而不是一上來就大肆宣傳。

如果領導人、會議承辦方、媒體以及每個人加強自律、提高警覺，都不給山寨協會提供可乘之機，套用一句行話叫做綜合治理，進而形成人人喊打的局面，山寨協會必定落荒而逃，良好的社會組織的生態才能形成。

南方周末：在對這些山寨機構的治理上，存在哪些困境？

詹成付：目前最大的困境是法律法規不健全，讓這些山寨協會鉆了法律空子，斂財騙錢。

南方周末：作為社會組織管理部門的負責人，你認為政府應該怎麽做？

詹成付：作為政府部門，最起碼有四個方面可以作為。第一，健全法制，盡快將境外非營利政府組織納入法律監管範疇，確保這些組織到境內開展活動，必須要經過許可或備案。第二，要加強合法登記社會組織的信息公開，要讓社會公眾能夠方便快捷地查詢這個組織是真還是假。第三，政府要主動出擊，對現行法律法規有明確規定的，要依法嚴肅查處，切實履行職責。第四，暢通舉報渠道，形成政府部門綜合監管的合力，有力打擊這些組織的非法活動。

南方周末：《境外非政府組織管理法》出臺後，將有哪些有力舉措？

詹成付：按照草案的規定，境外非政府組織來內地活動實行登記許可制度。如果未登記或未取得臨時活動許可開展活動的，可以予以取締，沒收非法財物所得，對責任人進行警告、罰款甚至拘留。