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全國控煙立法到了“最後一公里” 禁煙不該有死角和特權

5月31日，第二十九個世界無煙草日。早上九點，公共衛生領域的各界人士集聚鳥巢，參加由國家衛計委主辦、世界衛生組織（WHO）協辦的“2016年世界無煙日暨《北京市控煙吸煙條例》實施一周年活動”。（南方周末資料圖/圖）

5月31日，第二十九個世界無煙草日。早上九點，公共衛生領域的各界人士集聚鳥巢，參加由國家衛計委主辦、世界衛生組織（WHO）協辦的“2016年世界無煙日暨《北京市控煙吸煙條例》實施一周年活動”。

WHO今年的主題是“為平裝做好準備”，平裝是減少煙草需求的一項重要措施，可以降低煙草制品吸引力，限制將煙草包裝作為煙草廣告和促銷的一種方式加以使用，對誤導性包裝和標簽實施限制，並增進健康警語的有效性。

各地也都在以各種形式倡導禁煙行動。著名的心腦血管專家、中國控煙協會會長胡大一教授一早就前往北京首都機場與工作人員一起“點贊”首都機場關閉吸煙室一周年活動。“首都機場關閉吸煙室一年未見火險與煙民情緒失控，執法成效顯著。為首都機場點贊加油，幹得好！”

今天還是北京市控煙條例實施一周年的日子。據國家衛計委新聞發言人、宣傳司司長毛群安介紹，我國已有18個城市制定了地方性的無煙環境法規。北京的地方法規是公認最接近WHO《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）要求的法規，也被媒體稱為“史上最嚴控煙令”。它完全符合《公約》第八條要求——所有室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所及適當的其他公共場所必須全面禁煙。

全國性的條例也到了頒布的“最後一公里”。2014年11月，國務院向社會公布了由國家衛計委起草的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》。在控煙倡導者看來，送審稿內容綜合全面，沒有留有禁煙“死角”。當時，世衛組織認為，若能完整通過該條例，中國的控煙工作將往前邁一大步。但在之後，稿件被不斷修改。

“很遺憾，目前的《公共場所控制吸煙條例（草案）》存在一些嚴重漏洞。”世衛組織駐華代表施賀德博士在30日召開的《國際控煙和立法高峰論壇》上指出，目前的草案允許一些諸如餐廳、酒吧和酒店等公共場所設有吸煙區，這會讓其他人面臨健康風險。他還表示，允許單人辦公室吸煙也是禁煙“死角”之一，這將形成一種特權文化。

施賀德說，這完全不符合中國作為《公約》的締約方所應履行的國際法律責任，也無法保護中國人民免受二手煙傷害，對個人和經濟都會是巨大的損失。

煙草依賴是一種慢性疾病，煙草危害是世界最嚴重的公共衛生問題之一。吸煙和二手煙暴露嚴重危害人類健康。我國煙草流行形勢依然嚴峻，中國吸煙者已達3.16億，較2010年增加1500萬，吸煙者平均每天吸煙15.2支。

腫瘤專家、中國抗癌協會科普宣傳部部長支修益有最直接的感受，他昨天早上會診了16位肺癌患者，其中男性患者14位，無一例外都是30年以上的重度吸煙者，最長的吸煙史竟長達60余年，且每天吸煙40支。

“如果得過心肌梗死的人吸煙或者吸二手煙，會增加再次梗死和猝死的風險。做過支架、得過心肌梗死的人如果能夠徹底戒煙，可以減少未來死亡的風險36%，遠遠超過任何的藥物，包括阿斯匹林等。”胡大一對南方周末記者說。

2016年世界無煙日暨《北京市控煙吸煙條例》實施一周年活動現場。（南方周末資料圖/圖）

2016年世界無煙日暨《北京市控煙吸煙條例》實施一周年活動現場。（南方周末資料圖/圖）

阻控煙立法倒退，3000名人籲請“公共場所全面禁煙”

史上最嚴的《北京市控制吸煙條例》在過去的一年中執行的很成功，是目前公認的最接近WHO公約要求的法規，它的成功給出一個最起碼的信號，公共場所全面禁煙是可行的，但是放之到《全國公共場所控煙條例》上，卻出現了周折。

公共場所禁煙被偷梁換柱

近日，關於正在制定的全國《公共場所控煙條例》再次成為公眾關註的焦點。據悉，目前向各省征求意見的《公共場所控煙條例（草案）》與19個月前在國務院法制辦網站上公布的征求意見稿相比，有了較大的改動，草案中室內公共場所設置吸煙區的規定，引發了各界熱議。

中國控制吸煙協會常務副會長兼秘書長許桂華在6月16日的控煙論壇上表示，“最近我們得到國務院法制辦向各個省征求意見時，草案和原來在網上公布的條文有較大的改動。改動主要是草稿與征求意見稿的差異。變動的條款是第六條，室內公共場所公用區域沒有明確是禁止吸煙，我們理解是可以在里吸煙的。第七條，下列公共場所可以設置吸煙區，第一類，餐廳、酒吧、咖啡廳、茶樓等餐飲服務場所，以及歌舞廳、棋牌室等休閑娛樂場所區域，第二類，賓館、酒店等住宿服務場所室內區域，第三類，機場航站樓內。”

《全國公共場所控煙條例》於2014年11月在國務院法制辦網站上公開征求意見，今年3月份國務院年度立法計劃將《條例》列入今年力爭完成的立法。在《條例》征求意見稿中主要明確界定了禁止吸煙場所的範圍，規定室內公共場所全面禁煙，並明確室外全面禁煙的場所。

世衛組織駐華代表施賀德博士指出：煙草行業削弱和破壞《全國公共場所控制吸煙條例》的行為令人沮喪，也令人失望，這正突出了煙草行業幹預制定公共衛生政策的惡劣行徑。他表示，現在正是緊急關頭，讓無辜和受害群眾暴露在致命的二手煙中是不可接受的，必須停止一切，中國需要嚴厲的100%全面禁煙的控煙立法，任何少於100%全面禁煙的控煙立法都無法發揮作用。現《公共場所控制吸煙條例（草案）》就像底部破了個大窟窿的水桶，其保護健康的效果不言而喻。

其實，推出這樣的一個《全國公共場所控煙條例》的草案也是歷盡千難萬苦。據許桂華介紹，出臺一個公共場所禁止吸煙的條例，每年“兩會”代表也都提案，千呼萬喚，還有49位院士給中央領導上書，要求加強控煙立法步伐。

“中央領導批示上說：院士們提出的建議值得重視，請中辦、國辦商有關部門研究吸煙有害健康違反規定在公共場所吸煙侵害公眾的環境安全和公共健康權利要，要完善相關法律法規，加強宣傳教育和監督檢查，紮實推進我國的控煙歷程，各級領導幹部要帶頭遵守在公共場所禁止吸煙等有關規定，自覺維護法律法規的權威。誕生了中辦、國辦聯合下發的領導幹部帶頭在公共場所禁煙的通知，所以從此開始領導幹部帶頭政府主導控煙工作的新臺階。”許桂華表示。

許桂華介紹，除了49位院士以後外，中國疾病預防控制中心副主任楊功煥研究員也給中央領導寫信，中央領導批示以後加強控煙立法的進程。於是，《全國公共場所控制吸煙條例》才正式開始走入起草之路。2013年12月29日中辦、國辦聯合發布通知；2014年衛計委組織衛生專家、法學專家起草《全國公共場所控制吸煙條例》。2014年10月衛計委將這個草案征求意見稿呈國務院法制辦，國務院法制辦11月份在網上公開公布了這個《條例》的征求意見稿，至今19個月了。2015年被國務院納入了二類立法計劃。

另外，參與《全國公共場所控煙條例》起草人之一的中國社會科學院法學研究所副研究員黃金榮表示，“立法要不要立的問題已經解決了，現在是我們要一個什麽樣的立法。2014年的第一個條例的征求意見稿，基本上按照控煙專家的要求實行全面的無煙，但目前卻出現了比較大的倒退。倒退表現在兩個方面，一個是辦公場所的問題，辦公場所公共區域不列入禁煙的範圍，如果這個不列入，那這個意義非常有限的。普通的公共場所，比如餐廳、博物館這類公共場所在1911年都已經實現了，至少部分實現了，那時候大概有22類公共場所要求不能有煙草煙霧的，如果辦公區域不能實現，那意義非常有限。”

多位專家表示，全國控煙立法如比地方立法還要倒退，令人失望：留有漏洞的全國立法意義是有限的，室內部分禁煙是無效的，開口子的草案決不能接受。

二手煙不會繞道，煙草的危害就不會繞開你。中國醫學科學院腫瘤醫院副院長石遠凱表示，煙草對人類的危害是非常清楚的，二手煙和吸煙者對人類的危害是一樣的，煙草當中含有7000多種化學物質，它是個複雜混合物，當中含有60多種明確的致癌物。不管是一手煙還是二手煙，可以導致腫瘤、心血管疾病，甚至包括胎兒的畸形以及慢性的呼吸系統的疾病等等，所以它的危害是非常大的。我們知道中國現在最新的數字每年有70多萬的肺癌的新發病人，我想吸煙的關系和肺癌的發生是非常清楚的，只有全面控煙才能夠讓我們國家口腔腫瘤等一些惡性腫瘤疾病的發生得到非常好的控制的一個重要原因。

“所以全面禁煙特別是遠離二手煙，對國民建設和建設健康中國這樣一個宏偉目標是非常重要的。所以我強烈呼籲遠離煙草，提倡健康的生活方式。”石遠凱表示。

3000個簽名呼籲全面禁煙

為了阻止這場倒退的立法，全國臨床專家、公共衛生專家、律師、體育文藝界明星等各界人士對室內公共場所設置吸煙區反映強烈，數千人簽名呼籲室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具全面禁煙。

中國疾控中心副主任梁曉峰代表全國2244位公共衛生專家宣讀呼籲公共場所全面禁煙的建議書，建議書中說：目前，我國疾病防治面臨著傳染性與非傳染性疾病的雙重壓力，尤其是慢性非傳染性疾病以驚人的速度大幅攀升，高血壓、糖尿病、腫瘤、肥胖等患病發生率已經超過西方發達國家，更遠遠超過欠發達國家，有糖尿病患者1.1億人，高血壓患者2.7億，成人肥胖率12.4%。究其原因雖然是多方面因素，但最主要是由於膳食結構不科學，缺乏運動，吸煙喝酒等。現在越來越多的科學研究證明，煙草煙霧是導致多種疾病的元兇，而預防這些疾病的手段卻是極其簡單，就是避免煙草煙霧。吸煙不僅有害自己健康也會泱及他人，所以公共場所、工作場所立法規定全面禁煙，是最有效的措施和最明智之舉。

會上，著名心血管醫生胡大一，代表全國183位心血管專家宣讀了要求公共場所室內全面禁煙的建議書，建議書中說：煙草煙霧是導致心血管疾病的重要因素，2010—2013年三年間，心血管疾病發生率上升了50%。目前，全國有高血壓患者2.7億，每年新增腦血管患者250萬，因腦卒中死亡150萬人，其發病年齡呈年輕化趨勢。究其原因，主要是不科學的膳食結構、缺乏運動、吸食煙草等不健康的生活方式造成的。國內外大量的科學研究證實，吸煙是導致心腦血管疾病、癌癥、慢性阻塞性肺病、糖尿病等多種疾患的重要因素。吸煙者患冠心病的發病率是非吸煙者的3-4倍，腦出血是3.75倍，腦梗死是3.73倍，吸煙使心肌梗死的風險增加20%。據美國心臟病協會的研究表明：在公共場所禁煙一年，心肌梗死發病率可減少25%-36%。因此，我們心血管醫生強烈要求公共場所全面禁煙。

首都醫科大學肺癌診療中心主任、著名胸外科專家支修益，代表150位呼吸學科專家宣讀了要求公共場所全面禁煙的建議書，建議書中說：我們作為呼吸學科醫生，在臨床第一線中深切地感受到肺癌及呼吸系統疾病對患者及其家庭帶來的痛苦及巨大的經濟負擔，我們感同身受，因此，我們特別期盼早日根除煙草煙霧危害。煙草煙霧可導致包括慢性阻塞性肺部疾病、哮喘、肺癌、肺結核、間質性肺部疾病等多種疾病，有證據顯示，近85%肺癌是由煙草煙霧導致的。近年來，我國肺部疾病的發病率明顯攀升，尤其是肺癌的發病率和死亡率增長最快。2015年我國新增癌癥患者429萬，其中肺癌新發病患者73.3萬，死亡高達61萬。目前，我國臨床確診的患者70%以上為晚期。平均每位肺癌患者治療費用超過11.6萬，高額的醫療費用所造成的因病致貧，已經成為巨大的社會負擔。我國人口占世界總人口的19%，而肺癌發病率卻是世界總肺癌發病率的37.6%，正是中國吸煙者眾多所致。因此，公共場所室內全面禁止吸煙必須盡快實施，只有如此，才可極大地保護公眾免受煙草煙霧危害，降低公共場所二手煙暴露率，也將大大減少肺部疾病的發生率。

此外，中國控煙形象大使、演員馮遠征代表姜昆、郁鈞劍、董文華、李永波、劉國梁等33位文藝體育界宣讀了公共場所全面禁煙的建議書。馮遠征表態，我們呼籲公共場所全面禁止吸煙，十分期盼通過《條例》的發布和實施，煙霾會得到有效控制，為全國公眾創造一個無煙、清新的環境，為公民的健康長壽帶來福音。

上海明年3月起室內全面禁煙 違規者最高罰200元

11月11日，從上海發布獲悉，上海市十四屆人大常委會三十三次會議表決通過關於修改《上海市公共場所控制吸煙條例》的決定。按照新規，上海的室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內都將全面禁止吸煙，中小學校、兒童醫院等公共場所室外區域禁止吸煙;同時，新規對室外吸煙點的設置提出具體要求，包括須放置收集煙灰、煙蒂等器具等。新規明年3月1日起實施。

▲室內全禁：餐廳“吸煙區”、公司“吸煙室”將成歷史

從過去餐廳、賓館、娛樂、公交等場所允許設吸煙區轉變為“室內全面禁煙”是此次新規最大的變化。這意味著各種“吸煙室”設置都將會逐步拆除，從此成為歷史。

▲六類公共場所的室外區域禁止吸煙

(一)托兒所、幼兒園、中小學校、少年宮、青少年活動中心、教育培訓機構以及兒童福利院等以未成年人為主要活動人群的公共場所;

(二)婦幼保健院(所)、兒童醫院;

(三)體育場館、演出場所的觀眾坐席和比賽、演出區域;

(四)對社會開放的文物保護單位;

(五)人群聚集的公共交通工具等候區域;

(六)法律、法規、規章規定的其他公共場所。

根據新規，市和區人民政府可以根據大型活動的需要，將其他公共場所的室外區域設立為臨時禁止吸煙區域。

▲室外吸煙點：遠離主通道、放置煙灰缸

新規規定，除上述地點外，其他公共場所、工作場所的室外區域，有條件的可以設立吸煙點。吸煙點設定應符合4條規定——

1、遠離人員聚集區域和行人必經的主要通道;

2、設置吸煙點標識、引導標識，並在吸煙點設置吸煙危害健康的警示標識;

3、放置收集煙灰、煙蒂等的器具;

4、符合消防安全要求。

▲違規個人罰50-200元，鼓勵熱線舉報

違規懲罰方面，禁煙範圍的單位違規，處以2千-3萬元罰款。個人在禁煙場所吸煙且不聽勸阻的，處以50-200元罰款。

對違規行為，單位和個人可通過“12345”市民服務熱線進行舉報。

報告：十座城市九成公眾支持公共場所全面禁煙

《公共場所控制吸煙條例》(以下簡稱“《條例》”)征求意見發布之後，博弈的焦點之一是單間辦公室算不算公共場所。為此，中國控制吸煙協會在10個城市進行了調查，調查結果顯示，逾九成(92%)公眾支持室內公共場所全面禁煙。

國家衛生計生委宣傳司司長毛群安表示：“此次調查結果更堅定了我們推動《條例》全面禁煙的信心。”

2月23日，中國控制吸煙協會在京發布了《10城市公眾對公共場所室內全面禁煙態度調查報告》。調查結果顯示：公眾對二手煙有害健康知曉率普遍較高，為95.2%，近92%的公眾支持室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙。

2014年11月，《公共場所控制吸煙條例》在國務院法制辦網站公開征求意見。2016年，《條例》被列入政府立法計劃。在經過長達28個月的征求意見後，《條例》仍未出臺，未按期完成2016年的立法計劃。

中國控煙協會高級顧問、資深控煙專家許桂華硏究員許桂華在上述報告發布會上表示，《條例》之所以沒有出臺，無外乎是受到了不同人群的訴求的影響。她認為公共場所禁煙立法應該遵循兩個原則，一看民意是不是支持，二看是否遵循保護公民健康至上，是否有利於國民經濟可持續性發展。

許桂華表示，從調查結果看，有三個非常重要的指標值得關註。一是95.2%的公眾知道二手煙危害健康，表明這些年宣傳富有成效，吸煙有害已深入人心。二是高達91.9%的公眾支持公共場所室內全面禁煙，無論是吸煙者還是非吸煙者，無論是女性還是男性，在公共場所禁煙已獲廣泛的民意支持，從而使《條例》規定室內全面禁煙有了廣泛的民意基礎並變得更加可行。三是高達近半數的公眾對公共場所無煙環境不滿意，尤其是受高教育者和18~45歲年齡段的人群，要求無煙環境己變成越來越多人的共同願望。

在立法過程中出現的其他不同聲音和訴求，如全面禁煙會剝奪了3億煙民的權利，控煙會導致煙草銷量下降，財政收入減少，全國地方不能一刀切等聲音，許桂華說，條例並沒有禁止吸煙者吸煙，只是禁止在室內吸煙。控煙的目的從長遠看就是要減少煙草消費，但並不意味著財政收入減少，世衛組織建議提高煙稅價格是最有效的雙贏模式。

事實上，在2015年我國提高部分煙草稅後，煙草銷量出現首次下降2.36%，但財政收入不降反升，增加了919億元。

許桂華強調：“我希望條例一定應是以絕大多數人民的民意為基礎，以是否有利於國民健康和經濟可持續發展為立足點和出發點，排除幹擾。全國《公共場所控制吸煙條例》立法時機已經成熟，應早日盡快出臺。”

全世界一共有49個國家在公共場所全面禁煙，一共是13億人。如果中國成為第50個，那全球範圍內在公共場所享受無煙的環境的人數將達到26億。

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