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盈正案爆發，凸顯勞保、勞退、退撫等台灣三大退休基金的管理問題；從委外代操到自行操作，現行制度都讓民眾血汗錢置身於「缺乏專業」的管理風險，也讓台灣退休金的操作績效長期「績憂」，甚至不到韓國的四分之一。 撰文‧楊紹華 「這些都是勞工和軍公教的血汗錢，請問，今天政府有沒有用最理想的制度、想盡辦法找到最強的人選來幫人民管好這些錢？」關於政府退休金制度的管理操作，一位金融業人士是如此提問。 隨著「盈正案」爆發，勞保、勞退、退撫基金在二○一○年九月短短數周之內，慘遭代操經理人坑殺二．二億元的事實浮上枱面，問題的答案呼之欲出：管錢的制度、管錢的人，都大有問題。 「不夠專業的人，加上不以專業為導向的制度，造成台灣退休金操作績效遠遜於國際，也讓委外代操業者存在徇私舞弊的空間。」政大風險管理暨保險系主任王儷玲說。 在她的解讀中，盈正案或許是一個極端的案例，「不能因此完全否定所有的委外代操經理人，」但這個極端案例卻鮮明地點出事實：「台灣的退休金管理，從委外代操到自行操盤，都嚴重缺乏專業精神。」不專業之處，首先可從委外代操機構的評選開始說起。至今年九月，勞保基金約有一三九五億元委外代操，占基金總規模的二五％，勞退新舊制委外代操金額則達六三九八億元，占比四五％；退撫基金亦有二○二三億元委外操盤，約占基金總額的四○％。這些總額高達九八一六億元的龐大資金，究竟是如何決定由誰操盤？ 代操評選失準 ﹁選秀會﹂每人三十分鐘定生死一位曾經參與評選的學者這麼說：「基本上，能不能拿到政府基金代操額度，是在三十分鐘之內定生死。」無論是勞保、勞退、退撫，依照各自「委託經營辦法」，選定代操業者的遊戲規則大致如下：主管機關公開徵求後，業者先以書面報名，隨後主管機關成立評選小組，勞保、勞退小組人數為九至十一人，學者專家須占一半，退撫基金則為七到九人，學者專家須占三分之二以上；經評選小組篩選後，「入圍」的業者進行下一階段的「面試」。 「入圍名單往往有十四、十五家業者，集中在一天的會議裡進行評選，時間從早上八點半到傍晚六點，每家業者有二十分鐘的簡報時間，接下來的問答時間，少則十分鐘，多者，絕對不會超過二十分鐘。」也就是，每家業者接受評審的時間最多只有半小時到四十分鐘，他形容：「簡直連走馬看花都還稱不上，如何能夠有效判斷誰才值得託付？」走馬看花的結果，不僅會讓評選失準，某位曾經參與「面試」的投信業主管亦認為：「在這樣的流程底下，評審委員往往會特別厚愛明星經理人。」他說：「或許不是迷信，應該說，因為資訊不夠，評審委員為了『避免犯錯』，自然而然會給明星經理人更多的額度。」道理不難理解，若明星經理人代操績效欠佳，至少評審委員可以用「過去績效」說明自己的評選符合常理，「但是在台灣，某些明星經理人就是靠著抓到一檔股票成為明星，與基金公司的團隊研究和風險控管能力，沒有太大關係。」目前台灣退休金管理是政府部門主導，王儷玲長期鼓吹台灣退休金管理應朝「行政法人」（註：組織形態介於政府與民間私人組織之間）方向改革，她舉先進國家尋找代操的嚴謹作法為例，「他們尋找代操業者，不是透過公開徵求招標，不會只有一天的會議，而是先請專業機構篩選業者名單，並實地查核，深入了解每一家業者經營管理和風險控管，甚至請專人調查經理人的身家、紀錄。」 缺少實戰經驗 監督管理的學者不懂股海﹁奸巧﹂她舉韓國為例，由七十六位外部專業人士所組成的「基金管理中心」負責韓國國民年金操盤，中心設有八大部門，其中之一就是「委外代操」，「他們是透過專業人士，主動尋找適合交付民眾退休金的代操團隊。」回頭看看台灣，除了選擇代操團隊的過程粗糙，後續的監督管理能力也明顯不足。依制度，勞保、勞退、退撫的監督單位分別是勞保監理委員會、勞工退休基金監理會、退撫基金監理委員會。其中，勞保、勞退的監理會議每月召開一次，但依「委託經營辦法」，對於委外代操的檢討，則是每季一次。 勞保、勞退監理委員中，專家分別須占四分之一及二分之一，其餘為政府及勞資雙方代表，但以目前的委員名單來看，並沒有任何熟悉股市或資本市場的「實戰」專家。王儷玲強調，投資市場的特質之一是「高度資訊不對稱」，光憑公務員、官員或學者，很難在第一時間警覺弊案發生的蛛絲馬跡，「沒有懂市場的專家來監督，不管辦法怎麼定，壞人就是有辦法騙到你。」她說。 的確，攤開勞保監理委員會或勞退基金監理委員會的委員名單，人數不少，但專家部分多為學者，若對比美國耶魯大學校務基金委員會名單，人數不多，但成員動輒來自私募基金、避險基金或投資公司高層，哪一個委員會較為專業？哪一個容易被騙？不難想像。且從耶魯大學校務基金近五年平均年報酬率七．七四％來看，由具金融專業的人才監管，績效確實比台灣土法煉鋼的方式，高出許多。 今年六月，監察院院務專欄針對勞保監理委員會監督委外代操的效果提出評論，一舉提出三大缺失：「對於績效不佳的受託機構缺少懲罰」、「對於相關利益迴避風險的管理存在盲點」、「對於國外委託經營，委員會根本沒有查核功能」。如今看來，前兩項缺失，某種程度都是盈正案有機可乘的關鍵。 管理費率太低 代操者容易被貪念戰勝正義在王儷玲的眼中，委外代操之所以存在經理人舞弊空間，除了「不會管」之外，「政府也不願意給代操業者合理報酬，於是，出現了所謂的代理人風險。」簡單地說，給錢給得少，就像職棒球員薪水太低一樣，一旦遇到誘惑，貪念戰勝正義的機率自然提高。 「投信參與政府基金代操，根本賺不到錢，賺到的只有現金流量而已。」某位曾參與代操投標的投信總經理說。他指出，目前政府基金給代操業者的費用，是每年大約○．一二％至○．一七％的管理費，管理五十億元，基金公司每年只收到六百到八百萬元。 據勞保局統計，目前共有七家投信業者為勞保基金代操，總額約為四四○億元，這七家業者今年上半年所拿到的管理費僅有三四二○萬元，換算下來全年管理費只有代操總額的○．一五％。「同樣是代操，勞保給國外業者的管理費，多半是操作金額的○．五％以上，比本土業者至少多兩倍。」雖然勞保、勞退、退撫在委外代操時也會在管理費之外提供「績效佣金」，但業者直指：「意義不大！」就像是把業務員的薪水壓到極低，再給他高額的績效獎金制度，「拚半天，賺到的和別人差不多，還是無法創造努力跑生意的動機。」況且，一旦遇到市場環境欠佳、操作困難時，眼看「績效獎金」無望，「經理人更有可能動歪腦筋。」人力不夠專業、報酬不夠合理，這樣的問題，不僅存在於委外代操的部分，「勞保、勞退、退撫本身的操作績效長期欠佳，可以說也是因為人、錢都不夠。」王儷玲表示。 今年前九月，勞保、勞退新制、退撫三大基金分別繳出五．八九％、四．一一％及二．八三％的報酬率，這樣的績效表現，雖已勝過各基金過去五年的年度報酬率平均值，但仍遠遜於鄰國如韓國國民年金近五年六．七九％、新加坡中央公積金近三年一二．一％的報酬率。 「老實說，真的不能苛責這些操作基金的公務員。」王儷玲為政府基金操盤人員叫屈：「他們的人太少，負擔真的太重了。」 操盤人力緊繃 天天打電話找銀行存錢 依現行作法，負責勞保基金運作的單位是勞保局財務處，勞退是勞工退休基金監理會，退撫則是退撫基金管理委員會；實際負責基金操盤者，分別為勞保四十八人、勞退四十四人、退撫二十四人，換算之後，三大基金內部的「每人平均操盤金額」分別達到一三二億元、二三九億元、二○五億元。 勞退基金監理會主委黃肇熙曾經私下聊到人力短缺之下的操盤實況：「勞退新舊制加起來有一兆多元，很多錢要放在銀行定存，但是銀行根本不收大額存款，所以必須拆單、不斷換票，四十四位同仁每天打電話，一家一家聯絡銀行，每個人單月的資金調度量甚至達到五十億元。」每月調度五十億元，這樣的手筆，恐怕已超過不少中小型規模的共同基金經理人。 工作量與壓力不比一般基金經理人低，但是，薪水卻不算高。王儷玲表示，以勞保局財務處基金運用科的狀況來看，「科長是主管，但月薪大概只有七萬元左右，底下的操盤人員恐怕更少。」業界人士指出，這樣的薪資水準若與韓國操作政府退休金的經理人比較，大概差了二到二．五倍。 薪水偏低之外，缺乏獎勵制度的配套也是問題，甚至應該說，這群幫全國人民操持退休金大計的公務員，不但沒有獎勵制度，反而只有懲罰制度，「賺錢沒有太多的特別獎金，賠錢的話，年終獎金恐怕就會變少。」王儷玲認為，在這種薪資與獎金制度下，操盤人自然而然會朝「低風險」的方向布局，不願為了賺更多錢而承擔較高風險。 考核注重短線 只懲不獎 退休金賺不到長線報酬在專家眼中，讓政府退休金操盤綁手綁腳的原因，除了制度設計「注重短線」之外，還包括了「基金規模不足」。 勞保與退撫是採取「確定給付制」，理論上，此一制度的重點是「現有的基金規模應盡量能夠支應未來負債」，若規模與未來負債相當，稱為「完全提撥」，若基金規模不足，就可稱為「提撥不足」。目前，退撫的提撥比率大約只有二○％，勞保更慘，只有六％，兩者均是嚴重的提撥不足。 提撥比率嚴重不足，基金破產風險攀高，管理者雖然知道「必須搶救」，但更害怕承擔風險；相對的，如果提撥比率較高，則管理者手中資金足夠，又不必過度擔心破產危機，因此能夠讓資金做更有效率的運用，「中國社保基金要求的提撥比率是八六％，美國加州公務員退休金則是八○％，相較之下，政府應立即思考如何分期撥補勞保與退撫的資金缺口。」王儷玲說。 除了政府加速撥補之外，要藉由擴大基金規模快速拉高基金操盤的「戰鬥力」，銓敘部前部長朱武獻認為，應該仿效韓國、新加坡作法，將公私部門退休準備金整併，共組「退休金公團」，共同營運管理，一方面可整合管理人力，另一方面也整合資金實力。 師法韓國、加州 全面導入行政法人制 資訊揭露更透明事實上，採取「行政法人制」的韓國「國民年金公團」，正是王儷玲對台灣退休金管理改革的終極理想。行政法人的目的，是將部分需要高度專業與效率的行政事務引進企業精神，由於非屬公部門，因此也可引進「非公務員」，並且不受《政府採購法》限制。「如此一來，問題幾乎解決一大半。」王儷玲說。她以韓國為例，因為可以引進「非公務員」，所以國民年金公團是從外部招攬專業人士成為轄下「基金管理中心」主力；此外，由於不受《政府採購法》限制，委外操作對象的選擇及費用，也能回到專業導向。 以二○○一年至一○年的十年期間來看，韓國國民年金公團平均每年繳出將近七．三％的報酬率，即使是在全球股災的○八年，整體績效亦僅小賠○．二％，近乎損益兩平。 據了解，○五年勞退新制上路前，學者一度積極建議採取行政法人制，但在立法院受阻，理由是「難以監督」。不過，透過制度的調整，不難解決行政法人的監督問題。 以韓國國民年金公團為例，雖然高度自主，但每月收支與基金管理必須向衛生福利部報告，再由國家議會監督。此外，同樣是以投資、人才運用高度自主而著稱的美國加州公務員退休金，則是透過極度完整的資訊揭露取信於民。 依目前作法，勞保、勞退、退撫均僅公布十大持股，以及「已出清股票」，但加州公務員退休金則是「完全公開」，包括目前手中持有的證券名稱、持有股數、帳面價值及市場價值等，所有明細完全揭露。在研考會於去年七月的報告中特別強調：退休基金資訊揭露都不夠完整，若要贏得信賴，或可借鏡加州公務員退休金制度。 不過，亦有專家指出，台灣退休金管理無法走向行政法人化的關鍵，還是在於政府心態，「有一大筆錢握在手上太好用了，舉例來說，隨時可以調度資金進場護盤。」他強調，只要政府調動退休基金護盤，無論結果是賺是賠，都代表政府是把退休基金當成政策工具，而不是用「尊重專業」的心態來照顧民眾的退休老本。 「退休金管理的問題是不專業，答案也很簡單，就是導入專業。」王儷玲強調，明年一月起，隨勞委會改制勞動部，勞保、勞退、國民年金等將整併為「勞動基金」，「只有併在一起是不夠的，人力、專業未提升，就算錢變多，仍不能應付當前複雜多元的投資環境；沒有更懂市場的人參與，還是有可能會被壞老鼠騙走百姓的退休金。」台灣退休金管理的五個「不專業」——人少、錢少、薪水低 台灣退休金管理難以走向專業操盤 代操管理強度不足 監理委員會缺乏市場專家，不足以監督「歪哥」經理人，且代操管理費壓至極低，經理人舞弊風險升高。 績效評估注重短線 薪水偏低且缺乏獎勵制度，操作只求「不賠錢」，迫使操盤人刻意避免長線布局。 資金規模銀彈不足 勞保、退撫提撥比率嚴重偏低，破產危機牽制基金操作的風險承擔能力，且銀彈不足，也無法有效進行多元配置。 自營人力質量欠缺 勞保、勞退、退撫分別只有48、44、24人負責操盤，無法應付當今多元複雜的投資環境。 代操評選走馬看花 每家業者接受評審時間只有30分鐘，難以判斷業者操盤素質；且因資訊不足，評審委員為「避免犯錯」，普遍偏好明星經理人。 報酬率只有韓國的四分之一！ ——缺乏專業之下，勞保、勞退近五年平均年報酬率均不及韓國國民年金的四分之一 勞保基金 總規模：5469億元 自營規模：4074億元 代操規模：1395億元 今年前九月績效： 5.89% 2007?2011年平均年報酬率： 1.69% 勞退新制 總規模：8474億元 自營規模：4052億元 代操規模：4422億元 今年前九月績效： 4.11% 2007?2011年平均年報酬率： 0.78% 勞退舊制 總規模：5760億元 自營規模：3784億元 代操規模：1976億元 今年前九月績效： 4.07% 2007?2011年平均年報酬率： 1.53% 退撫基金 總規模：5018億元 自營規模：2995億元 代操規模：2023億元 今年前九月績效： 2.83% 2007?2011年平均年報酬率： 1.85% 韓國國民年金 總規模： 3000億美元 （約新台幣8.7兆元） 2006?2010年平均報酬率 6.79% 耶魯大學校務基金 總規模： 193.74億美元 （約新台幣5618億元）2007?2011年平均報酬率 7.74% 只有「學者」專家 缺少 「實戰」專家國內勞保、勞退基金監理委員會成員包含勞資代表及學者專家，但與國外相比，明顯少了熟悉資本市場的「實戰」專家，績效與監管自然難以提升。 勞退基金監理會 代表 委員姓名 服務單位及職稱主任委員 黃肇熙 勞退基金監理會主委副主任委員 劉麗茹 勞退基金監理會副主委勞工團體代表 侯彩鳳全國勞工聯盟總會理事長李昭平 全國總工會副理事長吳聰鄰 全國總工會會務顧問譚秋英 全國工人總工會常務理事梁淑娟 全國產業職業總工會副理事長黃美華全國勞工聯合總工會常務監事雇主團體代表 葉宗義 全國商業總會常務監事學者專家 邱顯比 台大財金所教授 周麗芳 政大財政系教授 陳思寬 台大國企系教授 成之約 政大勞工所教授 黃慶堂 銘傳管研所副教授廖蕙芳 謙誠法律事務所律師辛炳隆 台大國發所副教授周志誠 台灣省會計師公會理事長張其恆 政大勞工所副教授李樑堅 義守大學財金系副教授金管會 王詠心 金管會證期局副局長財政部 馬小惠 財政部國庫署組長 勞保監理委員會 代表 委員姓名 服務單位及職稱專家 謝志雄 勞保基金監理會主任秘書謝幸伶 勞保基金監理會委員（已於9月辭職）吳琮璠 勞保基金監理會委員勞方陳茂全 中華民國全國縫紉業總工會常務理事宋介馨 全國產業工會理事楊德福 新北市產職業聯合總工會理事長董文雅 台灣總工會理事長廖正龍台北市總工會理事長邱寶安 勞委會就業安定基金管理委員資方 陳清男 中華民國全國工業總會副祕書長劉恒元 中華民國全國商業總會副祕書長 羅忠祐 世堡紡織董事長 陳文龍 經濟部人事處副處長政府 王麗惠 保險局財務監理組組長石發基 勞工委員會勞工保險處處長 耶魯校務基金監理委員 人名 職稱 Douglas A. Warner 前J.P. Morgan董事長Richard C. Levin 耶魯大學校長Byron Auguste麥肯錫董事G. Leonard Baker Sutter Hill Ventures投資公司常務董事Joshua Beckenstein私募基金貝恩資本常務董事Ben Inker 投資管理公司GMO合夥人Paul Joskow 斯隆基金會（Alfred P. Sloan Foundation）總裁Stefan Kaluzny 私募股權公司Sycamore Partners常務董事Kevin Ryan Gilt Groupe網路公司創辦人、CEO Carter Sominds 藍山資本公司（Blue Ridge Capital）常務董事Dinakar Singh 對沖基金公司TPG-Axon Capital合夥創辦人、CEO | ||||||