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《民辦教育促進法》，能否解除民校內憂外患

2017年1月11日，重慶，大足區季家鎮龍塘中心小學青坪村小教師李從書劃船接送學生。2007年，剛剛“民辦轉公辦”的李從書花1000多元買下第一條小木船後，他既當老師，也當船夫，每天都要花2個多小時接送孩子們上學、放學。（東方IC/圖）

（本文首發於2017年7月27日《南方周末》）

實行分類管理，一定程度解決了民辦教育的“外患”，即身份不明、定位不清、地位得不到保障，但更關鍵的是民辦學校的“內憂”，“內憂”即民辦學校的內部治理，規範辦學。“內憂”不除，民辦學校即便表面風光，卻缺乏持續發展潛力，而且，公辦民辦不分、片面追求升學業績的違規招生辦學對地方教育發展非但沒有積極貢獻，反而制造教育亂象，破壞教育生態。

我國新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》），將於2017年9月1日起實施。各地為落實新修訂的《民辦教育促進法》，啟動了有關促進民辦教育健康發展的實施意見的制訂或修訂。比如，遼寧省教育廳就於近日向社會公開《關於鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見（公開征求意見稿）》。征求意見稿明確指出，“民辦教育也面臨學校黨組織政治核心作用發揮不充分，法人屬性、產權歸屬不清，內部治理體系不健全，辦學行為不規範，辦學水平不高，教師隊伍不穩定，平等地位、扶持政策落實不到位等許多制約發展的問題和困難。”

解決“假民辦”問題

總體看來，新修訂的《民辦教育促進法》，最大的變動，是對民辦教育實行分類管理——分為營利性的民辦教育與非營利性的民辦教育。在去年全國人大常委會對修訂稿進行三審時，輿論曾經針對不得設立實施義務教育的營利性民辦學校展開激烈的爭論。分類管理，對我國民辦教育的影響會是巨大的，但是，分類管理的落腳點，仍舊是民辦學校的具體辦學，如果民辦學校缺乏明確的法人屬性，沒有健全的治理體系，辦學不規範，那麽，我國民辦教育還是無法得到健康發展。

在實施分類管理後，民辦學校建立現代治理結構，變得更為迫切。可以說，實行分類管理，一定程度解決了民辦教育的“外患”，即身份不明、定位不清、地位得不到保障，但更關鍵的是民辦學校的“內憂”，“內憂”即民辦學校的內部治理，規範辦學。“內憂”不除，民辦學校即便表面風光，卻缺乏持續發展潛力，而且，公辦民辦不分、片面追求升學業績的違規招生辦學對地方教育發展非但沒有積極貢獻，反而制造教育亂象，破壞教育生態。

前不久，河北省教育廳發布《關於對河北衡水中學衡水第一中學辦學行為進行整改的通知》，對於衡水一中，整改意見就包括：完善學校法人治理結構，依法設立學校董事會，規範人員組成結構，校長應進入董事會，嚴格落實董事會領導下的校長負責制。董事會人員名單報審批機關備案。盡快建立民辦學校法人財產權制度，將資產過戶到學校名下。這意味著，民辦衡水第一中學，並沒有依法完善學校法人治理結構，公辦衡水中學與民辦衡水一中之間說不清道不明。公辦衡水中學就把民辦衡水一中作為自己的“子校”，用以實現公辦學校不能做的跨地區、大規模招生。

這樣的民辦學校，其實是“假民辦”。而我國目前各地存在的超級中學，背後都有“假民辦”的影子。“假民辦”從根本上暴露出民辦教育的治理問題。

營利性民校：投資者要與辦學者分離

我國當前的民辦教育，被功利的辦學政績與逐利的資本糾纏，采取的治理模式，主要有兩個模式。一個是企業模式，即把學校當企業經營，投資方是學校的老板，學校辦學由老板說了算，民辦學校是企業的提款機，有的學校連自己的財務也沒有，直接設在企業；另一個是行政模式，即采取行政治校方式治理民辦學校，這和其他公辦學校的治理模式一樣，相對於公辦的學校，民辦學校為了獲得市場的認可，更重視教育行政政績——中高考升學率。

國家對民辦教育進行分類管理後，如果不能健全民辦教育法人治理結構，在校內實行現代治理，目前存在的兩個模式，會進一步突出。

對於選擇實施營利性民辦教育的民辦學校，有可能企業模式更突出。因為營利性民辦教育，就是按工商註冊、實行工商監管。投資者、舉辦者會想當然地認為，營利性的民辦教育就是辦教育公司，作為企業經營的一個業務板塊。

營利性民辦學校追求營利，這無可厚非，但是，舉辦營利性的民辦學校，必須遵循教育規律。不要說舉辦營利性學歷教育（高中教育、大學教育）的學校，要遵循教育規律辦學，不能急功近利，就是開展教育培訓的非學歷教育機構，也要重視教育品質。近幾年來，在線教育風起雲湧，很多資本進入在線教育領域，在線教育從業者也不斷宣稱在線教育將顛覆傳統教育，可現實卻是殘酷的，目前，超過90%的在線教育機構還沒有找到可以贏利的模式。這是簡單把在線教育等同電子商務所帶來的問題。

營利性民辦學校，也需要投資者（舉辦者）與辦學者分離，不能由投資者直接介入辦學，而應該成立民辦學校的董事會或理事會，由董事會或理事會負責學校重大辦學戰略決策，包括編制預算和校長遴選等。具體學校的教育事務和學術事務，還需要由獨立的教授委員會和學術委員會負責管理，像招生、設置學科、專業，開設課程、評價教師和學生這樣的教育事務和學術事務，不能由資方老板拍板，否則，學校就完全變為營利性企業。

非營利性民校：基金會治理模式

對於選擇實施非營利性民辦教育的民辦學校，有可能行政治校模式更突出。具體原因有二，一是非營利性民辦學校，按法律，將獲得政府的土地、財政和稅收優惠，有的地方政府部門會借給民辦學校優惠和扶持而幹預學校辦學；二是非營利性民辦學校，在當前的教育環境中，和公辦學校競爭，會更強調應試教育，用學生分數，中高考升學成績來吸引受教育者，學校會把這作為重要的辦學業績，加以強調，假如在校內，學校管理、教師考核評價都由行政主導，那民辦學校為獲得升學業績，將把基礎教育的應試教育提升到一個新臺階，而教師對於學校如何開展教育並無多少話語權。

目前我國的民辦學校的辦學正是如此。本來，民辦學校應該給受教育者提供差異化選擇，但各地的基礎教育領域的民辦學校，都顯現出成為應試教育“領頭羊”的趨勢，在義務教育階段，實施公辦學校就近免試入學後，民辦學校日益受到家長追捧，而被家長追捧的民辦學校，大多是當地的升學業績突出的學校。在高中教育階段，在公辦高中被限制招生區域和招生規模之後，民辦高中的“優勢”開始體現出來：可以跨地區、大規模招生。

河北衡水一中的董事會在河北省教育廳發出整改意見書之後，發表聲明稱，學校的公章早在2014年就被衡水中學拿走；衡水一中在各地辦的分校，都沒有經過董事會決策。民辦學校這樣辦學，顯然違反《民辦教育促進法》，可是，為何當時董事會一聲不吭呢？恐怕是因為利益所致，對於民辦學校的投資方和董事會來說，只要能依附衡水中學，順利實現大規模招生、快速擴張，是不是“假民辦”無所謂。但“假民辦”模式，說到底是對民辦教育的促退，而不是促進，也遲早會因內部利益沖突而吵翻。

選擇非營利性的民辦學校，應該探索建立基金會治理模式，即成立公益性質的教育基金會，學校的所有經費（包括學費收入、捐贈收入、舉辦資金）都進入公益的基金會，由基金會舉辦學校，避免捐贈方（投資方）直接成為舉辦者。再成立董事會，由董事會遴選校長，學校內部治理實行行政、教育、學術分離。我國目前已有少數民辦學校采取這種治理模式，但基金會、董事會、學校內部的治理還沒有理順。

隨著新《民辦教育促進法》的實施，政府對民辦學校的管理，將走出營利和非營利的灰色地帶，而民辦學校自身的治理，也應該走出投資方、舉辦方、辦學方不分的曖昧狀態，要有明確的法人治理結構和健全的內部治理機制。

因此，各地在落實《民辦教育促進法》時，一是要明確分類管理原則，幫助所有民辦學校順利完成非營利性和營利性民辦學校的註冊；二是對那些因不得設立實施義務教育的營利性民辦學校的規定，而選擇退出的民辦學校舉辦者，政府和其他機構對其接盤的順利過渡，要保障舉辦者、辦學者和所有教育者和受教育者的合法權益；三是要推進各民辦學校依法完善內部治理，尤其是要清理各地普遍存在的“假民辦”、不規範辦學，推進民辦學校建立現代學校制度。