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投資實行准入前國民待遇，負面清單帶來顛覆性的政府管理方式，金融以開放倒逼改革；三年內要拿出能推廣的創新模式——上海市委書記韓正接受財新專訪，談上海自貿試驗由來及與國家戰略對接的前景◎ 本刊記者 胡舒立 文上海康平路市委1號樓，韓正的辦公室外間的會議兼接待室更像一間書房，由於三面牆擺滿了書櫃，使中間的會議桌顯得有些擁擠。透過會議室通往里間的門，可以看到辦公桌和一對米色的沙發。 10月25日是個周五，上海自由貿易區成立滿四周。這位59歲的中央政治局委員兼上海市委書記在這裡接受了財新記者專訪。這是自貿區成立後的首次採訪。雖然事前遞交了採訪題綱，不過在我們交談時，韓正面前沒有準備好的講稿，似乎所有的答案盡在心中。 “上海自貿區”是今年中國經濟生活中的熱詞，數月來引起了海內外巨大的關注、議論、期望和猜測。自7月間被正式命名為“中國（上海）自由貿易試驗區”後，今年8月30日全國人大常委會正式通過決議，授權國務院在上海自貿區調整有關法律規定的行政審批，9月29日自貿區正式掛牌。 如今，驅車前往位於浦東的自貿區，不會迷路。因為從上海浦西往東而行，還沒有跨過黃浦江，就有路牌指向“中國（上海）自由貿易試驗區”，進入浦東，幾乎所有的關鍵路段路牌都有標識。 這28平方公里承接自貿試驗區政策落地的土地，位於上海市東部臨海，涵蓋了四片海關特殊監管區：外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、浦東機場綜 合保稅區和洋山保稅港區。四片區域從北到南呈點狀分佈在上海東部沿海，與區外沒有物理意義上的隔斷。 在未來的三年中，這28平方公里將成為中國未來改革的重要風向標。上海自貿區的這場改革試驗究竟有什麼樣的立意和構想？會有哪些制度性突破？其成果將如何惠及上海、推至全國？ 而且，自貿區究竟經歷了什麼樣的高層決策過程？ 在一個半小時的採訪中，韓正回答了我的所有問題。談起自貿區本身，他說得最多的是“創新”與“可複制”；而談及籌劃和決策過程時，他坦承“開始沒想到搞這麼大”，後來得到最高層肯定和直接推動，是因為“和國家的戰 略需求對接了……” 這裡刊登的是採訪實錄。 負面清單：顛覆性的改革 “管理從負面清單開始取得了共識”財新記者：自貿區的基本構想和立意是什麼？ 韓正：這次自貿區設立是很大的突破。 根本沒有優惠政策，整個設計就是堅持自主創新、體制創新，以市場為導向，真正讓市場在資源配置中發揮作用，建立起更完善的市場機制。 改革的核心是要轉變政府職能，不能成為口號。當前最重要是改革行政審批制度。現在審批制度不合理因素太多，很多審批都與市場格格不入，與國際通行規則格格不入，直接影響我們提升國際競爭力。 自貿區的體制創新，就是既要推進市場經濟體制的構建，又要與國際通行規則相銜接，在此過程中還要充分考慮到符合中國特點，不是照搬。自貿區要做的事情，正是體制和機制的創新，而且要在制度上可複制。我們的任務，是複制出能在全國推廣的創新做法。 財新記者：那有什麼具體舉措呢？ 韓正：要實現投資貿易的便利化呀。第一個就是投資領域改革，核心是打破現在的審批制度。要創造進一步的開放和便利，外資在准入前就實行開放，這是有顛覆性的制度設計。要探索，通過政府公佈負面資清單，告訴社會，告訴企業，什麼是不能幹的。除了這個以外，要幹什麼、怎麼幹，是企業自己決定，不是政府審批。政府只說什麼不能幹。 這就有所謂負面列表。 和過去比，政府的管理方式是顛覆性的。過去是企業不知道什麼能幹什麼不能幹，反正時刻在變化。然後就提交報告，審批，還要來個經濟效益評估。 政府為什麼要管這個呢？一個民營企業到國外投資，賺到了錢，還要報告。所以很多報告是沒有必要的，要搞准入前國民待遇，搞負面清單。新中國成立以後，自貿區有了第一張負面清單。 財新記者：但現在公佈的清單與發改委投資目錄的內容差不多呀。 韓正：這至少是審批過程不一樣了，另外，這是“2013年版”，管理從負面清單開始取得了共識。以後會有（20）14 年版、（20）15年版、（20）16年版。全國人大通過，給了我們三年時間，我們會每年進步，再不斷完善。 財新記者：在這個過程中，清單上的內容就會減少吧？ 韓正：（笑）可以（20）14年辦，（20）15年辦，（20）16年辦，循序漸進，這樣也容易統一思想。如果把（20）16年辦的事，現在就拿出來，看似合理，實際走不通。現在好不容易走到這一步。還真的是靠總書記、總理，靠中央和國務院推進，靠各部門支持。 這是顛覆性的改革大動作，這樣一來就不要審批了。企業拿工商執照，註冊，過去是分類的，現在只有一個。過去分幾大類，樣子也不一樣。現在只有一張，而且真正做到先照後證，在自貿區先行。按過去的辦法，大概最快的企業執照在材料齊全後，也得一個月才能辦成——這其實是很難，得什麼都齊，百里挑一。現在我們是幾天絕對能拿到，全部辦好、發好，先照後證，不需要有了證明再去拿執照。有了執照以後，至於你以後產品怎麼樣，是以後的事。這是第一個，投資領域是放開的。 財新記者：自貿區將來會如何對待國有壟斷企業的投資？ 韓正：一句話，准入前國民待遇。這個制度是全透明的。政府不會實行兩種制度，完全是平等的。完全是公開的、法治的，不能有模糊交易。 金融改革四大塊 “我的想法，就是用開放倒逼改革，改革的步子要更大，但必須符合國家安全，防範金融風險，這個底線 不能動” 財新記者：投資之外，第二該是金融了吧？ 韓正：對，金融涉及國家的一些重大改革，金融改革是為了更好地服務實體經濟:一是資本項下人民幣可兌換，這會逐步放開；二是利率市場化，前幾個月國務院一直在強調利率改革，但是現在的利率市場化只能做到部分貸款的利率市場化，貸款的全部市場化並延伸到存款的市場化，還有很長的路要走，要探索。這些會首先在自貿區進行試驗。這些打算已經確定了，但細則還沒出來，年內會出來，當然會是循序漸進的過程。 再就是人民幣的跨境交易和跨境結算。這就要對監管提出更高要求，設計一整套新的監管模式。國務院方針定了，主管部門正在設計方案。原則很清楚，風險能控制到什麼程度，就開放到什麼程度。這個不能胡來。開放、改革、搞活，和防範風險是一致的。要擴大開放，並設計出與之相適應的、能夠防範風險的監管機制，這是配套的安排。最後一個是外匯管理的辦法。 金融主要是這四大塊，這四大塊方案會公佈，但實施細則會逐步公佈，不是一步到位。路，要一步步走。 財新記者：你說防止風險，是指外部對自貿區的風險？ 韓正：自貿區和外面是打通的，和裡面有一道“防火牆”。所謂“防火牆”，就是要設定嚴格的政策制度、防範風險的制度。因為自貿區是“境內關外”，所以對與外面打通時的風險防範也必須包括在內。 很多東西還在逐步出台。我的想法，就是用開放倒逼改革，改革的步子要更大，但必須符合國家安全，防範金融風險，這個底線不能動。現在實施細則的其他內容已經準備得差不多了，主要是防範風險這一塊還要繼續推敲。 財新記者：其實，當利率市場化或資本項下適度放開在上海自貿區推出試點後，金融套利行為是必然的。在容忍正常的套利行為和維護金融秩序方面如何平衡？應當掌握什麼樣的政策理念？ 韓正：現在正在由人民銀行來制定政策。 我相信，一定會想到弊端和漏洞，監管要跟上。不能一方面改革，一方面存在發展風險，這是不行的。防範風險，是我們推進改革的一條底線，不能突破。改革的步子有多大，取決于我們防範風險的能力有多大。絕對不能引起系統性和全局性金融風險，這是底線，一定要避免。 財新記者：投資和金融之外，還有哪些亮點？ 韓正：貿易這一塊，涉及到海關監管方法更新。先通關，後查驗，這對海關監 管是一個很重大的創新。今後，在貿易便利化方面，我們還有其他一些便利，包括航運、貿易及相關服務業的開放，肯定要在自貿區裡面的試點逐步放開。 總的來講，不能寄希望于自貿區一掛牌就什麼都到位，它是一個逐步到位的過程。整個過程是中央給我們的三年，三年要拿出一整套可複制、可推廣的方案。 上海、香港和中國 “自貿區的做法既是國家戰略，上海也要實施。如果上海都不能推廣， 還推到哪裡？” 財新記者：今後上海自貿區取得成功，那與香港有什麼異同呢？是不是成了“長三角”的香港？ 韓正：我看不能這麼簡單理解。因為還 是不一樣的：香港是自由港，上海自貿區和香港是相互促進、相互補充的關係，做成了，既利上海，也利香港，更利國家，是“三贏”。香港的記者老問我這個問題，我就說，香港的金融發展，現在無論是基礎條件還是人才聚集，都遠勝于上海。 上海應當向香港學習。上海自貿區和香港的情況還不是一回事。香港是針對金融業，全開放的。我們自貿區主要還是針對服務企業的，也不是簡單的離岸貿易，只是對企業提供便利化，改革現在不合理的制度，對企業提供更良好、更符合的市場經濟需求的服務。所以不存在和香港的競爭，在發展過程中可能會借鑒香港的做法。 財新記者：上海今年經濟增長也出現了下滑。自貿區對上海經濟發展，是不是可以有些直接推動力？ 韓正：上海的經濟發展已經很好了，不能再高了。從1月到9月， 我們的增長是7.7%，年度目標是7.5％。未來幾年，上海有7％的增長就完全可以了。我們現在主要關注點根本不在於GDP 增長多少，主要是推進改革，促進轉型。創新和轉型是主要任務。適當增長緩一點，把主要精力放在創新和轉型上。 上海經濟發展的導向是三條：一是經濟發展的質量效益和結構優化。總量絕對不是追求的首要目標。我們的首要目標是質量和效益，靠結構優化來保證。 我們的導向很明確，也設定了一系列的指標。至少看看上海天氣，還是全國最好的十大城市之一。 第二就是環境導向。上海到現在這一步，改革也好，發展也好，國際金融中心也好，當然不能再走破壞環境、再治理環境的路，每一步都不能破壞環境，應當改善環境。每走一步都得有這樣的制約。從我們來講，水環境的治理，大氣環境的治理都很重要。大氣環境的治理不僅僅取決于我們自己，但我們可以有所作為。環境太重要了。宜居城市首要的是好的環境。 第三就是改善民生的導向。讓老百姓日子越過越好。經濟發展了，老百姓的生活水平提高了，標準越來越高，質量越來越好，上海這樣的大城市總是要讓老百姓生活得更好一點。你要瞭解，上海的老百姓關心的是什麼？我們怎麼盡力而為、也量力而行，能把老百姓的生活安排得好一點，讓他們感受到變化。 不是統計數據的變化，而是讓他們切身感受到，他的生活質量水平在提高，感受到積極的變化。 我們的創新轉型發展，就是這三個導向，我們馬上要把它們排到明年的工作計劃里。 財新記者：自貿區對上海的發展目標有什麼幫助呢？是自貿區完成國家的任務，上海做自己的事？還是互相促進的？ 韓正：自貿區就是要完全探索出一條創新轉型之路。自貿區的做法既是國家戰略，上海也要實施。如果上海都不能推廣，還推到哪裡？ 財新記者：上海是不是可以先推廣？ 韓正：涉及國家層面的，由國家授權；涉及到地方的，我馬上可以做。這次是全國人大授權，現在需要依法行政。我們就是創新轉型。 總書記和總理在推動 “開始沒有想得這麼大，只是想在提供投資貿易便利方面，在創新驅動和轉型發展上，上海如何能走出一條新路。研究到一定程度，就和國家層面的戰略需求對接了”財新記者：可否透露一下，自貿區這個想法的由來？ 韓正：這事研究了一年多。開始沒有想得這麼大，只是想在提供投資貿易便利方面，在創新驅動和轉型發展上，上海如何能走出一條新路，是圍繞上海國際金融貿易中心的發展的考慮。研究到一定程度，就和國家層面的戰略需求對接了；對接到一定程度，我們就越來越感覺到，我們考慮的方向是對的，研究是有價值的。 在十八大以後，這些研究成果就形成了初步方案。成果和方案不一樣，方案就提出了方向、目標、和指導原則。 十八大以後，我們有個初步的方案，不是現在的方案。 在今年3月全國“兩會”期間，習近平總書記參加上海代表團討論的時候，我們向他口頭報告了這一想法，得到他的充分肯定。 然後是今年3月28日，李克強在出任總理以後第一次到地方考察，在“長三角”，來到上海後，市委、市政府直接向他做了匯報，也得到他的高度肯定，他認為這符合國家戰略。 總書記的肯定和總理的肯定使我們很受鼓勵。兩位主要領導都希望上海加快完善方案，按程序報黨中央、國務院決策，我們也就按這個指示積極推進。 在這個過程中，也向國務院的分管領導 做了匯報，包括張高麗常務副總理和汪洋副總理。我們也向國務院的相關部門做了匯報，得到了他們的高度肯定。 財新記者：你剛才說到研究了一年多，從什麼時候開始算？ 韓正：去年年初開始，俞書記（編者注：時任上海市委書記俞正聲）聽過專門匯報。他在自貿區的改革中，是全力支持、全力推進。他主張，就是要制度大創新，只有制度創新，這個事業才有意義。財新記者：這事後來制定方案，牽涉到國務院多少個部門？ 韓正：人民銀行和證監會、銀監會、保監會“一行三會”，還有發改委、財政部、商務部、海關、工商總局、質檢總局等，這些是直接的。相關部門就多啦，包括國務院法制辦等一些職能部門。他們在和我們討論的時候，充實、完善、提升方案，這一段是密切合作。 財新記者：你們是不是老得往北京跑？ 韓正：我帶隊到各部門匯報，楊市長（編者注：上海市市長楊雄）帶隊到各部門匯報，副市長帶隊到對口部門匯報；他們也過來商量。因為這事主要是在貿易領域，所以還成立了一個由商務部部長和上海市市長擔任“雙組長”的工作小組。市里各局也直接和相關部委的司局一級面談，關係很密切。中央部委給了我們大量指導，為我們完善方案提了許多寶貴意見。 我們當時報的名稱是“上海自由貿易園區”。“中國”兩個字，是7月初國務院常務會議在討論的時候，國務院主要領導同志定的。國務院定的叫“中國上海自由貿易試驗區”。後來我們學習理解，這是國家戰略，還是個試驗，要探索的。 在中間的籌備環節，總書記還專門聽取了匯報。到7月初，國務院常務會議進行討論；8月，中央政治局會議進 行了專門討論。決策如此迅速、如此快、如此高層，這一次是黨中央、國務院直接推動，總書記、總理直接推動，要不哪有那麼快。 到8月30日，全國人大常委會通過了“授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定”。 財新記者：聽說總理問過你，“要政策還是要改革”，這是真的嗎？韓正：是這樣，3月28日總理在上海，我和楊雄市長去匯報。他聽了以後，覺得是個制度創新，就說，“不談優惠政策，就談制度創新。你們是不是這麼想的？”我們表示就是這個意思。 我是這麼表態的：國家要求我們探索試點的，我們全力探索試點，力爭辦好；國家要求我們不做的事情，我們堅 決不做。 什麼不做？ 3月28日，我提出三不：絕不允許走私、偷稅漏稅；絕不允許涉及“黃賭毒”——因為人家認為這裡可以開賭場、色情業服務，就完了；絕不涉及意識形態。我們當時是和中央說清楚的，就是探索經濟體制改革和行政管理體制改革的問題，探索出可複制、可推廣的經驗。 所以我們現在應當說全市上下目標清晰，指導思想非常明確，突破口也已經聚焦。我對此充滿信心。我們每個季度會有跟蹤，每半年會有評估。只給我們三年時間，一晃就過去了，得抓緊。 財新記者：所有創新只限于28平方公里嗎？是否可與上海的“四個中心”——經濟中心、金融中心、貿易中心和航運中心，這個大的戰略目標直接對接？ 韓正：現在自貿區所有的政策，都局限在28平方公里，要擴大，必須有中央的授權。在28平方公里之內，上述中心，例如，金融中心和航運中心的做法，都要實施一套創新制度。外面實施要有中央批准。 財新記者：那在上海實施，會不會比全國早一步呢？ 韓正：那也需要中央批准。外面怎麼想象都可以，但我現在強調的就是28平方公里。 財新記者：自貿區設計的時候，為什麼想到28平方公里？不搞大一些？ 韓正：為什麼是28平方公里？這就是經過國家批准的綜合保稅區。四個保稅區、一個管委會，加起來就是28平方公里。 這個保稅區基礎比較好，是改革開放之後中國設立的第一個特別保稅區，其占到全國100多個保稅區營業收入的50％以上、稅收的50％以上。有這樣一個好的基礎。保稅區已經是關外的概念，積累了很豐富的經驗，已經封關，這次是水到渠成。如果再把新的區域放進來，會搞得很複雜。 財新記者：聽你談，這次自貿區能走出來，天時地利人和，一樣不可少。 韓正：這個事情，我覺得體現的是一種國家戰略，是深化改革很關鍵的一個環節，是突破口，等於抓住了現在的難點和重點。有這個突破，還可以大大促進政府職能的轉變，對我們的科學發展、持續發展、提高競爭力，絕對是重大突破。 | ||||||