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林草局的前世今生：錢學森曾說“21世紀，國家會設草業部”

“國家林業和草原局”掛牌在即。

在中國林業和草原管理史上，這是一個全新的稱謂。

這個監管著40多億畝林地、8億畝濕地、60萬平方公里的沙漠和沙化土地以及60億畝草原的部門，承載著維護近半國土面積“生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全”的重任。

根據十三屆全國人大一次會議批準的國務院機構改革方案 ，將組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。將農業部的草原監督管理職責納入國家林業和草原局職責範圍。

從某種意義上說，新的“林草局”，強化了國家對草原資源的管理，是現有草原管理機構的“升格”。

但也許很少有人知道，早在上世紀80年代，中國的一群科學家們就在醞釀、呼籲成立國家級的專門管理草原、草業的部門，其中一位科學家竟是我國航天事業的奠基人、“兩彈一星”功勛獎章獲得者錢學森。

錢學森：國家要有草業部

“錢學森為我國國防現代化建立的卓越功勛享譽海內外。他創建的工程控制論、系統工程理論，在我國工業、農業和科技技術現代化進程中發揮了重要作用。然而，錢學森院士作為科學戰略家，為我國草業科學發展所做的歷史性貢獻，在草業以外還鮮為人知。”中國工程院院士、蘭州大學草地農業科技學院教授南誌標說。

南誌標介紹，在中國，“以糧為綱”的觀念和實踐延續數千年，“辟土殖谷曰農”的六字農業定義，將肉、奶、蛋、水產品、果品等重要食物組分一概排除在外，將豐富的食物簡單歸納為糧食。

但錢學森不這麽看。

“錢學森早在1984年就提出了草產業的概念。”南誌標說，不同於錢學森的《工程控制論》和《論系統工程》等恢宏巨著，錢學森關於草業的論述和思想除少數著文和報告外，多反映在其與有關人士的通信、談話中，散存於個人手中。

2010年，中國系統工程學會草業系統專業委員會名譽主任李毓堂編著出版過《錢學森知識密集型草產業及第六次產業革命的理論與實踐》一書。他曾經擔任過原農業部畜牧局草原處處長、中國草原學會（現“中國草學會”）秘書長等職務。

《錢學森知識密集型草產業及第六次產業革命的理論與實踐》一書。翻拍/章軻

錢學森有關發展草業的書信。翻拍/章軻

第一財經記者日前幾經輾轉，拿到了有李毓堂親筆簽名的這本著作。其中有多篇信件是錢學森寫給李毓堂本人的。

在這些信件中，錢學森多次提及並建議“成立草業系統工程委員會”“成立國家級草地管理機構”“設國家草業局”“國務院設草業總局”“設立草業試驗示範點”等。

“現在，國家有農牧漁業部、林業部，沒有草業部，而我國草原面積是農田面積的三倍多，約有43億畝，怎麽能忽視草業呢？”1984年6月28日，錢學森在其《草原、草業和新技術革命》一文中說。

當年，有研究結果顯示，在內蒙古，每畝草原的年產值才0.2元多，只及每畝農田年產值的零頭。“這是草業命里註定的嗎？不能用現代科學技術去改變嗎？不是有新技術革命嗎？”錢學森說，如果下決心抓草業，即便不能使一畝草原的產品經過綜合加工生產，其產值趕上一畝農田，但也絕不只是個零頭，達到幾分之一總是可以的吧？

錢學森認為，草原利用好了，草業興旺發達起來，對國家的貢獻不會小於農業。而怎樣利用現代科學技術發展草業，錢學森認為，“首先當然是種好草。不能搞粗放經營式的放牧，要精心種草，讓草原生長出大量優質、高營養的牧草。”其次是飼料加工、畜產品加工等等。

1986年，錢學森在寫給中國現代草原科學奠基人之一、國家草業科學重點學科學術帶頭人、甘肅省草原生態研究所首任所長任繼周的信中說“農牧漁業部起碼應該有個草業局，您何不向中央建議？”在同年5月31日寫給任繼周的另一封信中，錢學森建議，“獨立於農、林部門之外，在國務院設草業局。”

1989年1月24日，錢學森在寫給時任國務院副總理田紀雲的一封信中說，“對於60億畝草原要區別對待。有大約15億畝是在農區或林區的草地草山，這些仍屬於大農業或大林業，可歸國家農業部或國家林業部管；農業部現在就有畜牧局。問題最嚴重的是43億畝草原和大約2億畝沿海鹽堿草灘，這45億畝潛在資源不受重視。因為這45億畝產值才幾十億。但我們要看到，搞好了，真正運用現代科學技術，年產值可以達到幾千億人民幣。”

錢學森認為，“45億畝的事業要用幾十年的艱苦努力，不能放在眼前工作十分繁重的國家農業部去管。建議國務院考慮設國家草業局，專管草原和草灘。將來到21世紀，國家會有草業部。”同年3月24日，錢學森對李毓堂說，“我給國務院領導同誌寫信建議成立國家草業局，這條建議永不改變。”

1992年，錢學森在寫給李毓堂的信中又表示，“以前建議的國務院設草業局是不夠的。國家要有國務院草業部。”

草原牧區正處於關鍵時期

錢學森之所以一再呼籲和建議加強草原、草業管理，是緣於日益嚴峻的草原困境。

2018年春，過去數十年間頻繁造訪的沙塵天氣再度襲擾華北大地。沙塵暴的起因是多方面的，但大面積地表荒漠化和沙化是重要因素。2015年原國家林業局發布的《中國荒漠化和沙化狀況公報》稱，“土地荒漠化和沙化是當前我國最為嚴重的生態問題”。

“許多人說，這些年草原嚴重退化是牲畜超載造成的。可依我40多年的經驗，草場不是因為牲畜多了吃壞的。”阿拉善盟的一位牧民那木吉勒策林對第一財經記者說，“上世紀50年代在草原上開礦的面積只有幾千畝，目前的統計數字是80萬畝，沒有被統計的也有幾十萬畝。而開礦占的都是最好的草場。”

除了開礦，還有不適合在草原上推進的農耕生產方式、違背草原生態環境保護的畜牧生產方式，以及大規模的開發建設等等。

從2004年起，第一財經記者曾多次跟隨草原問題專家深入內蒙古、青海、甘肅等草原牧區，實地調研采訪。

以內蒙古為例，其草原面積占自治區土地總面積的74%，占全國草原面積的近1/4。草原生態系統是內蒙古面積最大的陸地生態系統，也構成了我國北方重要生態屏障的主體。

但調查發現，目前，內蒙古退化草原面積已占其草原總面積的59%，並且每年還在以數十萬公頃的速度退化和沙化，草原平均產草量與20世紀50年代相比，至少減少了30%。我國北方四大沙塵暴源區中有三個位於內蒙古境內。

一輛農用車在荒漠化的草原上奔馳。攝影/章軻

礦產資源開發和道路建設，使草原表土和植被遭到破壞或退化。攝影/章軻

在阿拉善左旗蘇海圖嘎查（註：嘎查，系蒙古語，行政村之意），牧民胡開竟告訴第一財經記者，由於超載放牧和氣候變化等因素，從上世紀八九十年代起，蘇海圖的生態環境就變得越來越差。草場退化，取而代之的是一場接一場的沙塵暴。胡開竟說：“在草場好的地方，幾畝地就可以養一只羊，而在沙化草原區，需要100畝地才可養活一只羊。”

在阿拉善烏達木塔拉嘎查，牧民趙文誌說，“記得當年，在草地上開一塊地架起蒙古包，割下來的草就能裝上一車。那時候，駱駝趴在地上，動一動脖子，周圍的草就夠吃上一天了。”

由於草場沙化嚴重，近年來，在牧區甚至冒出了一項新的職業——“抖羊沙”。有人專門幫牧民清理棚圈和院落里的沙子，幫羊抖去身上重達幾斤甚至十幾斤的沙子，防止沙子吸熱後燙傷羊皮。

李毓堂介紹，長期以來，我國的草地生產力和草地牧業生產力處於“一低（生產力水平低）、二慢（建設速度慢）、三退化（草原退化和發展不穩定）”的狀況。造成這一狀況的原因，除生產力本身因素外，在生產關系（體制、經營、管理等）方面也存在諸多問題。

他分析說，建國以來，我國在大農業資源開發上，偏於過度利用占國土12%的農田，卻大大忽視開發利用占國土41%的草地資源；在國土環境治理（防止土地退化、水土流失和土地沙漠化）上，偏於抓造林綠化和工程治理，卻大大忽視種草綠化治理國土的優異功能。沒有解決國家對草地管理的“四專”，即專管機構、專司職能、專列計劃、專項資金。

中國系統工程學會草業系統專業委員會常務副主任兼秘書長孫發政介紹，我國草地生產力水平僅相當於發達國家的1/200至1/100，比世界發達國家落後半個世紀以上。

“如果中央、國務院能采納錢學森等人士多次提出的建議，成立國家級草地管理局，把草地資源開發戰略置於國務院直接領導下，則草地資源優化開發必能指日可待，我國農業發展、國土治理和少數民族經濟振興必將出現嶄新的局面。”李毓堂說。

在內蒙古楚日雅牧區生態研究中心研究員達林太看來，草原牧區當前正處於變局的關鍵時期，也即發展路徑的分岔口。“在這里，今天的決策將影響甚至決定草原牧區的未來。”達林太說。

“林草興邦”是戰略問題

今年的國務院機構改革方案提出，組建國家林業和草原局。這項改革，旨在加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態安全。

林草局副局長劉東生對第一財經記者表示，在中國的植被建設中，“喬、灌、草”其實一直是融合在一起的。

著名生態經濟學家和農業問題專家石山表示，“林草可以興邦”。“不要看不起林草業，我國一定要實現林草興邦。這是一個新的發展戰略，不僅要把山林、草原建成一片綠色世界，同時要建成強大的現代畜牧業基地和木本糧棉油基地。”石山說。

說到林草局的“林”，這又是一個與共和國一同誕生的部門：

1949年10月1日中央人民政府林墾部成立，10月19日國家任命梁希為林墾部部長。這一年的9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第三十四條規定林業政策為“保護森林，並有計劃地發展林業”。

1950年2月28日至3月8日，林墾部在北京召開第一次全國林業業務會議，確定林業工作的方針和任務是：普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用。1951年，中央人民政府決定，將林墾部改為林業部，墾務交農業部主管。

這之後，歷年的會議、政策，“普遍護林”“封山育林”“大規模造林”一直是主線。到了1958年，林業部提出的林業和森林工業的基本任務仍然是：大力開展群眾性的造林運動，適當發展國營造林，迅速綠化一切可能綠化的荒山荒地；加強森林經營管理，提高森林生長率，更好地發揮森林在國民經濟的防護作用和經濟作用。

但也是從這一時期開始，國家也開始大力開發利用現有森林資源，大量增產木材，積極發展木材機械加工。許多地方的木材資源遭到大面積砍伐，森林資源破壞嚴重。

莫爾道嘎林業局展示的林業工人作業雕塑。攝影/章軻

位於內蒙古莫爾道嘎林區的“中國第一貯木場”。攝影/章軻

直到1979年1月，國務院發布《關於保護森林，制止亂砍濫伐的布告》，要求各地維護森林所有權、嚴禁亂砍濫伐、嚴禁毀林開荒、加強木材市場管理、大力提倡植樹造林、開展愛林護林教育。

1998年3月10日九屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案。林業部改為國務院直屬機構國家林業局。

林草局局長張建龍介紹，目前，全國森林面積達31.2億畝，森林覆蓋率達21.66%，森林蓄積量達151.37億立方米，城市建成區綠地率達36.4%。我國已成為全球森林資源增長最快最多的國家，生態狀況逐步好轉，生態產品生產能力明顯提升。2017年全國林業產業總產值突破7萬億元，森林旅遊遊客量達13.9億人次，創造社會綜合產值1.2萬億元。

但我國仍然是一個少林缺綠的國家，森林覆蓋率比世界平均水平低近10個百分點，而且分布不平衡。要實現森林覆蓋率到2020年達到23%的發展目標，任務還相當艱巨。

全國綠化委員會副主任、中國林學會理事長趙樹叢介紹，我國現有森林中幼林比例高達65%，過密過疏和近、成、過熟林占36%。每公頃蓄積量89.79立方米，不到發達國家的1/4。每公頃森林年生態服務價值僅相當於德國、日本的40%。

“林草興邦不是一個學術問題，而是國家迫切需要解決的戰略問題。”石山說。

林草局：建儲備林2000萬公頃，2035年一般用材自給

我國大量從國外進口一般用材的歷史將結束。國家林業和草原局今天（13日）表示，已規劃建設國家儲備林2000萬公頃，到2035年我國將實現一般用材基本自給。

根據國家林業和草原局印發的《國家儲備林建設規劃（2018-2035年）》，到2020年，規劃建設國家儲備林700萬公頃，繼續劃定一批國家儲備林，國家儲備林管理制度體系基本建立。到2035年，規劃建設國家儲備林2000萬公頃，年平均蓄積凈增2億立方米，年均增加鄉土珍稀樹種和大徑材蓄積6300萬立方米，一般用材基本自給。

國家儲備林是指為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需要，在自然條件適宜地區，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育的工業原料林、鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。國家儲備林建設是推進林業供給側結構性改革的重要抓手，是精準提升森林質量的重要工程，對推進林業現代化建設、建設生態文明具有重要意義。

國家林草局介紹，近年來國家儲備林建設取得初步成效。2012年，在廣西、福建、湖南等7省（區），以國有林場為主體，啟動國家儲備林建設試點。截至2017年底，累計完成建設任務318萬公頃。2014年，又在南方15個省區劃定國家儲備林100萬公頃。把引進開發性、政策性金融作為優先方向，加強與國家開發銀行、中國農業發展銀行的戰略合作，結合國家儲備林建設經營特點，創新林業融資模式。

2015年，我國在廣西啟動了首個利用開發性政策性金融貸款國家儲備林建設項目，並在河北、天津、廣西、福建、河南等省（區、市）陸續鋪開。推進一批重大項目落地，也形成了一批可複制可推廣的投融資模式。

國家林草局介紹，國家儲備林金融貸款成為迄今為止林業最優惠的金融產品，可以推廣到林業生態保護修複、綠色產業、基礎設施、精準扶貧等領域，有效緩解了林業融資難融資貴融資短這一突出問題，打造了新時代綠色金融支持林業發展的成功範例。

統計數據顯示，截至2017年底，全國108個國家儲備林等林業重點項目獲得國家開發銀行、中國農業發展銀行貸款支持，合同金額超過1100億元，已放款384億元。

《規劃》提出，國家儲備林建設將以滿足人民美好生活對優質木材的需求為主要任務，以創新投融資機制為動力，堅持政府引導、市場運作、平臺承貸、項目管理、持續經營，建設功能多樣的國家儲備林。國家儲備林建設涉及29個省（區、市）、5個森工（林業）集團、新疆生產建設兵團，共1897個縣（市、區、旗）、國有林場（局）和兵團團場。

國家林草局介紹，按照自然條件、培育樹種和培育方式相似的原則，共劃分為東南沿海地區、長江中下遊地區、黃淮海地區、西南適宜地區、京津冀地區、東北地區、西北地區等七大區域，並確定不同發展方向和重點。綜合考慮七大區域水光熱等自然特點，提出了重點建設的浙閩武夷山北部國家儲備林建設工程等20個國家儲備林建設工程。

《規劃》提出，創新和推廣國家儲備林投融資機制和模式，發揮財政資金引領帶動作用和開發性政策性金融積極作用，形成財政金融政策合力。推廣“林權抵押+政府增信”、PPP、“龍頭企業+林業合作社+林農”、企業自主經營等融資新模式，進一步拓展多元化融資渠道，引入多樣化融資工具，進一步建立和完善國家儲備林金融服務市場，積極創新國家儲備林建設融資機制，吸引社保基金、養老基金、商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構投資者參與國家儲備林項目建設，逐漸形成多元化的市場融資結構。

林草局答一財記者問：將統管原來分散在各部門的保護地

盡管目前全國保護地的數量尚未有準確的數字，並且分散在各相關部門手中，但不遠的將來，所有保護地都將歸屬國家林業和草原局管理。

國家林草局今天（16日）舉行例行新聞發布會，國家林草局保護司巡視員嚴旬在回應第一財經記者提問時表示，根據中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，負責“管理國家公園等各類自然保護地”。

嚴旬說，目前，相關部門正在就各類自然保護地進行統計。“據我了解，自然資源部已將地質公園的管理劃轉到國家林業和草原局，包括職能、工作人員都已經到位。”

嚴旬說，目前，一些保護地還分散在相關部門手里，包括生態保護部管理的自然保護區、住建部管理的風景名勝區、水利部的各保護區以及國家海洋局的一些保護地。

“保護地的數量目前還沒有最新的、最權威的數據。”原因在於，各保護地都分布在不同的部門，有些還有重疊。他舉例說，在原國家林業局內部，保護地就存在重疊的現象，比如一個自然保護區，同時又是一個林場，加掛了一個森林公園的牌子，又掛了一個地質公園的牌子。“像這樣的保護地，今後可能要予以明確，到底是什麽。通過整合，更加明確、規範，也便於管理。”

“國家林草局正在與相關部門溝通、商談。”嚴旬說，按照中央“一件事情由一個部門管”的要求，國家林草局在與這些部門對接的同時，也正在抓緊擬定“三定”（定職責、定機構、定編制）方案，報中央批準後，在機構職能、設置方面，會有一個整合和磨合的過程。

國家林草局今天提供給記者的資料稱，截至2017年底，全國共建立各種類型、不同級別的保護區2750個，總面積約14733萬公頃，約占全國陸地面積的14.88%，國家級自然保護區469個。中國自然保護區範圍內分布有3500多萬公頃天然林和約2000萬公頃天然濕地，保護著90.5%的陸地生態系統類型、85%的野生動植物種類、65%高等植物群落，保護了300多種重點保護的野生動物和130多種重點保護的野生植物。

嚴旬介紹，為全面掌握我國自然保護區內野生動物變化情況，原國家林業局支持國家級自然保護區布設紅外相機用於科學研究和監測，目前全國80&左右國家級自然保護區都安裝了紅外相機，實現了對自然生境下野生動物野外生存狀況的跟蹤，對智能化自然資源監測、評估和管理體系建設具有重要意義。

林草局：十八大以來中央林業資金1900億支持生態脫貧

37萬名建檔立卡貧困人口通過生態護林員上崗就業；2048萬畝退耕還林還草任務落實到戶；2257個脫貧攻堅造林專業合作社創新扶貧機制；木本油料等8大主導生態產業全面發力。

這背後是中央林業資金的大力支持。

在國家林草局今天（16日）舉辦的新聞例會上，國家林業和草原局計財司副司長張艷紅介紹，黨的十八大以來，國家林業局共安排中央林業資金1900億元支持生態脫貧。特別是2016年以來，年均向832個貧困縣安排中央林業投資，投資額高出“十二五”年均約30個百分點。

我國山區、林區、沙區占國土面積近80%，分布著全國60%的貧困人口。林業生態扶貧作為脫貧攻堅戰的重要內容，具有獨特的資源優勢。 張艷紅介紹，按照“四精準三鞏固”林業精準扶貧工作思路（即：生態護林員精準到人頭，退耕還林精準到農戶，木本油料精準到收益，定點幫扶精準到脫貧摘帽；通過在深度貧困地區開展國土綠化、發展特色林果、擴大森林旅遊鞏固脫貧成果），林業扶貧已形成了生態保護脫貧、生態建設脫貧、生態產業脫貧的林業生態扶貧新體系。

張艷紅告訴記者，針對山區、林區、沙區以及重點生態功能區與貧困地區高度耦合的實際，開展大規模國土綠化行動，深入實施新一輪退耕還林、防護林建設、防沙治沙、石漠化治理等重大生態修複工程，將全國2/3以上的造林綠化任務安排到貧困地區，要求各地確保貧困地區投資規模和增幅高於全省平均水平15%以上，新增退耕還林任務的80%安排到貧困縣。

通過創新體制機制，也激發了林業發展的內生動力。統計數據顯示，2017年，我國中西部22個省林業產業總產值達到3.89萬億元，集體林權流轉面積2.09億畝，林業新型經營主體約15萬個。貴州省六盤水市探索林業“三變”改革，集體林地資源變資產面積15.6萬畝，整合轉股林業資金2.8億元，入股貧困人口18.9萬人，人均增收3800多元。

張艷紅介紹，林業部門通過協調國家開發銀行、中國農業發展銀行大力支持4個縣金融扶貧工作，共批準4個縣金融貸款額度83.55億元，目前已放款17億元。

“林業精準扶貧已探索形成了精準、務實、高效的扶貧攻堅之路，實現了一個戰場同時打贏生態建設和脫貧攻堅兩場戰役。”張艷紅說。

她介紹，2016年以來，累計安排中央財政投資45億元，選聘（續聘）生態護林員37萬名。生態護林員已經成為一支林業生態資源管護的重要力量，2188.64萬公頃的森林、濕地、沙地得到有效管護，130多萬貧困人口穩定增收和脫貧。雲南省怒江州貢山縣選聘2520名貧困人口擔任生態護林員，覆蓋全縣51%建檔立卡戶，實現獨龍族貧困人口全覆蓋。2017年全縣生態脫貧貢獻率達52.1%。

在2016年安排1118萬畝退耕還林還草任務的基礎上，2017年繼續安排貧困地區退耕還林還草任務930萬畝，占總任務的75.6%，可落實貧困地區補助資金327.68億元。貴州省龍里縣實施退耕還林工程，帶動2.4萬貧困群眾發展刺梨產業，覆蓋了全縣85%以上的建檔立卡貧困戶，貧困群眾人均年收入從不足400元增加到1.2萬元。

張艷紅介紹，各地林業部門還將造林綠化與脫貧攻堅相結合，吸納貧困人口加入扶貧攻堅造林合作社，參與造林綠化工程就業增收。山西省已在58個貧困縣成立2257個合作社，2017年5.4萬名貧困社員獲得勞務收入4.7億元，人均增收8700余元。

張艷紅介紹，近年來，林業部門還利用林業重大工程項目資金、農業綜合開發資金、林業貸款貼息資金等，支持貧困地區木本油料、國家儲備林、特色林果、林下經濟、種苗花卉、竹產業、森林旅遊康養等特色產業發展。鼓勵龍頭企業、專業合作社等經營主體通過“公司＋合作社＋貧困戶”等多種模式，與貧困戶建立利益連接機制，拓寬貧困人口增收渠道。

湖南省油茶產業覆蓋37.2萬戶貧困戶，帶動119萬貧困人口就業脫貧。雲南省永平縣巖北村種植核桃，收入在2萬元以上的有80戶，1萬元以上的近200戶。由於油茶收益可長達80年，核桃收益長達100年，將實現脫貧成果長期鞏固。廣西龍勝縣打造龍脊梯田濕地公園，直接帶動景區內147戶貧困戶脫貧致富，全縣生態旅遊覆蓋貧困群眾達30%以上。

張艷紅對記者表示，國家林業和草原局將提升扶貧工作精準度和貢獻率。未來三年爭取新增30萬名生態護林員規模。爭取組建1萬個扶貧攻堅造林合作社（隊），吸納貧困人口參與造林綠化工程脫貧增收。實施生態產業扶貧，加快貧困地區木本油料、特色林果、林下經濟、森林旅遊、種苗花卉產業發展，拓寬貧困人口增收渠道，鞏固脫貧成果。

同時創新融資模式，與國家開發銀行、中國農業發展銀行密切合作，抓緊再啟動一批國家儲備林、經濟林果產業扶貧項目。通過“林權抵押+政府增信”、“林業PPP項目”、龍頭企業+貧困戶（林業合作社）等信用結構融資，以預期收益為還款現金流，重點支持高標準種植基地和產業化加工項目，增強市場競爭力，提高吸納貧困人口就業能力。加大金融支持集體林改力度，創新機制模式，提高集體林業規模經營水平，促進林區發展和貧困群眾脫貧增收。