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國家林業局出手整治集體林權流轉“亂象”

國家林業局制定的《關於規範集體林權流轉市場運行的意見》近日出臺。《第一財經日報》記者29日從國家林業局獲悉，針對一些地方出現的集體林權流轉“亂象”，國家林業局決定進一步規範林權流轉秩序，嚴格林權流入方資格條件，強化流轉合同管理，並加強林權流轉用途監督。

吉林省通化縣幹溝村村民孫秀娟手捧自家的林權證。攝影/章軻

《意見》明確，集體林權流轉是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下，林權權利人將其擁有的集體林地經營權、林木所有權、林木使用權依法全部或者部分轉移給他人的行為，不包括依法征收致使林地經營權發生轉移的情形。

國家林業局有關負責人介紹，區劃界定為公益林的林地、林木暫不進行轉讓，允許以轉包、出租、入股等方式流轉。權屬不清或有爭議、應取得而未依法取得林權證或不動產權證、未依法取得抵押權人或共有權人同意等情況下的林權不得流轉。林權流轉應堅持依法、自願、有償和林地林用及公開、公正、公平的原則。

《意見》提出，對家庭承包林地，以轉讓方式流轉的，流入方必須是從事農業生產經營的農戶，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行且需經發包方同意;以其他形式流轉的，應當依法報發包方備案。

集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權流轉的，流轉方案應在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，采取招標、拍賣或公開協商等方式流轉;流轉給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，要事先報鄉(鎮)政府批準。林權再次流轉的，應按照原流轉合同約定執行，並告知發包方;通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的林地承包經營權，須經依法登記取得林權證或不動產權證書方可流轉。

委托流轉的，應當有林權權利人的書面委托書。林權流入方應當具有林業經營能力，鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃林地準入制度。鼓勵和支持林業經營主體主動公示“林業生產經營改善計劃”，以及林地、林木開發利用和流轉合同履約等情況年度報告，自覺接受行政監督和社會監督。

《意見》要求，各地要完善縣級林業服務平臺功能，逐步健全縣鄉村三級服務和管理網絡，加強林權流轉信息公開，可采取減免費用、政府購買服務等方式鼓勵農戶和其他林業經營主體到林權交易平臺、公共資源交易平臺等公開市場進行林權流轉交易。

《意見》提出，引導和規範森林資源資產評估行為，向社會公布評估機構不良行為，指導和監督森林資源資產評估協會工作。各地要加強林權流轉合同管理，探索建立合同網簽和面簽制度，要求市場主體以規範格式向社會作出公開信用承諾，並納入交易主體信用記錄。

同時，推進林權流轉市場信用體系建設，探索建立林權流轉市場主體信用評級制度和信用評價成果運用機制，在實施財政性資金項目安排或授予榮譽性稱號時，將信用狀況作為參考條件;加強對林權流轉工作的指導，研究制定林權流轉具體操作規程，切實履行好林權流轉監督管理職責，及時查處糾正違法違規行為。

《意見》還提出，各地要建立林權數據動態管理制度，實行林權權源表管理模式，將林地承包合同和林權流轉合同、林權登記、林業經營主體、流轉交易、抵押擔保、森林保險以及森林資源等涉及林權信息有序銜接集成，實現關聯業務協同管理。加快推進林權流轉市場監管服務平臺建設，構建全國統一的“數據一個庫、監管一張網、管理一條線”的網絡監管體系，實現相關數據的互聯互通和縱橫信息共享。加快建立林權信息基礎數據庫和管理信息系統，實現網上辦理，逐步實現林權管理的自動化、標準化和信息化。

國務院完善集體林權制度 鼓勵推進林權抵押貸款

25日從中國政府網獲悉，國務院辦公廳日前印發《國務院辦公廳關於完善集體林權制度的意見》，旨在充分發揮集體林業在維護生態安全、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用。

意見要求，到2020年，集體林業良性發展機制基本形成，產權保護更加有力，承包權更加穩定，經營權更加靈活，林權流轉和抵押貸款制度更加健全，管理服務體系更加完善，實現集體林區森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障的目標。

以下為意見全文：

國務院辦公廳關於完善集體林權制度的意見

國辦發 〔2016〕83號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

集體林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態安全的重要基礎。2008年以來，我國集體林權制度改革取得重大成果，集體林業煥發出新的生機，1億多農戶直接受益，實現了“山定權、樹定根、人定心”。但是，還存在產權保護不嚴格、生產經營自主權落實不到位、規模經營支持政策不完善、管理服務體系不健全等問題。為鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發揮集體林業在維護生態安全、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用，經國務院同意，現就完善集體林權制度提出如下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持和完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規範有序流轉，促進集體林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，創新產權模式和國土綠化機制，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益。

(二)基本原則。堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產權益保護;堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度;堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質和增效;堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。

(三)總體目標。到2020年，集體林業良性發展機制基本形成，產權保護更加有力，承包權更加穩定，經營權更加靈活，林權流轉和抵押貸款制度更加健全，管理服務體系更加完善，實現集體林區森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家生態安全得到保障的目標。

二、穩定集體林地承包關系

(四)進一步明晰產權。繼續做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權屬證書發放到戶，由農戶持有。對采取聯戶承包的集體林地，要將林權份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經營機制。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶，發展多種形式的股份合作。探索創新自留山經營管理體制機制。對新造林地要依法確權登記頒證。

(五)加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經營活動。確因國家公園、自然保護區等生態保護需要的，可探索采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益間的矛盾。全面停止天然林商業性采伐後，對集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內，農村集體經濟組織不得強行收回農業轉移人口的承包林地。有序開展進城落戶農民集體林地承包權依法自願有償退出試點。

(六)加強合同規範化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的合法權益。基層林業主管部門要加強指導，推廣使用示範文本，完善合同檔案管理。合同應明確規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業有害生物防治等責任，促進森林資源可持續經營。農村集體經濟組織要監督林業生產經營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。

三、放活生產經營自主權

(七)落實分類經營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區劃界定方法和程序，優化林地資源配置。建立公益林動態管理機制，在不影響整體生態功能、保持公益林相對穩定的前提下，允許對承包到戶的公益林進行調整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。

(八)科學經營公益林。在不影響生態功能的前提下，按照“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，實行公益林分級經營管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產化經營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉。

(九)放活商品林經營權。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，賦予林業生產經營主體更大的生產經營自主權，充分調動社會資本投入集體林開發利用。大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續經營，培育大徑級材，提高林地產出率。

(十)優化管理方式。簡化林業行政審批環節和手續，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產經營行為的管制，充分釋放市場活力。林業主管部門要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊、明確林業生產經營主體，向社會公示並提供查詢服務。

四、引導集體林適度規模經營

(十一)積極穩妥流轉集體林權。鼓勵集體林權有序流轉，支持公開市場交易。鼓勵和引導農戶采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經營權和林木所有權，發展林業適度規模經營。創新流轉和經營方式，引導各類生產經營主體開展聯合、合作經營。積極引導工商資本投資林業，依法開發利用林地林木。建立健全對工商資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經營計劃和違規處罰等作出規定，加強事中事後監管，並納入信用記錄。林權流轉不能搞強迫命令，不能違背承包農戶意願，不能損害農民權益，不能改變林地性質和用途。

(十二)培育壯大規模經營主體。采取多種方式興辦家庭林場、股份合作林場等，逐步擴大其承擔的涉林項目規模。大力發展品牌林業，開展公益宣傳活動，引導生產經營主體面向市場加快發展。鼓勵地方開展林業規模生產經營主體帶頭人和職業森林經理人培訓行動。

(十三)建立健全多種形式利益聯結機制。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營，推進農村一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中受益。建立完善龍頭企業聯林帶戶機制，為農戶提供林地林木代管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務。引導涉林企業發布服務農戶社會責任報告。加大對重點生態功能區的扶持力度，支持林業生產公益性基礎設施建設、地方特色優勢產業發展、林業生產經營主體能力建設等，推動集中連片特困地區精準脫貧。

(十四)推進集體林業多種經營。加快林業結構調整，充分發揮林業多種功能，以生產綠色生態林產品為導向，支持林下經濟、特色經濟林、木本油料、竹藤花卉等規範化生產基地建設。大力發展新技術新材料、森林生物質能源、森林生物制藥、森林新資源開發利用、森林旅遊休閑康養等綠色新興產業。鼓勵林業碳匯項目產生的減排量參與溫室氣體自願減排交易，促進碳匯進入碳交易市場。

(十五)加大金融支持力度。建立健全林權抵質押貸款制度，鼓勵銀行業金融機構積極推進林權抵押貸款業務，適度提高林權抵押率，推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展林業經營收益權和公益林補償收益權市場化質押擔保貸款。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵和引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保，並對出險的抵押林權進行收儲。各地可采取資本金註入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持開展林權收儲工作。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調整機制，進一步完善大災風險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創新差別化的商品林保險產品。研究探索森林保險無賠款優待政策。林業主管部門要與保險機構協同配合，聯合開展防災減災、宣傳培訓等工作。

五、加強集體林業管理和服務

(十六)提升集體林業管理水平。加強基層林業業務技術人員培訓，提升林權管理服務機構能力和服務水平。充分利用現代信息技術手段，建立全國聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息於一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，推廣林權集成電路卡(IC卡)管理服務模式，方便群眾查詢使用。依托林權管理服務機構，搭建全國互聯互通的林權流轉市場監管服務平臺，發布林權流轉交易信息，提供林權流轉交易確認服務，維護流轉雙方當事人合法權益。

(十七)健全經營糾紛調處機制。縣級以上地方人民政府要加強對農村林地承包經營糾紛調解和仲裁工作的指導，制定糾紛調解仲裁人員培訓計劃，加強法律法規和政策培訓。妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應急處理工作，切實維護社會和諧穩定。探索建立糾紛調解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設林業法律救助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。

(十八)完善社會化服務體系。加快基層林業主管部門職能轉變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業規劃設計、森林資源資產評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔。研究探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業有害生物統防統治、森林統一管護等生產性服務。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關鍵環節在內的林業機械購置補貼力度。將林產品市場納入農產品現代流通體系建設範圍。積極發展林業電子商務，健全林產品交易市場服務體系，鼓勵引導電商企業與家庭林場、股份合作林場、農民合作社對接，建立特色林產品直采直供機制。實施林業社會化服務支撐工程，支持基層公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設。

六、加強組織保障

(十九)強化組織領導。國家林業局要加強統籌協調，推動完善集體林權制度的各項政策措施落到實處。各有關部門要按照職責分工，繼續完善相關政策，形成支持集體林業發展的合力。各省(區、市)要制定完善集體林權制度的實施方案，將集體林權制度改革成效作為地方各級領導班子及有關領導幹部考核內容。加強集體林權管理隊伍建設，改善工作條件。按照國家有關規定，對發展集體林業貢獻突出的單位和個人予以表彰。

(二十)鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導，營造有利於完善集體林權制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗示範平臺，支持在加強林權權益保護、放活商品林經營權、優化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態效益補償等方面進行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結好經驗好做法，及時進行交流和推廣。

國務院辦公廳

2016年11月16日

(此件公開發布)

專訪國家林業局局長：林權收儲將打通林權融資最後一公里

國務院辦公廳近日印發《關於完善集體林權制度的意見》(下稱《意見》)。這是繼2008年以來，中央再次對集體林權制度改革工作進行全面部署。11月27日，第一財經記者就集體林權制度改革有關問題專訪了國家林業局局長張建龍。

第一財經：這項集體林權制度改革主要想解決哪些問題?

張建龍：新中國成立以來，集體林權制度經歷了數次變革，始終圍繞廣大林農與集體林權關系進行調整，探索“分與統”、“放與收”的林業管理和經營模式。為發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，2008年6月，中共中央、國務院印發了《關於全面推進集體林權制度改革的意見》，對集體林權制度改革作出了決策部署。改革平穩順利、成效逐步顯現，初步解決了集體林產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題，充分調動了廣大林農經營林業的積極性，釋放了集體林的巨大潛能，增加了林農財產性收入。截止目前，全國已確權面積27.05億畝，累計發證面積26.41億畝，占確權面積的97.6%，共有1億多農戶直接受益，實現了“山定權、樹定根、人定心”。

國家林業局局長張建龍。攝影/章軻

但集體林業發展中，仍然存在產權保護不嚴格、生產經營自主權落實不到位、規模經營支持政策不完善、管理服務體系不健全等問題。同時，經濟社會發展和農村改革對集體林權制度也提出了新要求。中央印發的生態文明體制改革總體方案和深化農村改革綜合性實施方案都要求制定完善集體林權制度的意見。制定出臺《意見》，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，維護森林生態安全、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展的重要舉措。

完善集體林權制度，核心是要建立健全集體林業良性發展機制，在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規範有序流轉，促進集體林業適度規模經營，完善扶持政策和社會化服務體系，創新產權模式和國土綠化機制，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益，真正實現“綠水青山就是金山銀山”的戰略構想。

第一財經：《意見》的總體目標是什麽?

張建龍：《意見》明確，要堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產權益保護;堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度;堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質和增效;堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。

《意見》明確，到2020年，集體林業良性發展機制基本形成，產權保護更加有力，承包權更加穩定，經營權更加靈活，林權流轉和抵押貸款制度更加健全，管理服務體系更加完善，實現集體林區森林森林資源持續增長、農民林業收入顯著增加、國家森生態安全得到保障的目標。

第一財經：生態保護會對林業生產經營行為進行限制，該如何兼顧生態保護與林農權益保障?

張建龍：集體林改，就是要建立責權利明晰的林業經營制度，調動廣大林農造林育林的積極性和愛林護林的自覺性。為了滿足社會對森林生態效益需求，各地不斷地擴大了公益林地面積，也有些地方實行全面禁伐，商品林也不能采伐利用。在這一過程中，處理好尊重林農意願和生態補償到位問題，對保護廣大林農和社會資本投資發展林業積極性意義重大。

中央印發的《關於設立統一規範的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》明確，建立健全體現生態環境價值、讓保護者受益的資源有償使用和生態保護補償機制，深化林權制度改革，支持福建省試點將重點生態區位內禁止采伐的商品林通過贖買、置換等方式調整為生態公益林，在贖買基礎上探索收儲、置換、改造提升、租賃和入股等多種形式的改革措施。《意見》也明確，對生態保護，采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態保護與林農利益間的矛盾。

第一財經：《意見》采取哪些措施盤活集體林資源，發展壯大集體林經濟?

張建龍：集體林改，是要培育森林生態保護的市場主體，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推進現代林業發展，更好地發揮林業在維護生態安全、增加農民收入中的重要作用。目前集體林權已落實到位，如何把這一巨大資產和產權用活、用足、用好、用出效益，實實在在增加林農財產性收入，還有許多政策需要建立健全和細化規範。

為此，《意見》主要提出落實分類經營管理，優化集體林地資源配置，在保持公益林相對穩定的前提下，提高以提供生態產品為主體功能兼顧木材等林產品生產的公益林地比重，允許承包到戶的公益林進行調整完善。科學經營公益林，實行公益林分級經營管理政策，鼓勵非木質利用。放活商品林經營權，落實依據森林經營方案開展經營活動的制度，充分釋放市場活力。

同時，減少政府對集體林微觀生產經營行為的管制，讓經營主體有更大的自主經營權。積極穩妥流轉集體林權，培育壯大規模經營主體，推進集體林業多種經營，引導集體林適度規模經營。加大金融支持力度，拓展林業經營收益權和公益林補償收益權質押擔保貸款，繼續做大林權抵押貸款，采取資本金註入、林權收儲擔保費用補助、風險補償等措施支持林權收儲機構對抵押貸款林權進行收儲擔保，建立健全保險公司森林保險費率調整機制。

這里，我要強調林權收儲對打通林權融資最後一公里具有重要作用，是促進社會造林綠化和保護森林的催化劑，林權值錢了，還能帶來貸款或者為他人擔保貸款，林農就更願經營好森林，這一定要認識到位。我國集體林木經濟價值達數十萬億元，集體林森林生態效益年補償資金約300億元，林下經濟年產值近6000億元，用活用足這些抵押、擔保資源，是破解林地生產經營主體融資難、融資貴、融資周期短的重要舉措。

第一財經：《意見》怎樣讓林農共享集體林權改革發展成果，帶動林農脫貧致富?

張建龍：集體林改，目的是增加森林資源、增加林農收入，實質就是要讓廣大林農能夠享受改革發展帶來的福利，這是改革的出發點和落腳點。

《意見》提出，對仍由集體經濟組織統一經營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發放到戶。探索創新自留山經營管理體制機制，讓林農的自留山活起來，獲得更大經濟收益。采取多種方式興辦家庭林場和股份合作林場。建立和完善龍頭企業聯林帶戶的機制，為農戶提供林地林木代管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務，實現林農不流轉林權也能享受規模經營效益。

同時，規範工商資本有序流轉林權，不得強迫、欺詐林農流轉林權，也不得損害農民權益，要加強全過程監管，將工商資本流轉林權行為和林地林木開發利用情況納入信用記錄體系。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營，推進一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中多重受益。