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林補政策亟待“修補” 中國林學會建議“普惠+特惠”

中央財政林業補貼下發後,規模經營主體獲得補貼多,普通農戶獲得補貼少。而在戶均每公頃營林投入上,大戶補貼戶還低於小戶。另外,中央財政林業補貼實施對象較窄,該補的沒補到。

中國林學會6日給記者提供的林業專家建議匯編認為,中央林補政策改革與優化要按照林業“雙增”和“調整林業結構、促進農民增收”目標的要求展開,要主動適應經濟發展新常態和林業供給側結構性改革。要以需求為導向,改進補貼和管理辦法,提高補貼效能,提高中央林補政策的精準性和實效性。

6日,已有百年歷史的中國林學會在北京人民大會堂舉行成立100周年紀念大會。全國政協副主席、中國科協主席、科技部部長萬鋼在賀信中表示,中國林學會應當為創新驅動發展服務、為提高全民科學素質服務、為黨和政府科學決策服務。國家林業局局長張建龍也表示,林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題,中國林學會應當為林業改革發展出謀劃策,為林業生產提供科技支撐。

5月6日上午,中國林學會成立100周年紀念大會在北京人民大會堂召開。攝影/章軻

中國林業學介紹,上述中央財政林業補貼政策的調查成果是基於對浙江、湖南、四川、遼寧等四省的實施情況發現的。

2010年,我國啟動了中央財政林業補貼政策(簡稱“中央林補政策”),選擇11個省(自治區)先行開展造林、森林撫育、林木良種和森林保險的補貼試點。截至2013年,已涉及35個省(自治區、直轄市)級單位,其中全國中央財政造林補貼試點完成造林面積1606.89萬畝,涉及29個省的1587個縣級單位。

國家林業局經濟發展研究中心等此前對浙江、湖南、四川、遼寧等四省2013-2014年中央林補政策的實施情況進行了跟蹤調查。

調查顯示,四省八個案例縣(市)2014年中央財政造林和撫育補貼項目平均覆蓋面積分別達到811.1公頃和1444.5公頃,其中造林補貼面積和撫育補貼面積最大的是湖南資興縣(1666.7公頃)和湖南平江縣(2066.7公頃)。

實施中央財政林業補貼政策項目六年來,湖南、四川、遼寧和浙江四省森林面積分別凈增115.6萬公頃、244.86萬公頃、60.02萬公頃和3.63萬公頃,森林覆蓋率分別增加3.67%、4.97%、4.11%和0.33%,森林蓄積分別增加11789萬立方米、8900萬立方米、9522.15萬立方米和6434.92萬立方米。森林資源狀況呈現出良好的發展態勢。

與此同時,2014年調查顯示,四省案例點樣本戶戶均營林面積和林業補貼收入分別為3.71公頃和3779.44元/年,其中浙江農戶因享受中央和省兩級補貼,其戶均林業補貼在四省中最高,達到17772.08多元戶,該省2013-2014年樣本戶均林業補貼占林業收入比重持續遞增,分別為9.79%和30.42%。

調查顯示,四個省案例點補貼戶的戶均林業投入是非補貼戶的3倍。同時,項目實施也為林農提供了較多的就業機會,如浙江省2個樣本國有林場調查顯示,2014年林場職工通過雇傭當地林農承包造林或撫育項目任務,總投人用工為422工,比2013年增加70.60%。農戶和林場職工對補貼政策實施和執行效果的滿意度較高,如2014年遼寧、浙江、湖南和四川的補貼戶對林業政策的滿意度分別為86%、72.6%、63.25%和40.45%。

但調查也發現,“規模經營主體獲得補貼多,普通農戶獲得補貼少”。中國林學會介紹,集體林權制度改革後,產權細碎化特征突出。為了減少監督、驗收和交易成本,項目實施過程中往往傾向於選擇規模戶(50畝以上)作為補貼對象,導致普通農戶(50畝以下)受益面小。目前享受中央林補政策的普通農戶比例偏低,例如,浙江2014年規模大戶(3.3公頃以上)中補貼戶占42.7%,而普通農戶中補貼戶僅占22.34%,規模戶相對普通農戶獲得補貼比例明顯高,而在戶均每公頃營林投入上,大戶補貼戶(4424.07元/公頃)還低於小戶(5032.36元/公頃)。

此外,“補貼標準偏低,缺乏相應動態調整”。自2010年中央林補政策實施實開始,造林補貼和撫育補貼標準就一直沒有變化,缺少根據地區實際進行動態調整機制,難以彌補不斷攀高的營林成本。根據造林和撫育項目的技術規程要求,2015年浙江重點林區造林和撫育平均成本分別達2300元/畝和450元/畝,政府財政補貼僅占當地造林和撫育成本的13%和22%。過低的補貼標準難以實現有效激勵的政策目標。

調查還發現,補貼類型相對較少,政策覆蓋面過窄。以政策落實較好的浙江為例,樣本戶平均享受補貼也僅有0.62種,補貼戶平均享受補貼1.15種。同時,政策實施對象較窄,如森林撫育政策僅限於生態公益林,在目前木材價格低迷和勞動力成本持續走高的形勢下,難以雕動經營者商品林撫育的積極性。

6日,第一財經記者拿到的一份《關於完善中央財政林業補貼政策的建議》認為,中央林補政策的補貼對象應當由註重規模經營主體的特惠制向既註重規模經營主體又註重千家萬戶的“普惠+特惠”制轉變。針對目前規模經營主體獲得補貼多而普通農戶獲得補貼少的實際,為了保障中央林補政策實施的公平性和普惠性,建議明確用於普通農戶的補貼資金比例。同時,建立小規模農戶專項小額貸款制度,提升其營林積極性。

專家們還建議明確組織實施造林的主體,以地域連片的面積為單位進行申請,可鼓勵普通農戶之間、小戶與大戶或企業之間等聯合進行造林補貼申請,推舉聯合項目負責人,這樣既可以讓大部分普通農戶享受到林業補貼項目的實惠,又可以降低政府的監管成本和政策實施的交易成本。

對於補貼標準和類型的問題,專家們建議,建議盡快改變低標準、“一刀切”的補助方式,在財政資金有限條件下適度提高標準,實行與營林生產成本掛鉤的差異化、動態化林業補貼。補貼標準可以3-5年作為一個調整周期,實現中央財政按不同地區營林成本20%-30%予以補貼的目標。同時,補貼類型由單一化向多元化、由第一產業向全產業鏈轉變。將補貼類型從單純的營林生產過程延伸到林業全產業鏈,以滿足林業功能定位轉型的需求,如林業基礎設施建設(小型林業機械、小型灌溉設施)、林業社會化服務(林產品電子商務、林業科技采用)等方面。

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