📖 ZKIZ Archives

【新棚改運動】遼寧「棚改樣板」十年

正午時分，78歲的退休礦工郭進喜戴著帽子，一個人坐在廣場曬太陽。在他面前，一排排打著灰色補丁的6層小樓，沿著坡地依次展開。

廣場外，幾個老太太帶著小孩坐喜羊羊玩具車，三三兩兩的老頭圍坐在一起下象棋。

這裡是遼寧省撫順市的莫地社區，和一般北方小區並無不同。只有社區馬路入口的大展架「莫地棚改新區歡迎您」那行大字，以及大門緊閉的撫順棚改紀實展館，才會提醒你，這排舊樓被賦予了非同一般的意義。

「中國棚戶區改造的第一鍬土是在莫地挖的。」莫地社區支部書記王雅君向南方週末記者表示。

很長一段時間，王雅君的主要工作，就是接待各地學習棚改經驗的團體。僅2007年期間，她接待市級以上的團體參觀就達400次，最多一天來過六撥考察團。某種程度上，莫地棚改新區和雷鋒紀念館、撫順戰犯管理所一樣，成為具有撫順特色的旅遊景點。

2004年底，李克強由河南調任遼寧省委書記。他一年內三入莫地棚戶區，並將遼寧棚戶區改造列為遼寧省的一號工程。從2005年4月開始，莫地棚戶區改造拉開了遼寧省集中連片棚戶區改造的序幕。

4年後，撫順市幾乎換了一座城市。撫順市房管局數據稱，這4年裡，該市拆遷改造了棚戶區318萬平方米，建設安置房463.5萬平方米，動遷了居民31.8萬人——這意味著佔撫順市城市人口五分之一的棚戶區居民，都搬進了樓房。

在李克強入主國務院後，源自撫順的棚改模式又成了中國經濟發展的抓手，李克強希望棚改不僅能改善民生，解決歷史遺留問題，更能承載這個國家經濟轉型期穩增長的重任。遼寧棚改模式正在快速推廣至全中國。

原遼寧省長陳政高近日履新中國住建部黨組書記一職，也被外界視為政府將把從遼寧發軔的棚改經驗向全國推廣的信號，因為陳之前在遼寧一直大力開展棚戶區改造。住建部此前已經計劃在2014年投入1萬億元人民幣用於改造棚戶區，讓475萬戶棚戶區家庭住進樓房。

礦工郭進喜們不知道他們社區的棚改模式已經跨越千山萬水，走向了全國。棚改已經過去八年，當年上樓的喜悅就像天上掉下餡餅一樣，讓人措手不及。隨著時間流逝，這些喜悅已經慢慢淡去，儘管生活條件日益改善，他們也有新的問題與訴求。

「一個省委書記能解決什麼？」

2004年年末，到任遼寧省委書記第12天，李克強來到撫順視察幾個工業項目。據撫順市房管局副局長王惠德回憶，李克強視察時主動要求去看看工人的住房，時任市委書記周忠軒引路，去市區最偏遠、最貧困的莫地溝礦區調研。

東連長白山餘脈，西接渾河河谷，與瀋陽毗鄰的撫順，在近當代史上有著舉足輕重的位置。這裡是清王朝的發祥地，也是其終結之所，清太祖努爾哈赤在此起兵，末代皇帝溥儀則在此接受社會主義改造；影響了幾代中國人精神世界的雷鋒，在此成名，也在此犧牲。

這座城市對中國更大的貢獻在於地下——第三紀煤田在這裡有著最慷慨的贈予。從清末開始，這座城市因煤而生，逐步成為亞洲最大的煤炭開採城市。上世紀五六十年代，其煤炭產量幾乎佔到中國的十分之一，並一度被設為中央直轄市。

莫地溝位於撫順市東南部，滿語意為「野大麥」。這片棚戶區既有上世紀三四十年代日偽時期建造的勞工房，又有新中國成立初期建造的簡易房，經過六七十年的演變，逐漸形成東三省地區最龐大的棚戶區之一。

1990年代，東北大批國有企業處於停產、半停產，甚至破產狀態，已經位列資源枯竭型城市的撫順，大批礦工下崗失業，莫地溝自然也破敗了。

「晴天一身土，雨天一身泥，垃圾堆成山，髒水遍地流。吃水靠肩挑，燒火做飯愁。姑娘不好嫁，小夥子愁白頭。」莫地溝社區的居民們曾用這樣的打油詩來形容當年的棚戶區狀況。

「的哥」王師傅家也住在莫地社區裡。他說當年的莫地溝沒有出租司機願意進來，整個棚戶區都堆滿了爐灰，老遠看去就像一片沼澤地，稍不留神車輪就有泥足深陷的危險。

郭進喜所在的撫順礦務局機電廠也在那個時候破產了。這家機電廠的歷史可以追溯到清末，是新中國第一個生產重型機器的機械廠。郭進喜和他的愛人都用了半生的時間服務於此，他的四個兒子也曾是這個機電廠的職工。郭進喜是廠子裡的技術骨幹，「為國家創造了無數財富」。

但機電廠說破產就破產了，七千人失業了，很多人都曾像郭進喜一樣，一家人全在廠子裡上班。但這麼複雜的事情，在那時全被簡單處理了。在挖掘機廠工作了十幾年的四個兒子，每個人獲得三四千元的買斷費後，都開始獨自面對社會。郭進喜和四個兒子擠在莫地溝50平米蘇式老樓裡，沒有公共排水、供熱和供氣設施。

對於莫地居民來說，那是一段艱難歲月。

王雅君稱，當時莫地下崗職工超過了70%，這些人都是在1960年代生育高峰期出生，生活壓力大導致老弱病殘、兩勞人員、低保戶及精神病人特別多，幾乎是一個赤貧的階層，拆遷改造住房時，幾百塊錢都拿不出來的佔絕大多數。

南方週末記者見到的在東洲區工程隊工作的老劉，1992年就下崗了，有著精神疾病，靠著低保過了好幾年，等到2005年動遷時，連500塊錢的面積補差款都交不齊，最後不得不用銀行貸款墊上。

據當地媒體報導，李克強第一次到莫地時，下著大雪，氣溫在零下29℃。他目睹了近千戶居民共用一個廁所，炕上的老人裹著被子被凍得瑟瑟發抖。市房管局副局長王惠德稱，李克強甚至在棚戶區專門檢查了住戶的垃圾箱，結果發現，裡面幾乎沒有一片菜葉，「居民生活太苦了，連爛菜葉都不捨得扔」。

當時莫地溝的居民並不熟悉這位剛上任的遼寧省委書記，更沒有想到他日後能成為國務院總理。據撫順市房管局副局長王惠德描述，當時一位老太太直接向李克強說：「省長、市長都來過莫地溝，他們都沒解決莫地的住房困難，一個省委書記能解決什麼？」

李克強當時就向他們承諾：「等我下次來，砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房！」

省委書記的「一號工程」

在李克強去莫地之前，撫順市的棚戶區改造已經進行了18年，但由於缺乏資金，舉步維艱。

王惠德稱，由於大部分棚戶區的簡易房只有20年的壽命，到了1980年代棚戶區矛盾已經特別突出。但彼時中國剛剛改革開放，百廢待興，棚戶區矛盾只能解決一些突出的問題。

由於沒有錢自己改造，市政府一度想通過市場化運作改造棚戶區。但因棚戶區多數在偏僻的郊區，基礎設施投資效益低，房價基數也低，儘管政府會給參與棚戶區改造的開發商各種稅費減免，但仍沒有多少人願意參與開發。

從1987年到2004年的18年期間，撫順市只改造了84萬平米的棚戶區，「照這個速度，改造完棚戶區至少得80年」，王惠德向南方週末記者感嘆。

省委書記的介入，讓撫順的棚戶區改造至少加速了70年。

從撫順回來的第四天，在遼寧省委第九屆八次全會上，棚戶區改造即被列為全省的「一號民生工程」。李克強安排省住建廳對全省棚戶區進行全面調查。

2005年2月23日，遼寧省十屆人大三次會議提出，從2005年開始，用兩到三年時間，基本完成全省城市集中連片棚戶區改造任務，對全省（不含瀋陽、大連、鞍山）11個省轄市的848萬平方米棚戶區進行改造，涉及棚戶區居民27.5萬戶、84.4萬人。

當年3月，遼寧省政府下發16號文——《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》，實施嚴格市長負責制。方案要求，改造建設資金以通過市場化運作、市政府兜底方式解決。

當年3月，國開行率先向遼寧棚戶區改造項目發放首筆30億元貸款，為遼寧棚改注入了啟動資金。4月，全省5萬平方米以上集中連片棚戶區改造在莫地溝拉開帷幕。

莫地棚戶區的改造，旋即以匪夷所思的速度迅猛推進。王惠德回憶，為了讓第一期13棟在入冬前順利交房，兌現省委書記對棚戶區居民的承諾，整個2005年，撫順市各部門都主動為棚戶區改造開闢「綠色通道」，有些往往需要半年時間才能完成的程序，僅僅在數天之內就得到答覆，「房管局的主要職能就成了撫順市棚戶區改造領導小組辦公室，其他日常工作都是在用業餘時間做」。

為保證一號工程的推進，當時連組織部門都將棚戶區改造狀況作為檢驗官員執政能力的標誌。能不能拆下來、能不能按期建好、能不能按期平穩回遷，作為考核檢驗的標準。

在一切為棚改讓路的情況下，2005年4月5日至10月31日，歷時七個月，莫地小區落成。11月11日，棚戶區居民開始陸續回遷。

撫順的棚改政策是「拆一還一」，對增加的住房面積按建設成本收費。具體來說，就是拆一平方米舊房，還一平方米新房，這一部分不收取差價。在標準內增加的住房面積，每十平方米新房只交600元的建設成本費，產權歸個人所有這意味著大部分人只要花個幾千元，就能擁有一套市值十幾萬的新房。

莫地棚戶新區交房速度之快，被遼寧省政府領導稱為「撫順速度」。從2006年開始，莫地社區開始成為中國棚戶區改造的示範區，撫順市還特別在莫地社區廣場旁興建了一個上千平米的棚改紀實展館。

不過，一些來撫順學習棚改經驗的住建部門領導，看完「撫順速度」之後，當場感嘆：在其他地區，這種經驗如果能被覆制，不列入「一號工程」恐怕難度很大。

連撫順市委一位官員也向南方週末記者稱，撫順當時的棚改太特殊了，其他地方不一定適用。

錢從哪兒來

2009年年底，撫順市集中連片棚戶區全部改造完畢。市房管局數據顯示，4年期間，全市共投資52.12億元。

儘管讓30萬居民住上了新房，但一位當年棚改的負責人如今仍略有遺憾，「當年建房的標準還是有點低，每平米造價在600元，如果能多花160塊錢，把屋頂換成彩鋼，不僅美觀，而且壽命能到20年，現在的屋頂防水材料壽命就5年，已經到了維修週期了。」

如今他每次從哈爾濱飛抵瀋陽，在飛機降落前，俯瞰撫順城區，這個東西狹長的城市看上去並不怎麼樣，黑壓壓的全是難看的回遷房。「當時要是建築標準再定高點，比如弄個彩鋼的紅屋頂，整個城市形象就馬上會改觀了——當時要是錢再多點就好了。」

這位負責人給南方週末記者算了一下成本，當時房屋主體成本造價為每平方米600元。如果再加上供熱、供電、供水、排水、道路、庭院硬化等配套設施，綜合起來，每平方米的造價為1080元。

如今的莫地社區，房屋質量問題已經開始凸現。漏水漏風，暖氣不足，房屋開裂，廣場面積過小等，是居民找居委會反映最多的問題。

由於漏水，2013年莫地社區一個90歲的老太太自己在家搭帳篷，直到社區書記帶修理工上門，才解決問題。

在供暖廠工作的老陳抱怨冬天暖氣供暖不足，每天屋裡溫度不超過17度，於是他花了兩千塊錢，給自己的屋做了個保溫層。做保溫層的居民並不在少數，於是在一棟棟黃色的樓宇裡，常常夾雜著一塊塊猶如補丁般的灰色保溫層。

對於房屋維修，市房管局有著自己的煩惱。王惠德說當年由於棚戶區居民太過貧窮，收房時並沒有向他們徵收房屋維修基金，如今這些動遷房大面積步入維修期，房管局每年有4600萬元的維修資金缺口。

從1990年代到現在，錢一直是橫亙在撫順棚改面前的一大難題。在2005年，全市財政收入也只有20多億，單靠其自身投入，將和其他城市棚改一樣，難以完成改造任務。

但被列為遼寧省一號工程後，資金短缺的問題有了一些緩解。撫順市官方把資金來源稱為「銀行貸一塊，國家、省、市財政補一塊，居民個人籌一塊，政策讓一塊，企業掏一塊，社會捐一塊」。

最重要的資金來自國家開發銀行。在2004年年底李克強從撫順回到瀋陽後不久，遼寧省政府就找到國家開發銀行，爭取到了貸款支持。此後的4年時間裡，國開行為撫順棚改提供了28.18億元的低息貸款。

「其他銀行看不到棚戶區的盈利模式，都不願意貸款，除了國家開發銀行。」王惠德透露，其他商業銀行最多只能貸三五年，國開行貸款期限能夠長達15年。

撫順是用城市的未來土地收益，來向國開行透支，解決現在面臨的問題的。通過棚戶區改造，全市騰出了8平方公里的土地，隨著這些昔日的棚戶區地塊逐漸升級，基礎設施越來越完善，這些生地陸續都「做熟」賣掉了，近兩年撫順市已經陸續還掉國開行12億貸款。

但棚戶區改造帶給撫順的也是一柄雙刃劍。一位官員稱，正因為這個城市有五分之一的人住進了政府主導開發打造的「福利房」，讓這個城市的房地產市場始終處於不溫不火的狀態。

伴隨著五千平米以上的集中連片棚戶區改造步入尾聲，撫順市2010年又開始了第三輪棚改——對城市零散、工礦、林業等各類棚戶區實施改造。4年來，該市又陸續投資24億元，拆遷了56萬平米，安置了7.7萬人。

與上一輪成片棚戶區改造相比，這一次撫順面對的是更硬的骨頭——商業價值更差的零散偏僻棚戶區，如何平衡風險與收益，仍然是當地政府不得不審慎面對的課題，這次的選擇是將更多的權力下放到各區縣，各自用市場的手段去解決這部分零散棚戶區的住房問題。

撫順東洲區動遷辦主任張久平向南方週末記者表示，僅該區就還有五千戶零散棚戶，大部分棚戶拆完了以后土地除了還耕，沒有任何價值。東洲區或選擇在多片零散棚戶區居民集中建樓，或就近選擇房地產開發項目回購來安置居民。

在東洲區海新河甘子溝河西的山坡上，就有著一片小棚戶區，零星住著幾十戶人家，河東則是成片的棚改新區。一到晚上，海新河河東的棚改新區的小廣場上都是跳舞扭秧歌的居民，這其中大部分都是已經退休的老人。隨著資源的枯竭，撫順也成為一個人口淨流出的城市。

4月的春風吹過甘子溝，帶起一陣陣黃沙，動遷戶曹大媽裹緊了頭巾，提了一個桶，從外面回到院子裡。隔壁張大媽過來串門，話題依舊是和動遷有關，「前幾天政府派人過來登記和拍照了，知道我們這片什麼時候動遷嗎？」曹大媽搖了搖頭。

張大媽則越說越激動，「憑什麼河東的都動遷了，就剩下我們了呢！我們什麼時候才能動遷啊！」

【新棚改運動】哈爾濱「另類」棚改

在過去6年時間裡，哈爾濱棚改走在全國前列。與遼寧撫順政府的一攬子棚改模式不一樣，處於房地產高速發展期的哈爾濱，總結了一套「政府主導，市場運作」的市場化棚改路徑。但在這一路徑下，很多並不屬於棚戶區的房子被裝進了棚改的「筐」裡。

三十多人闖進了哈爾濱市香坊區信訪局。這些人大都是中老年人，最大的年紀已經超過70歲，嘴裡不停喊著：「我們不是棚戶區，我們要申訴！」

這是2014年4月29日的清晨，這天本該是香坊區區長的群眾接待日，但他以開會為由躲開了。這群人只好湧入香坊區信訪局，向接待員表達自己的抗議。

他們是因為徵地拆遷問題走上上訪之路的。連信訪局的女接待員對這群「釘子戶」的遭遇都感到詫異，「你們的樓房才建多少年，是要以棚戶區改造的名義拆掉嗎？」

這些居民來自香坊區文景街。

如果你坐火車從東邊抵達哈爾濱時，坐在火車左側向窗外望去，他們的房子就在那裡。遠遠看過去，這個佔地面積相當於10個足球場、有著22棟樓的小區還不算很舊，最新的一棟樓是在2000年蓋好的——但每棟都用紅筆寫下了拆遷測量標誌，並用一個代號稱呼這片區域：文景街地段棚戶區改造項目。

2011年12月14日，香坊區政府正式向文景街的居民下發了《香坊區人民政府房屋徵收決定哈（香）房征決字·2011第020號》文件，稱「因文景街地段棚改建設項目需要」，將對這片區域包括樓房、平房在內的2400餘戶居民進行拆遷。

這片將以棚戶區改造名義拆掉的小區，除了一小部分鐵路職工破敗的平房，大部分都是1980年代後竣工的六七層樓房，其中還有7棟樓是1997年以後才竣工的棚改樓。

哈爾濱棚改辦負責人向南方週末記者否認了這個項目的存在，「哈爾濱任何一個領導都不會把才建十幾年的樓房納入棚戶區改造，那是不可能的。」

但是當南方週末記者去文景二道街時，發現這個棚改項目很大一部分動遷已接近完成。不管願不願意，二十多棟樓裡的1500多戶居民，在過去兩年已經被香坊區拆遷辦以各種方式動遷走，其中一棟樓已經夷為平地，其他大部分樓的窗戶已經扒掉。僅剩500戶不願搬走的居民，分散著住在20多棟樓裡，和徵收辦緊張地對峙著。

為什麼一個有著23棟樓的小區竟然會偏離正軌，被納入棚戶區改造，繼而變形成為一個商住項目？這一切要從哈爾濱過去6年轟轟烈烈的棚改運動說起。

「肥肉都被挑走了」

自2014年兩會以來，棚戶區改造已數次被最高決策層表述為改善民生、拉動投資、促進消費的長期利器。李克強總理也提出今年要繼續加大棚戶區改造的力度，至少要再改造470萬戶以上——棚改已被視為建設以人為核心的新型城鎮化的重要內容。

在過去6年時間裡，哈爾濱棚改亦走在全國前列。從2008年開始，哈爾濱累計完成棚戶區改造項目110多個，棚戶區改造面積超過1200萬平米，安置棚戶區居民14萬人。很長一段時間，「哈式」棚改和遼寧棚改一樣，受到中央和省級政府關注，其經驗在各地推廣複製。

與遼寧撫順政府的一攬子棚改模式不一樣，處於房地產高速發展期的哈爾濱，總結了一套「政府主導，市場運作」的市場化棚改路徑——將棚改過程中整理出來的一部分土地用於商業開發，銷售獲利後，將籌集到的資金返還給回遷房和保障房建設。

位於哈爾濱市道外區的「好民居濱江新城」，是第一個依此模式成功運作的棚改項目。該項目總建築面積68萬平方米，項目徵收補償所需費用約為6.5億元，哈市一家國有建設公司將其中位置較好的20萬平方米臨街地塊用作商品房開發，銷售回籠資金約9億元，扣除成本後尚且盈餘約2億元。

哈爾濱住房建設集團一位負責人向南方週末記者透露，在2008年至2011年期間，哈爾濱各區縣都啟動了大量位置較好的棚改項目，當時樓市正值上行階段，房地產市場交投兩旺，各區縣政府及開發商都願意介入其中，哈爾濱棚改得以迅速推進。

「而到這兩年，肥肉都被人挑走後，剩下了一堆骨頭，哈爾濱棚改現在真正面臨考驗了。」這位負責人稱。哈爾濱住房建設集團是哈爾濱操作棚改項目的核心國企。

更大的問題在於，在各區縣主導的棚改運動中，公共利益和商業利益時常被偷換概念，違規和創新通常僅有一線之隔。

被「棚改」

文景街小區地處哈爾濱香坊區二環內的繁華地段，兩條鐵路線之間，200畝的土地上，23棟小樓依次展開，2400戶居民生活於此。這其中，大部分居民是1990年代末期的棚改戶、省直單位職工及部分教委職工。

這裡的很多居民已經不是第一次棚改了。張大媽在1970年代和1990年代經歷過兩次棚改，並在2000年從棚戶區搬出來，住進了剛剛竣工的36號樓。在那個住房仰仗單位解決的年代，黑龍江省各省直單位在文景街上，通過各自的棚戶區改造，讓自己的職工從平房搬出來，住上了樓房。二十多棟1990年代陸陸續續建成的樓房，逐漸圍合成一個頗具規模的小區。

事件肇始於香坊區對文景街鐵路沿線的零星棚戶區改造。2011年7月，香坊區政府開始在文景街張貼房屋徵收意見，稱因文景街地段棚改項目需要，擬對於文景街頭道街、文景二道街，和平路圍合區域地塊所含房屋進行徵收。2400戶居民開始知道自己的樓房要「被棚改」了。

但依照黑龍江省人民政府2008年出台的《關於城市棚戶區改造的實施意見》，黑龍江對於城市棚戶區定義為：「城市建成區範圍內集中連片、平房密度相對較大、貧困人口居多、建設使用年限久、結構簡易、人均居住水平低、居住條件惡劣、基礎設施不齊全、道路狹窄、治安和消防隱患太以及環境衛生髒亂差的居住區域。」

在文景街居民看來，棚戶區改造就是政府為改造城鎮危舊住房和改善困難家庭住房條件的一項保障性安居工程，而他們顯然並不在這範圍內。

不過3個月後，社區服務中心突然張貼了一個名為「香坊區文景街地段棚改項目徵收方案徵求意見及修改情況的說明」紅頭公告，稱經過文景街80%以上被徵收居民同意，香坊區政府決定正式對該小區進行徵收。

這份徵收意見在小區引起了軒然大波。多數居民回憶自己當時並沒有在徵求意見表上籤字，怎麼突然就被代表了？他們認為香坊區政府並沒有履行聽證會程序，而是直接採取盜用或假冒被徵收人簽名的手段，在徵求意見表中填寫同意並假冒被徵收人簽名，用來通過哈爾濱市政府的項目審批。

他們後來得知，未來這片區域拆遷完後，將矗立起一個名為金色里程的商業項目，於是群起反對。他們認為自己的房子被拆是出於商業開發目的，而非公共利益需要，拆遷補償不應按照棚改政策標準執行。

離小區不遠處，文景街與文端街的十字路口，一個名為「金色里程」的售樓處已經搭建好。在哈爾濱市政府的網站上，這個文景街地段棚改建設項目，未來將變成一個名為金色里程（音樂大道）的項目，規劃局文件顯示，這是一個集音樂博物館、音樂大道及露天會場等文化設施的商住項目，總建築面積達43萬平米，總投資超過22億元。

此後兩年的時間裡，圍繞著拆遷問題，居民們和香坊區拆遷辦展開了拉鋸戰。

誰為徵收埋單

「走了兩千多戶，還有兩百多戶僵在那。平房區已經拆遷完了，難就難在樓房了。」文景街棚戶區徵收指揮部一位相關人士對南方週末記者說。

但實際上，目前還有將近500戶居民在堅持。這些居民對拆一還一的安置補償政策不滿，居民代表郝要武稱，這裡的居民或下崗，或退休，之前已經進行過一次棚改了，現在房子裝修配套完好，再動遷又得重新裝修，實在負擔不起。貨幣補償方案更激起居民們強烈抵制，因為附近商品房均價都已超過8000元/平方米，而徵收辦則稱如果採用貨幣補償每平米頂多補償5500塊錢。

徵收辦和居民開始了兩年的持久戰。這兩年裡，敲門敲窗，扔石頭砸玻璃，停水停電停暖氣，通過在企事業單位的親屬做工作，幾乎所有的手段都用遍了。

在法定框架裡，雙方亦各施手段，你來我往。政府部門屢發徵收文件，居民數次申請行政復議，要求哈爾濱行政復議中心對香坊區徵求意見表上老百姓簽名進行確認，但哈爾濱法制辦以「該項目手續審批齊全」為由，駁回了申請。

對於文景街的居民來說，他們尤其不能理解為什麼要將僅建十幾年的樓房當成棚戶區拆掉。

一位哈爾濱老地產人向南方週末記者透露，這是一個典型的「突擊審批項目」——藉著改造周邊棚戶區的名義，將文景街捆綁開發，這個棚改項目從徵求意見到立項，不到半年時間就審批下來了。

彼時項目的名稱叫做金色里程，項目開發商名為黑龍江省新合作置業有限公司。工商資料顯示，黑龍江省新合作置業有限公司成立於2010年10月，註冊資金為1億元人民幣，第一、二大股東分別為中華全國供銷合作總社和江蘇悅達集團。

新合作置業總經理名為耿發。做拆遷出身的他，在哈爾濱房地產界浸淫了二十餘年。他在接受南方週末記者採訪時稱，之所以要將這20多棟樓房當成棚戶區拆掉，「是因為這些樓房地處鐵路之間，管道不行」。

他稱當時幫政府做了一個金色里程的項目規劃，計劃著等到政府淨地後，再把這塊土地拿下開發，但沒想到一等就等了兩年多。「我們著急，政府也著急，現在也不知道這個棚戶區項目未來將會怎樣。」

不過對於政府和開發商關於「管道不行」的藉口，居民並不同意，「你重新開發樓盤也得穿過鐵路建管道啊」。

在過去幾年，棚改一直是某些地方政府和開發商喜愛的「筐」。哈爾濱一位房地產商向南方週末記者透露，在過去很多棚改項目水分很大，很多開發商都喜歡藉著棚改政策，爭取到政府相關稅費減免的政策。通過虛報棚改項目、騙取上級財政補貼，或是公務人員參股棚改項目牟利，也曾陸續被媒體曝光過。

而文景街這樣被當成棚戶區的樓房並非孤例。2011年，哈爾濱松花江邊友聯小區18層的高樓，也曾差點淪為棚戶區被拆。而在2014年4月中旬，文景街居民找到了香坊區副區長張福貴申訴。得到的答覆是：「你們得等等，香坊區一共有8個這樣有問題的棚戶區項目，得一個個來。」

但不管是政府還是居民，似乎越來越等不起了。已經被動遷的兩千戶居民入住新房遙遙無期，政府每個月每平米給他們20元的租房補助，這意味著過去兩年光租房補助就要付出4000萬元。如今動遷已經超過24個月了，按照規定，這筆租房補助將翻倍，到每個月每平米40元，這意味著今後每年政府要拿出4000多萬給動遷戶租房。

「釘子戶」們也等不起。由於徵收辦不斷騷擾，他們經常斷水斷電。經歷了兩次棚改的張大媽一個人住在36號樓裡，她說2000年的棚改，讓她從平房住進了樓房，但也是那次折騰，她老伴去世了。「我年紀這麼大了，肯定熬不過這次棚改了。」

【新棚改運動】「棚戶區」變形記

【新棚改運動】棚戶區從何而來

早期的移民、產業衰敗城市的工人、改革開放時期的進城農民，是隨著時代變遷而生的棚戶區主力居民。不同的是，前兩者獲得了居住權和不被驅逐的權利，而後者則隨時面臨著被驅逐、毫無補償的命運，他們是一群永遠無法在城市安家的人。而隨著時代的發展，許多地方將城中村也納入了棚戶區的範疇。

最初的移民

棚，意為，用竹木搭成架子，上面覆蓋席、布等做成的遮蔽風雨日光的東西或簡陋的小屋。棚戶，指房屋、住處簡陋的人家或住戶。棚戶區，顧名思義就是棚戶集中的區域。

中國的棚戶區始於19世紀末上海蘇州河兩岸。上海開埠以後，外國資本輸入增多，工商業發展迅速，吸引大量貧困農民來滬謀生。這些工人常是舉家搬遷，又無力租賃住房，遂在荒地、路旁、河畔以至工廠周圍的空地，搭起形形色色的棚戶。時間一長，漸成規模，就形成了棚戶區。

此時的棚戶區概念類似於國外的貧民窟。清華大學歷史系教授秦暉曾撰文稱，早期棚戶區居民就是1949年新中國建立前、乃至1958年戶口壁壘強化以前的「進城農民」，這些新移民有與國外貧民類似的居住權，這種居住權後來繼續被承認。

棚戶區改造不同於一般商業性改造工程，在於它是民生工程的一部分。

解放後的上海，一直面臨著改善下層居民居住狀況的巨大壓力。史料記載，1949年5月上海解放當時，全市棚戶區佔地面積1109萬平方米，棚戶簡屋197500間，建築面積322.8平方米，共居住著115萬人。此外，還有大量的「旱船」、「草棚」、「水上閣樓」，星羅棋佈地分散在上海的各個角落。

這些居住地的環境和居住條件都極其惡劣。上海交通大學教授陳映芳曾撰文指出，對於新政權來說，棚戶區的清除和改造，不僅是城市治理的燃眉之急，更是建立社會新秩序、彰顯制度優越性的必要舉措。

在《空間與社會：作為社會主義實踐的城市改造——上海棚戶區的實例（1949-1979）》一文中，陳映芳指出，棚戶區的蔓延，首先源於因城鄉間生活機會顯著落差，以及受災農民求生需要而形成的流民潮。舊上海市政當局為控制棚戶區蔓延，曾以市容觀瞻為由對棚戶實施取締行動，遭到棚戶居民的激烈抵制。

源源不斷的流民潮，還在充實著棚戶區的規模。清理與反清理，是上海棚戶區歷史中最重要的內容之一。

解放後棚戶區的環境改善意味著勞動者居住環境的改善，具有了更強的政治意味。

1959年11月印發的一份上海市委報告稱，「做好（棚戶區改造）這項工作可使廣大人民更加擁護黨和政府，鼓起更大干勁為促進社會主義的建設事業而奮鬥。」1952年，上海第一個工人新村「曹楊新村」初步建成，成為新中國工人階級翻身當家作主的一個重要標誌。

「拆遷改建」的方式同樣需要財政支持，當財力和物力不足時，政府又提出了「逐步改造」、「允許棚戶適當翻建擴大升高」的改造方針，禁止居民佔地擴建，而鼓勵居民向空中要面積。

1950年代，最接近「棚戶」字面意思的低矮草棚被改建成泥牆草屋；1960年代，泥牆草屋改建成磚木瓦房；1970年代末，磚木瓦房翻建成兩三層的鋼筋水泥樓房。這樣的房屋自建過程，一直持續到1980年代。

產業工人、棚戶區與城中村

1958年戶口壁壘強化後，在一些工業城市，另一種類型的棚戶區開始形成。

遼寧省棚戶區的形成就與產業結構調整有關。遼寧省棚戶區居民在1949年新中國成立後很長時期內一直是就業穩定、社會上受人尊重的國營企業和大集體企業的職工，經濟地位和社會地位處於社會的中間層位置。

由於解放初期倡導先生產、後生活，礦區企業除偶爾為容納更多的工人擴建工棚外，住房開發基本處於停滯狀態。20世紀五六十年代恰逢中國人口出生高峰，到七八十年代形成婚育高峰。為滿足子女住房需求，很多棚戶區居民開始在棚戶周圍搭建「偏廈」，這種私搭亂建式「開發」成為棚戶區住房開發的主要形式。

隨著1980年代以後煤炭資源的逐漸枯竭，特別是1993年以後開始的國有企業改制，大批工礦企業倒閉，職工失去工作，棚戶區整體狀況開始惡化。此時棚戶區的形成不僅涉及城市化進程，而且與單位體制變遷有著因果關係。這些區域的棚戶區居民主要是下崗工人。

無論是「進城農民」，還是本地產業工人，這兩種類型的棚戶區在後來的棚戶區改造中被視為一體，同為被改造對象。同時，國有林區棚戶區和國有墾區棚戶區也被納入棚戶區改造。

2012年新一輪棚改以來，棚戶區改造範圍進一步擴大。一直以來，城中村與棚戶區是完全不同的概念。據《2013年棚戶區改造藍皮書》，城中村從狹義上說，是指農村村落在城市化進程中，由於耕地被徵用，農民轉為居民後仍在原村落居住而演變成的居民區；而棚戶區多位於城鄉接合部，尤其是遠郊區、礦區和林區，房屋簡陋，樓房很少，常常就是棚戶。

但2014年四川省、云南省已明確將城中村納入棚戶區改造範圍。其中云南省還將城鎮舊住宅區綜合整治納入棚改。北京市更將棚改範圍擴大到5類，除了城市和國有工礦棚戶區改造，還囊括中心城區平房院落修繕、老舊小區綜合整治、城中村邊角地整治、城鄉結合部改造。

由此，棚戶區「無所不包」。

棚戶區的租戶們

棚戶區的建設權和居住權，是人口事實上得以自由流動的保障。早在1950年代末戶口壁壘強化後，由於對人口流動的限制，合法的棚戶區就不再增長了。在三十多年的改革開放過程中，進城務工的農村勞動力，成了棚戶區的租戶和真正居民，但由於不具有本地戶籍，他們的居住權未被承認，也無法成為棚戶區的所有者。

秦暉撰文稱，城中村裡主要的實際居住者不僅實際居住條件並不比棚戶區好，而且更重要的是他們沒有「棚戶居住權」，屬於隨時可以被「不補償不安置」地驅逐的群體，實際社會地位既低於作為城中村房主的當地戶籍「農民」，也低於合法棚戶區中擁有居住權的市民。

他們居住在被形象地稱作「親嘴樓」、「握手樓」的高密度房屋裡，就是當下要改造的城中村，擴大了定義後的棚戶區。

秦暉進一步指出，我國城市政策的思路是把他們視為「農民工」，城市允許他們作為勞動力進來打工，但不考慮他們如何在城市安家。於是在國家不給他們提供保障性住房、他們又買不起昂貴的商品房的情況下，其他國家窮人通行的選擇也與他們無緣：「我國城鎮根本不允許流動人口聚集或自發搭建棚戶」，因此「非正式的住所（如棚戶）對中國流動人口而言是不可行的，這一情形與許多發展中國家不同」。

棚戶區被改造後，這些無戶籍的住戶只能求助於保障低收入家庭住房的保障房。