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土改綱領正式出臺：加快放活經營權

農村土地所有權、承包權、經營權分置(下稱“三權分置”)再次被中央提上重要議事日程。這在土地改革進入深水區的背景下，格外引人註目。

根據新華社報道，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(下稱《意見》)，並要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。這是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。

這意味著，在堅持農村土地集體所有的前提之下進行“三權分置”，將成為未來土地制度改革的基本綱領。

在逐步形成“三權分置”格局方面，《意見》要求，完善“三權分置”辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，逐步完善“三權”關系，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

“三權分置”為制度創新提供空間

近年來，隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地流轉規模不斷擴大，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行三權分置並行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。

此外，“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利於明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利於促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。

加快放活土地經營權是本次《意見》的亮點之一。《意見》提出，賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作並取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。

《意見》還鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

需要說明的是，中央全面深化改革領導小組此前召開會議時已經為“三權分置”定調，要求在“堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局”。

四川省社科院副院長郭曉鳴曾解讀稱，以前也提出過穩定所有權、搞活經營權、放開使用權，但並不明確。此次提出的農村土地“三權分置”，將為今後土地流轉過程中更多的制度創新提供空間。

守住“四不”

《意見》對完善農地“三權分置”提出了四項基本原則：尊重農民意願、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜。更值得關註的是，要守住政策底線中的“四不”——不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了。

這“四不”之前也多次見諸決策層的報道中，被業內解讀稱，“三權分置”成為新一屆政府推動土改的綱領，但是並不意味著要否定農村土地的集體所有制。中央深改組組長習近平也曾指出，現階段深化農村土地制度改革，既要考慮農業，也要考慮農民。

當然，中央在《意見》也提到要“循序漸進”，要充分認識農村土地制度改革的長期性和複雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

河南財經政法大學教授樊明接受《第一財經日報》記者采訪時表示，現行制度約束下，“三權分置”有其合理性，但是也需要警惕中國出現“新型地主”。他認為，這一設計從農村的局部來看，不失是一個解決小農經濟問題的方案，既可使得農村土地適度集中實現一定程度的規模經營，也不改變現行土地制度而讓對土地集體所有制有特別偏好的政府為難。但是，從宏觀來看是存在問題的。

他分析說，如果從農村土地分離出來的勞動力到城鎮就業後落戶成為一般的城鎮居民，則可能出現這樣的情形：現在中國的戶籍農民估計有65%，如果將來保留10%的農民種田(保守估計)，這就意味著有55%的城鎮人口至少擁有農村的土地承包權，他們要憑借這種土地承包權獲取地租和其他利益。

“這就意味著，將來有55%的城鎮居民是居住在城里的‘地主’，每年要到農村來收地租。”樊明說，農業本不是高盈利行業，如果占人口10%的農民向這個國家的一半以上的人繳地租，中國的農業將退回到佃農經濟。世界上大多數國家的農民是自耕農，尤其是農業發達的歐美國家，而中國的農民基本是佃農，佃農存在明顯成本上的劣勢，中國的佃農要想與世界上的自耕農在統一的國際農產品市場上競爭困難很大。