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四萬座小水庫「拆彈」進行時

4.1萬座小(Ⅱ)型病險水庫潛伏中國，權責不清，家底不明，排險困難重重。

「5年內完成新中國成立五六十年遺留的任務，人力、資金各方面都準備不足。現在水利部門普遍感覺是身心俱疲。」

警鐘早已敲響

中段村村民躲過了2012年最強颱風「海葵」，卻沒能逃過頭頂的一枚「定時炸彈」——沈家坑水庫。

2012年8月8日3時20分左右，「海葵」在浙江沿海登陸。時隔兩日，10日5時左右，浙江岱山縣的沈家坑水庫垮壩。

據新華社報導，洪水伴隨著泥石流瞬間吞噬了下游長涂鎮一帶，導致多處民房被沖毀，截至發稿日，已造成11人死亡。

在這個海島村民迅速開展互救的同時,岱山縣救援人員聞訊出動,迅速派遣救援力量,渡海奔赴災害現場。岱山官方微博也迅速發佈了死亡人員名單。

2012年8月12日，數台挖掘機、推土機正在廢墟裡作業，水庫下游的民宅幾乎被洪水蕩平，悶熱的空氣中不時能聞到一股腐敗的爛泥氣味。八百餘人的警民突擊隊僅用了兩天時間就填平了至少有五個足球場大小的廢墟。

壩頂潰口處，一台挖掘機正在鏟土除險，以防邊坡落石。洪水平息，徒留下一道至少30米寬的裂口。

出事的沈家坑水庫在當地又名後廠水庫，這是全國八萬多座小型水庫中不起眼的一座。這座小(Ⅱ)型水庫（指總庫容在10萬立方米以上、100萬立方米以下（不含））幾乎有著中國小型水庫的所有特徵，始建於1977年，總庫容較小，一直作水廠源水取水點，並被管理至今。

早在兩年前，水利部長陳雷在全國小(Ⅱ)型病險水庫除險加固規劃實施啟動視頻會議上就講到：「我國小型水庫大部分建成於上世紀50—70年代，由於先天不足、後天失修，經年累月積病成險，不僅嚴重威脅下游群眾生命財產安全，而且嚴重影響水庫效益的發揮。」

會議上陳雷已敲響警鐘：從1954年有潰壩記錄以來，全國共發生潰壩水庫3515座，幾乎都是小型水庫，其中小(Ⅱ)型水庫潰壩數量又約佔小型水庫潰壩總數的85%以上。

2010年汛期，全國就有7座小(Ⅱ)型水庫潰壩失事。其中令全國動容的是，5月份僅僅相隔兩天，江西省宜豐縣就有兩座小(Ⅱ)型垮壩。

在颱風多發的浙江沿海，防禦颱風的預警和應急工作一直是各級政府的重中之重。這次「海葵」來襲，從國家、浙江省到岱山縣，都繃緊了弦。

根據岱山縣政府網站信息，在「海葵」到來之前，縣水利部門已對全縣水庫、山塘、海塘等水利設施進行了全面檢查。全縣59座小(Ⅱ)型以上水庫和294座山塘確保「危險水庫空庫運行」，管理人員確保24小時值守。

可是，不幸的事仍難以抗拒地發生了。

4.1萬顆「定時炸彈」

時間推移到2012年5月22日，一項名為「千庫萬人」的大檢查活動在浙江全省早已鋪開，其目的是在主汛期來臨前，排除病險水庫「炸彈」。

不惟沈家坑水庫，全國散落於鄉村周圍的小(Ⅱ)型水庫多是半個世紀之前由人工挑築，幾乎清一色的土壩。「即便是土壩也不會一下子垮掉，發現了及時補救還來得及。」江西省水利規劃設計院原高工熊大衎說。

水庫的高風險狀況一直為歷屆政府所重視。國家水利部建設與管理司水庫處處長徐元明曾對媒體說，即使重視，也很難完全避免。

直到今天，全國仍有4.6萬座小型水庫存在病險問題，其中小(Ⅱ)型就有4.1萬座，其中數量最多的是湖南、江西兩省。

湖南嶽陽市水務局一名官員告訴南方週末記者，光岳陽市需要加固的小(Ⅱ)型水庫就有1030座。「許多小(Ⅱ)型水庫原來承包給私人養殖。水庫治理要抽乾水，勢必損害農民利益，農民就不干了，不讓施工隊伍進，討要說法、索取賠償。」

不少病險水庫的研究論文均提到，許多小型水庫因歷史久遠，權屬不清，導致管理混亂，連基本檔案都沒有。

江西省有一般小(Ⅱ)型水庫4321座。2012年8月14日，該省水利廳建管處副處長李良衛告訴南方週末記者，這類水庫的確權劃界的工作還在進行 中，「小(Ⅱ)型水庫目前基本沒有專門的管理單位，一般放在鄉鎮水管站或村委會，具體管理在村委會。」2011年江西省下令，每個鄉鎮必須組建水務站，三 四個工作人員，負責水庫日常管理。

熊大衎告訴南方週末記者，「水庫庫容越小，重要性越低，其抗超標準災害天氣的能力越差，出現潰壩的可能性就越大。」

正是這些等級較低的水庫在日常維護中往往遭遇尷尬。熊大衎說，他原來所在的單位並不願意承接小水庫加高、加固設計工作。「摸不清小水庫基本情況，沒有施工記錄，找不到歷史檔案，找不到知情人，更不可能去每個地方鑽探，最終下來吃力不討好。」

湖北水利水電職業技術學院工程師胡天舒發現，有的小(Ⅱ)型病險水庫整修之前因時間緊、任務重，甚至沒有現場踏勘就匆忙開工，其危害更為嚴重。

「拆彈」資金困難重重

國家正在「拆彈」。2008年，國務院批准《全國病險水庫除險加固專項規劃》後，可能是世界上最集中、最大規模的水庫維修工程真正展開。僅三年時 間，中國投入了620多億元、對7356座病險水庫（主要是大中型水庫和東部重點小型水庫）進行了除險加固，基本完成了規劃目標。

上述工程完成之後，2011年4月12日，國家再將目標鎖定在小(Ⅱ)型病險水庫。1.59萬座重點小(Ⅱ)型病險水庫要在2013年底前完成除險，其餘2.5萬座一般小(Ⅱ)型病險水庫在2015年底前全部完成。

根據國家有關安排，重點小(Ⅱ)型病險水庫單座平均投資240萬元，總投資381.38億元，全部由中央財政安排專項資金解決；一般小(Ⅱ)型項目建設資金由地方自籌解決。

而正是地方自籌的力不從心，讓不少一般小(Ⅱ)型病險水庫在除險加固進度上不容樂觀。

李良衛告訴南方週末記者：「全部由地方出資，省裡、縣裡各出一半，配套壓力很大。」有的縣小(Ⅱ)型水庫多達300座，按一座80萬元計算，縣裡共 要拿出一個多億，難度可想而知。「作為監管方，我們只能是督促對方加緊湊資金，把難完成的任務押後，等待重點項目有結餘資金了再補上。」

基層矛盾更為突出。據上述岳陽官員稱，農民索要的賠償金不在國家病險水庫加固政策範圍內，這更是難上加難，「只能反覆做工作」。

更細緻到施工車輛進村的道路，在不通路的農村，修路費用也不列入國家政策出資範圍。一些農村道路是村民自籌修建，村民擔心施工車輛壓壞道路，不讓通行。「講條件，當地農民要求承包工程，但這不可能，水利工程技術、質量要求高，有時也只能僱用他們做勞動力。」

不過，各地都在想方設法努力。李良衛說，2010年汛期江西很多水庫出現險情，當年底就籌集6億元，專門開挖溢洪道。「僅是這樣一項改進，這兩年沒有發生一例潰壩。」

南方週末記者聯繫了多個省份水利部門獲悉，防止頭頂「炸彈」爆炸的關鍵是嚴格落實巡查制度。廣西北流市水利局工管站站長徐雋說，汛期他們要求每座水庫至少安排兩人24小時巡查，確保萬無一失。

2012年7月，水利部再度重申所有小(Ⅱ)型水庫的除險工作。

「5年內完成新中國成立五六十年遺留的任務，人力、資金各方面都準備不足。」上述岳陽官員感嘆，「現在水利部門員工普遍感覺是身心俱疲。」

（應採訪對象要求，部分受訪者匿名）

夜店拆彈人警黑都俾面

幸福國寶標售贈品誘人 國壽幫曾銘宗拆彈

奧巴馬9千萬拆彈背後 當年美軍到底在老撾投了多少炸彈？

據BBC7日報道，美國總統奧巴馬9月6日訪問老撾時說：“考慮到我們曾在這里留下的歷史，我相信美國對幫助老撾恢複常態負有道義上的責任。”

據悉，20世紀六七十年代的越南戰爭期間，美國曾秘密對老撾進行了毀滅性的轟炸。而在戰爭結束後的幾十年，殘留下來的未爆炸彈還在持續不斷的對老撾人民造成傷害，不少老撾民眾因此致殘甚至喪生。

奧巴馬承諾，在未來3年，美國將追加9000萬美元（約合6億元人民幣）用於清除遺留在老撾的未爆炸彈。相比之下，過去20年中用於該事項的款項僅有1億美元。

報道稱，奧巴馬並沒有對轟炸事件進行道歉。

據排雷機構預計，戰爭結束後，約有2.88億個集束彈藥和7500萬個未爆炸的炸彈留在老撾。（來源：USAF）

奧巴馬周二表示，老撾是歷史上遭受轟炸最嚴重的國家。正如一老撾人回憶，“炮彈就像雨點一樣的落下”。1964年至1973年的越南戰爭期間，平均每分鐘有八個炸彈被拋下，總數超過了在第二次世界大戰期間使用炸彈的總量。

據統計，越南戰爭期間，美軍共對老撾執行了580344次飛行轟炸任務，空投炸彈2.6億個，相當於200萬噸軍火，從南到北對許多目標進行一次又一次的轟炸。

報道稱，美軍投下的大多數都為殺傷性大的集束炸彈，預計有30%沒有引爆。排雷機構預計，戰爭結束後，約有2.88億個集束彈藥和7500萬個未爆炸彈留在老撾。在老撾18個省份中，有10個省份被形容為受到未爆炸彈的“嚴重汙染”。

集束炸彈外觀酷似玩具，不少兒童因此受到傷害。（來源：路透社）

集束炸彈又稱子母炸彈，是內含許多大小不一子彈的母彈，母彈被投放或發射到目標附近後彈體打開，將子彈在更大區域散布，以達到更大的破壞面積和效果。集束 炸彈中眾多子炸彈散布到周圍後,有大約30%的子彈不能正常爆炸，在隨後的許多年里會對數平方公里範圍內造成巨大的威脅，遺患無窮。

“拆彈”地方隱性債務，中央下發了這個重磅文件

對於中國經濟可能的“灰犀牛”——地方政府隱性債務的防範化解進入高潮。

由於地方政府違法違規舉債擔保形成的隱性債務規模較大、增長較快，中央三令五申遏制地方政府隱性債務增長。與此同時，關於今年中央將出臺重磅文件防範隱性債務風險的消息也隨之傳出。

近日，湖北省、甘肅省和河南省等多個地方政府公開學習了《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（下稱《意見》）精神——這意味著，中央的這一重磅文件已出臺。東北某省和西南某省的兩位地方政府人士也分別向第一財經記者確認收到《意見》。不過截至發稿，國務院尚未公布《意見》全文。

中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶雲告訴第一財經記者，目前地方隱性債務規模較大，為了防止系統性風險，中央出臺了隱性債務防範化解這一最高級別文件，意義重大，將加大地方化解隱性債務風險力度，重塑經濟活力，讓經濟運行更有效率，這其實也是一種積極財政政策。

此前一位知情人士告訴第一財經記者，中央層面很快下發關於防範化解隱性債務風險的文件，其中將統一隱性債務口徑。由於隱性債務有了口徑後還是容易被一些地方規避監管，因此對隱性債務的認定將實行穿透式，實質重於形式。

目前，不少地方已經或正在摸清當地隱性債務規模。部分地方計劃用三到五年時間，通過控制項目規模、壓縮公用經費、統籌政府收入、處置存量資產、引入社會資本等方式來化解債務風險。

剖析隱性債務

為了摸清中國地方政府債務狀況，審計部門和財政部門先後進行清理甄別政府債務。2015年之後，地方政府舉債只能通過發行地方政府債券，地方政府債務逐步顯性化。

財政部數據顯示，截至2017年末，我國地方政府債務達16.47萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為76.5%，低於國際通行的警戒標準（100%），顯性債務風險安全可控。為了控制債務規模，中央對地方政府債務施行限額管理，設立債務“天花板”，2018年限額約21萬億元。

不過，地方政府債務風險最讓人擔憂的是顯性債務之外的隱性債務。

近些年，一些地方官員過度舉債謀“政績”，超出財力上項目，繼續通過融資平臺公司、PPP（政府和社會資本合作）、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，形成了地方政府隱性債務。一些金融機構認為地方政府不會破產，基於業績考慮也為地方違法舉債提供“彈藥”，助推了隱性債務的規模增長。

目前的隱性債務規模究竟有多大，無人知曉。但官員、學者的普遍觀點是隱性債務規模大、增長快，風險不可小覷。

中國財政科學研究院院長劉尚希說，“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”

全國人大財經委員會主任李盛霖在去年底人大常委會上說，從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大；二是隱性債務集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。

近期多個地方披露的隱性債務規模均不小，是當地顯性債務規模的30%~360%。

比如，合肥市審計局近期公開披露，截至2017年末合肥市級隱性債務規模為475.38億元，占當地政府性債務（即顯性債務）比重約為72%。青海省黃南藏族自治州政府公布數據稱，截至2018年5月底，當地隱性債務（銀行貸款）規模達24.18億元，遠超2017年底當地政府性債務余額6.72億元，隱性債務占顯性債務比重近360%。

雖然隱性債務規模較大，但像合肥市級財力較強，算上隱性債務後的政府債務率低於67%，遠低於100%的國際警戒線，債務安全可控。但財力較弱的黃南州則坦承，債務規模與自身財力不匹配，債務負擔沈重，債務風險凸顯。

喬寶雲表示，相當部分地區的隱性債務規模超過顯性債務，尤其是像黃南州這種財力較弱的地方風險較大。

隱性債務增長過快，規模過大引起中央警惕，一些解決措施已經相繼出臺，初步遏制了隱性債務增長。

去年中央明確提出遏制隱性債務增量。財政部“封殺”地方政府借融資平臺公司、政府和PPP模式、政府性基金和政府購買服務方式變相舉債通道，各項清理整頓工作也已經展開。而針對違法違規舉債擔保行為的問責風暴也已經刮起，涉及政府官員和金融機構人士，不少負有直接責任的官員直接被撤職。

“地方隱性債務形成是地方政府治理問題，單靠財政部一家無法解決。因此中共中央和國務院聯合發文防範化解隱性債務風險，意義重大。”喬寶雲說。

化解之道：地方擔責，多招化解

喬寶雲認為，隱性債務之所以風險大，主要原因是債務不透明，因此，處置隱性債務風險首先要使得債務透明化。

不少省市為落實中央精神，在今年相繼部署摸清隱性債務規模，並出臺化解隱性債務方案。其中一大難題就是隱性債務的口徑如何確定。

喬寶雲說，地方政府變相舉債花樣很多，如果靠正面清單形式列舉隱性債務標準將很容易突破。因此采取實質重於形式來認定隱性債務更可靠。

第一財經記者拿到的一份省會城市文件對隱性債務口徑定義是：政府及其部門在法定債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還以及提供擔保等方式舉借的債務。這一定義被多位財稅專家認可。

實際上，為了遏制隱性債務增量，財政部早在去年底就提出，進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目。

另外，管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩定經營性現金流作為還款來源或沒有合法合規抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業化原則提供融資。同時強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。

喬寶雲認為，隱性債務累積的一大原因是地方政府沒有樹立正確的政績觀。一些地方認為債務最終中央會埋單，銀行等金融機構也認為借債政府會兜底，因此必須要打破這一“幻覺”，讓地方動腦筋處置資產來償債。

財政部部長劉昆近日撰文提及化解隱性債務風險時也表示，“堅持誰舉債誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任。”

此前財政部已經明確，積極穩妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會埋單的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

喬寶雲表示，化解隱性債務不可一刀切，需要發揮地方政府積極性，地方政府手握不少優質存量資產，通過盤活這些資產可以化解部分隱性債務。

比如，前述黃南州政府為了化解棚戶區改造貸款形成的隱性債務，州本級和縣通過出售公共租賃住房和狠抓房租等方式提前償還本金，五年內整改完成。

更多的地方則是通過政府土地出讓金或一般公共預算收入來提前償債，化解隱性債務。

財政部希望地方建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。

比如，彭陽縣在化解棚戶區改造形成的隱性債務時，要求項目實施進度和完工項目審計核算進度，依據審計結果分清償債主體責任，剝離政府、融資平臺公司與開發企業各自應承擔的債務本息。

全國政協經濟委員會副主任楊偉民在今年6月強調，要穩妥化解存量債務，擴大地方政府法定債務規模，置換部分隱性債務，防止過多出現半拉子工程。

喬寶雲認為，在地方政府債務限額內，確實可以將隱性債務轉化為顯性債務解決一部分問題。但是隱性債務規模巨大，轉化的空間十分有限。

責編：黃賓

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