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徵地改革加速

http://magazine.caixin.com/2012-04-13/100379457_all.html

 醞釀已久的徵地制度改革終於在今年年初加速。三四月間,國土資源部和業內專家的各種內部研討會緊鑼密鼓,由國務院法制辦牽頭、國土資源部參與制定的徵地制度改革方案在加緊推敲。

  改革方案將體現在兩份法律法規中。其一是計劃在今年6月公開徵求意見的《土地管理法》修正案,這也是當前徵地制度改革的基礎性工作;其二是擬在修法基礎上出台的《集體土地徵收條例》(下稱《條例》)。距《土地管理法》修正案公開徵求意見的時間越來越近,有關的意見磨合已進入倒計時。

  所謂徵地,是指國家為了公共利益強制性將土地收歸國有。但在中國,實際操作中幾乎所有的建設項目都可以辦理土地的徵收。現有法律框架下,中國土地分為農村集體土地和城市國有土地兩種性質,由於農村集體土地不能買賣、也不能進行非農建設,因此只要強制性將農村集體土地變為國有土地,各地政府即有權將其在國有土地市場交易,用於各種非農建設,獲取高額地價收入。隨著建設用地需求增加,農民抵制徵地產生的衝突日益升級。

  與此有關,徵地制度改革總體涉及三大方面:一是明確徵地範圍,二是提高徵地補償水平,三是完善徵地程序。其中,徵地範圍和徵地程序將由《條例》作出具體規定,《土地管理法》修訂則著重於徵地補償標準的重新界定。

  今年「兩會」期間,國務院總理溫家寶已傳達出要求改革提速之意。為促改革方案早日出台,原擔任國家土地副總督察的甘藏春年初調任為國務院法制辦副主任。他強調,由於徵地範圍的明確界定有一定難度,而目前徵地衝突的源頭均與補償不到位有關,因此「中國目前完善徵地制度的重點,主要應該放在對被徵地農民的補償安置上,這恐怕更符合中國國情。」

徵地範圍爭議暫擱置

  事實上,業內公認徵地範圍的縮小是徵地制度改革的核心問題,但由於爭議激烈難決,《土地管理法》的修訂暫不涉及於此。

  對於徵地用途,現有《土地管理法》已規定了明確原則,即國家可出於「公共利益的需要」徵地,這本身並無不妥。但在具體操作中,現有法律法規仍缺乏對「公益性用地」的清晰界定,也沒有明確的認定方式和程序。

  早在近十年前,隨著徵地矛盾增加,徵地制度改革已提上議事日程。當時國務院發展研究中心農村部研究員劉守英便提出,應縮小徵地範圍,僅有真正公益性用途的土地可通過徵地獲得,經營性用地應通過市場交易獲得,農民合理補償由此便可通過市場議價實現。

  2008年召開的中共十七屆三中全會明確將「縮小徵地範圍」作為改革目標,但同時強調「逐步」實現,徵地限於公益性項目。會議提出,「城市規劃圈外的非公益性項目」允許農民以集體土地「參與開發經營」,並「逐步建立城鄉統一的建設用地市場」。

  由此,政策上認可了徵地範圍的縮小,但界限是城市的規劃圈,即城市規劃圈內的非公益性土地仍可通過徵地獲得。《土地管理法》的相關修訂也提上日程。對此,劉守英等學者則表示,還應進一步打破「圈內」「圈外」的約束,將「圈內」徵地範圍縮小為「公益性用地」,在城市規劃圈內探索集體建設土地不經徵用直接入市。土地管理部門應列出「公共利益徵地的否定式目錄」,凡是列入該否定性目錄的項目,一律不得徵地。

  是否且如何以立法形式體現上述思路,成為《土地管理法》修法的一大爭議點。在傾向穩妥推進改革的學者看來,改革很難一步到位,徵地範圍只能逐步縮小。中國土地勘測規劃院規劃所所長張曉玲曾多次參與修法的討論。她分析,若城市規劃圈內的非公益性項目也不能徵地,會增加地方政府的徵地成本,也會影響政府主導的城鎮化進程,地方政府會是最大的反對力量。

  據財新記者瞭解,國土資源部曾委託中國土地勘測規劃院起草一份公益性用地目錄來配合《土地管理法》修改,但2009年的修法方案因爭議太大被打回重修,該目錄並沒有出爐。

  因此在此輪徵地制度改革方案設計中,立法者採取折衷之道。據財新記者瞭解,徵地範圍不列入《土地管理法》修訂內容,而是由下位的《條例》來約定,這也有加速改革方案出台之意。具體可徵地範圍則參照此前出台的《國有土地上房屋徵收與補償條例》,但考慮到徵地制度更為複雜,內容會有微調。

  按2011年初出台的《國有土地上房屋徵收與補償條例》,出於國家安全、促進國民經濟和社會發展等「公共利益的需要」,實行徵收制度的範圍有六條規定,包括「國防和外交」「能源、交通、水利等基礎設施建設」「科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業」「保障性安居工程建設」「舊城區改造」以及「法律、行政法規規定的其他公共利益」等。其中,後兩類因執行彈性較大,成為方案研討過程中爭議最大之處。

  中國社科院農村發展研究所研究員王小映分析,將舊城改造納入徵地範圍,意味著在地方政府主導的城市化中,經濟建設項目也可以徵地,這是妥協的結果。一些堅持方案應一步到位的學者則表態說,目前距離理想的「徵地範圍」仍有差距,但徵地範圍已經有所縮小,畢竟有進步。

  據財新記者瞭解,按照立法者的設想,目前的經濟發展階段,政府仍需要徵地來推動城市化發展,因此公益性用地的範圍暫不做過於嚴格的約定。但這一概念將隨著發展階段進行調整,徵地範圍會逐漸縮小,待城市化完成時,再縮小為單純「公益性」項目才能徵地。

補償標準如何提高

  按照決策者的思路,目前改革的重點應集中於如何提高徵地補償。據財新記者瞭解,《土地管理法》的修訂將主要針對有關徵地補償的第47條展開,改革思路將體現在最終的修正案之中。

  據財新記者瞭解,此次修法仍沿襲現有補償原則,按照被徵收土地的原用途給予補償,即按照集體土地的農用地價值來確定補償標準,但標準會有所提高。這具體又包含兩條新原則,一是拓寬補償安置方式,二是保障被徵地農民居住水平有改善。

  按現行《土地管理法》第47條規定,徵地補償費用包括「土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費」三大塊,其中土地補償費和安置補助費均按照耕地徵收前三年平均年產值的倍數計算,房屋作為地上附著物和青苗的補償標準,由省級政府規定。

  補償辦法具體的標準由地方制定,這為地方壓縮徵地補償提供了空間。在北京、海南陵水等地,地方政府也嘗試將徵地補償多元化,拓寬補償渠道,但在全國層面,補償偏低而不能被農民接受,由此導致的衝突仍是普遍現象。

  提高補償標準成為改革的共識,但如何補償一直見仁見智。北京大學教授張千帆就認為,土地補償應該按照徵地後使用用途補償,至少應該按照徵地后土地價值的50%分享給農民。

  但王小映對此並不贊同。他說,土地被徵收後的增值收益,很大程度上與土地規劃有關,按徵地後用途進行補償,一塊地被規劃為住宅、工業或綠地,會帶來完全不同的收益,按規劃用途補償對失地農民也不公平。他認為應該按照原用途進行「同地同價」的公正補償,補償應當包括經濟社會發展、政府公共投資和土地稀缺引起的普遍而又普惠性的土地增值。現在的問題是農地價值被低估,補償很少考慮與土地區位有關的普遍性土地增值,導致補償不該歸公的一部分土地增值在徵收過程中也歸公了。

  據財新記者瞭解,雖然目前立法者仍傾向於按照原用途補償,但相比以往將土地作為資源計算補償,改革方案中的補償標準會更強調土地的財產性,突出補償的長期性。

  在立法者看來,徵地補償是對土地財產市場價值的補償,安置是對失地農民的工資性補償,兩者意義不同。改革將拓寬補償安置方式,改變一次性貨幣安置為主的模式,原本折合在一起的補償和安置區別開來。

  具體而言,耕地補償不再按以往的土地產值為標準計算,而是傾向於按照區片綜合農地價格,根據土地的區位、等級、產值等進行綜合性估值計算補償;安置則因地制宜選擇「安置留地、入股」等多元化方式;此外,將就業與城鎮就業體系相銜接,改變以往農民失地便失業的困境。

  補償標準裡最惹眼的變化,是不再將房屋簡單作為「地上附著物」給予有限的補償,而是作為失地農民財產評估其價值。財新記者瞭解,目前的思路是,保障被徵地農民居住水平有改善,對農民房屋拆遷單獨給予補償,重新分配宅基地的採取房屋重置價安置,不再分配宅基地的按當地城鎮居民的居住水平安置,保障農民能按照當地城鎮居民的居住水平購買住房。

  多位學者對財新記者分析,因為《物權法》已經明確宅基地是用益物權,是村民的財產權利,因此方案側重對農民財產權利的補償。

程序瓶頸

  理想的徵地制度改革方案,在縮小徵地範圍的同時,還應「開放集體建設用地市場」。如果集體土地可以上市流轉,真正實現城鄉土地「同地同價同權」,有助於徵地範圍進一步收窄。但據財新記者瞭解,目前方案並未涉及集體建設用地流轉的內容。

  財新記者瞭解到,國土資源部有一份調查稱,在現有土地流轉實踐中,農民和用地單位談判中並不佔優勢,農民得到的補償並沒有比徵地補償高。因此立法者暫時仍會將「農地入市」規模限制在目前少數的試點範圍內。

  王小映則認為,應逐步縮小徵地範圍、開放農村集體建設用地市場,總的方向,最終要允許合法合規的宅基地入市。目前,宅基地作為用益物權,其流轉受到嚴格限制。他指出,徵地範圍明確劃定後,範圍之外符合條件的集體建設用地就可通過流轉方式入市,為此,政府還需出台集體建設用地流轉管理辦法或條例予以規範。

  一位接近國土資源部人士分析,雖然中共十七屆三中全會規定城市規劃圈外非公益性項目土地可直接入市,但實際上圈外主要是國家重大工程的單獨選址項目,公益性和非公益性很難界定,因此也難界定圈外土地可流轉的對象。

  基於此,法律界曾寄希望通過完善徵收程序,引入「公共利益認證機制」,鼓勵農民參與決定是否屬於「公共利益」用地。但目前程序上的優化側重於保障被徵地農民對補償方案的知情權和參與權。

  按照現行《土地管理法》規定的程序,國家徵地方案僅在獲批後對當地農民「兩公告一登記」,即依照法定程序批准後,由縣級以上地方政府公告後,被徵收土地農民在公告規定期限內,辦理徵地補償登記;徵地補償安置方案確定後,地方政府再公告,聽取被徵地的農村集體經濟組織和農民的意見。

  針對地方反映徵地手續繁瑣、效率低等問題,「兩公告一登記」可能調整為「一公告一登記」。被徵地農民在補償標準公開後,可以參與提出不同意見,增加知情權和參與權。對補償不滿意,可以申請仲裁,協調不成功的可起訴,增加了權利救濟的渠道。然而,農民的訴訟行為只能針對徵地補償發起,對於徵地本身並不可訴。

  長期代理土地案件的北京市才良律師事務所律師王令分析,按《土地管理法》,土地徵收審批權歸中央和省級政府,但《行政訴訟法》規定,對國務院各部門或者省級政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,屬中級法院管理。由於徵地涉及群體範圍廣、情況複雜,加之現行管理體制,法院面臨省級政府壓力,對徵地行為的訴訟基本不受理。

  據財新記者瞭解,完善徵地程序的呼聲在學界其實十分強烈。中國政法大學教授王衛國指出,對於土地是否屬於公益性用地,是否能徵地,必須讓農民參與決策。不少法律學者均強調,應當將法院裁決的受理範圍擴大,不僅僅限於補償和安置問題,對聽證、公告、徵地實施等程序的異議,都應當可以提交裁決機構解決。對裁決機構作出的裁決不服,可以提起行政訴訟。更為重要的是,徵地爭議不解決,徵地就不能實施;裁決不是前置程序,當事人可以選擇裁決或者訴訟;最終由法院對徵地爭議作出判決,這三點重要內容必須在法律中予以明確。

  問題是,在方案更傾向提高農民補償的前提下,能否在程序上開放農民對於徵地本身的質疑,農民是否有恰當的渠道質疑徵地行為的合法性,目前仍懸而未決。


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《土地管理法》博弈五年 徵地補償條款獨自闖關

http://www.infzm.com/content/85258

強拆、低補償,過去多年來,這樣侵犯農民土地權益的事件越來越多,修訂《土地管理法》的呼聲也水漲船高。但看不見的阻力讓這部修正案過去曾連續兩年列入立法計劃後無疾而終。現在,這部法的修正案終於進入審議階段,但它究竟能否通過尚未有定論。

一部5年前就被列入本屆人大常委會審議日程的法律修改草案,終於在半個月前擺上了人大常委們的案頭。

2012年12月24-28日,十一屆全國人大常委會第三十次會議召開,《土地管理法修正案(草案)》首次上會審議。這已是本屆人大常委會的倒數第二次會議。

作為中國在土地管理方面的基本法規,《中華人民共和國土地管理法》1986年頒佈後,只在1998年作過一次修訂,距今15年之久。土地管理法修訂在2009、2010年連續兩年進入當年人大立法計劃,但每到年末均還不見蹤影。

相比2009年國土資源部洋洋灑灑修改了數十條的內部徵求意見稿,最終面見人大常委們的修正案只剩下了一條改動——有關徵地補償標準的第47條。

「大修內容多,意見分歧大,短期內難有結果;只上一條,容易通過。」中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英如是理解。

聚焦「補償標準」

即便只有這一條修訂,《土地管理法修正案(草案)》在2012年年末上了人大常委會作初次審議時,也並未表決。

遵照立法法設定的立法程序,列入常委會會議議程的法律案,一般要經過三次會議審議後再交付表決。不過,如果是部分修改的法律案,各方面的意見比較一致,也可初審表決。

土地管理法當屬部分修改,因為只改了一條——刪去了「按被徵收土地的原用途給予補償,補償總和不超過土地被徵收前三年平均年產值的30倍」的內容,改為「公平補償」這一基本原則,就是按市場價格或同類土地的價格進行補償。

在長期代理拆遷官司的律師王才亮看來,已公佈出的上述修訂,突破意義有限。

因為現有的土地管理法已經賦予國務院根據社會經濟發展水平適當提高「30倍」補償上限的權力。實際操作中,不少沿海發達地區也早已身體力行。

「文字上刪除30倍上限,更多只是法律形式上的固定。」王才亮律師指出。

正因為此,包括黨國英在內的一些專家原本估計一次通過的可能性很大。「給出的只是單一的修改,原則性的提法,不該有什麼爭議」。

華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰卻反對修改第47條。他給出的理由是,一邊是東部發達地區對於「30倍」的事實突破,徵地農民一夜暴富;另一邊是中西部地區遠未達到30倍的上限,拆遷矛盾突出。「既然如此,取消30倍上限的實際意義在哪裡?根本不需要改。」

最近的這一次常委會後,全國人大常委會法工委副主任闞珂接受《南方都市報》採訪時給出的說法是,目前關於徵地補償標準的設定仍存在不同意見,二審可能要進一步細化和明確徵地補償的計算方法。本屆任期內尚有一次常委會,將於2013年2月召開,是否連續審議未定,但審議工作並未擱置。

條例坐等修法

《土地管理法修正案(草案)》能否在年內表決通過,還直接關係到另一部相關政府條例的出台時間表。

半個月前閉幕的常委會上,國務院法制辦主任宋大涵對土地管理法的修訂做了這樣一句說明:「當前最突出的問題就是第47條涉及的徵地補償問題。先集中精力對第47條進行修改,待土地管理法修正案通過後,由國務院制定條例。」

北大法學院教授姜明安指出,這一條例就是《農村集體土地徵收和補償條例》——溫家寶總理2012年3月提出的本屆政府任期最後一年「一定要做,不留給後人」的五件難事之一。

2012年年中,媒體曾遍傳該條例已由負責起草工作的國土資源部上報至國務院,業界樂觀估計這件難事有望年內解決。

當時的樂觀者忽略了關鍵的一點,條例出台的必要前提是,作為其上位法的土地管理法在相應的基本原則上作出修訂並給出授權。「修改第47條並上會就是為瞭解決條例出台的法理問題。」姜明安分析道。

在第47條的修改中,確定補償基本原則的同時,也授權國務院負責制定「徵收農民集體所有土地補償安置的具體辦法」。

全國人大常委會通常每兩個月召開一次會議,下次會議時間是2013年2月,屆時將是上述目標能否在本屆政府任內完成的最後機會。

但從法律流程分析,北大法學院副院長王錫鋅對此毫不樂觀。「即便2月的會議表決通過,國務院還要走公開徵求意見等法定流程,技術時長就要一個月。理論上有可能,現實的可能已經不大。」

「既然條例本屆有可能出不來,要等下屆了,修改一次法律不容易,應該系統性地修改,多考慮一些現實問題。都等那麼久了,不急這幾月了。」姜明安顯然並不贊同這一次的臨門小修。

從大修到小修

2008年納入本屆人大立法規劃後,2009年國土資源部就拿出了第一版的土地管理法徵求意見稿,業界就此展開討論。中國人民大學公共管理學院教授嚴金明,也是從那一年開始不斷接到各個相關部門牽頭的研討會邀請。

在嚴的印象中,提出修改的遠遠不止第47這一條,「修訂量很大」。當時有媒體獲得了這份內部徵求意見稿,報導稱覆蓋了集體土地流轉、使用權到期處置、宅基地權利、土地交易、徵地及其補償、土地調查登記等方方面面。

那是包括嚴金明在內的不少土地學者最期待的修法走向。「終極目標是城鄉同地同價同權;按照緊迫性排序的話,先修徵地制度和集體土地流轉,再做地籍管理,也就是明確產權。」 

這跟國土資源部內部最初的大方向並無二致。2008年的一次座談會上,政策法規司司長王守智也提出土地管理法修改的核心是在農村集體土地財產權實現的形式和制度上的改革。

回溯過去5年的公開報導,修法範圍的縮小恐怕在2011年就已確定。

當年4月,國家土地副總督察甘藏春在透露修法工作正式啟動時,表了一個態:「在我看來,中國目前完善徵地制度的重點,主要應該放在對被徵地農民的補償安置上,這是更為急迫的問題。」至於此前各方同樣重點關注的集體土地流轉問題,甘藏春的觀點是「複雜,時機不成熟」。

幾乎完全相同的表述出現在本次常委會土地管理法修訂說明會上,之所以只修改第47條,主要考慮是當前土地管理中最突出的問題是土地徵收的補償安置問題,這已經成為影響社會穩定的主要問題之一。

2012年12月中國社科院發佈的《2013年社會藍皮書》稱,近年來,每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十餘萬起,而對各類群體性事件的形成原因的分析表明,徵地拆遷引發的群體性事件佔一半左右。

至於更大範疇內的土地管理法修法訴求,相關修法領導小組經過調查和反覆論證,認為農村土地管理制度改革關係重大,涉及的問題較多,有些問題還在探索試驗,按照積極穩妥的原則,以分步解決為好。

「儘管與期待有些距離,我還是要承認,不管修多修少,至少還是修了,大方向是好的。」儘管覺得突破意義不太大,嚴金明還是認同哪怕些微的修改。

修法博弈

土地管理法修訂工作啟動5年,現在看來,落到紙面的只有土地補償標準問題。

對於這個階段性結果,全國政協委員、清華教授蔡繼明直言其「避重就輕」。在他看來,徵地補償標準只是徵地制度改革中的一部分,更重要的是界定徵地的範圍、明確徵地的主體、改變徵地的方式等等一攬子問題。

嚴金明表示,如果單純地提高徵地補償標準,而沒有後續的配套措施以及產權主體的明確,可能導致修訂徵地補償標準的受益方反而不是最需要保護的農民,矛盾同樣得不到解決。「這將是最糟糕的一個結果。」

北京大學中國經濟研究中心教授周其仁對南方週末記者表示,他已經在一篇文章中表明了觀點——希望「明確誰是土地交易主體的問題」,特別要讓「農民成為集體土地交易的主體」。明確了參與土地市場各交易主體的法律地位,把不當徵用的土地還給市場配置,假以時日,我們或有機會看到一個「價格機制配置土地」的市場。

但現實的情況是,即便只是對徵地補償標準這一條進行原則上的修訂,依然存在意見分歧。「這是一個零和遊戲,徵地和賣地收入之間的級差,主要就是進入地方財政。農民收益的上升,必然帶來地方收入的減少。」王錫鋅直接點破。

如果本次土地管理法修訂通過,本屆或者下屆政府就可以緊接著根據原則出台具體的執行條例,更明確和清晰地實現上述目的,利益受損方必然會設法繼續拉鋸。這或許是條例最終可能很難在本屆政府任上達成的深層次原因。

中國需要一部一攬子解決土地問題的基本法律,但現實情況是,中國在土地方面問題很多,在緊迫性上是有差別的。那勢必經過漫長的利益博弈,立法過程會拉得很長。在王錫鋅看來,「只要立法部門仍然堅持系統性考慮解決土地問題的大方向,現階段先各個擊破,不妨看作一種修法策略」。

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