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開放民間投資待做實

http://magazine.caixin.com/2012-06-08/100398557_all.html

進入5月中下旬,民間投資迎來了一個政策密集出台期。

  鐵道部5月18日發佈《關於鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》,隨後一週內,國資委、證監會、銀監會先後公佈了相關文件;6月,發改委公佈《關於鼓勵和引導工程諮詢機構服務民間投資的實施意見》,國稅總局明確現行稅收政策規定中涉及民間投資的六大類33項優惠政策。

  加上此前陸續公佈的民航、金融、醫療衛生、工程技術研發、戰略性新興產業和交通運輸領域的相關實施細則,已經有超過十個部門公佈了民間投資實施細則。

  發改委官員兩週內兩次表示,根據國務院的要求,今年上半年即6月底前,要把民間投資「新36條」實施細則全都出台完畢。

  根據其信息,住建部、水利部等已起草完成實施細則初稿,正在徵求有關部門意見。電力、石油天然氣領域的實施細則也在抓緊制定。官方的政策頻出顯得頗為熱鬧,但經歷了2005年非公經濟「36條」和2010年民間投資「36條」(下稱「新36條」)落實難的民間資本和觀察者,對政策效果並不樂觀。

  多位接近政府部門的人士對財新記者表示,此次實施細則的出台是高層推動的結果,「新36條」出台後,包括發改委在內的不少部委對制定細則並不積極。直到年初溫家寶總理公開作出承諾下了「死命令」後,各部委的進展才開始加速。公開信息顯示,今年2月6日至10日,溫家寶在討論《政府工作報告(徵求意見稿)》座談會上表示,「新36條」沒有落實,民間資本進入就遇到玻璃門、彈簧門,「今年上半年一定要把實施細則制訂出來」。

  隨後,發改委於2月21日召開由45個部門參加的會議。發改委主任張平在會上稱,制定實施細則工作的總體進展情況不理想,一些重點行業領域的落實工作亟待加強。要求按照國務院要求的完成時限,制定工作計劃、倒排時間表,確保按時完成任務。

  政府工作報告和國務院批轉的今年深化經濟體制改革重點工作意見將鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等七個領域列為需要重點落實的工作任務。

  中國國際經濟交流中心副秘書長陳永傑曾參與2005年非公經濟「36條」起草工作,「新36條」制定過程中也三度參與徵詢意見。他對財新記者表示,根據發改委開會的安排,「新36條」實施細則少則30件,多則40多件,而目前至少一半還沒出來。

  在接下來的大半個月時間,這些細則能否全部出台,陳永傑認為還需觀察。即使細則全部出台,在短短幾個月時間裡催促出來的細則,「很可能比較粗糙,或者採取規避的方式」,很難真正符合經濟社會發展的需要。

  從目前公佈的細則看,這種擔心並非多餘。多位接受財新記者採訪的人士均認為,目前的細則仍是一些號召性的、原則性的內容,多是做做姿態,沒有實質性的進展,「民間資本想要的所有東西都沒有」。

缺乏實質進展

  與2010年出台的覆蓋諸多領域的「新36條」相比,此次陸續出台的實施細則在具體領域的描述上雖然要更詳細一些,甚至提及以前較少提及的領域,如工程諮詢,但是,長期制約民間資本進入的關鍵條款,並沒有放鬆。

  最典型的案例,當屬民間資本發起設立村鎮銀行的規定。

  根據銀監會此次出台的實施細則,支持民營企業參與村鎮銀行發起設立或增資擴股。村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降低為15%。但是,被民間資本視為最主要限制的條款——必須由銀行業金融機構作為主發起人和第一大股東,並未改變。

  中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛對財新記者表示,主發起行制度不調整,只是發起行的持股比例降到15%,其實是給主發起行多了個選擇而已,並沒有給民間資本更多選擇。

  曾剛認為,在實踐中,由於主發起行要承擔風險,因此大多要求持有股權比例高於50%。而且,按照現在的政策規定,談判過程中,民間資本和主發起行地位並不對等,必須有銀行才能發起,有資格的主發起行不過幾十家,而沒有某家民間資本是無所謂的,「給主發起行一個持股比例下限,對民間資本毫無意義」。

  陳永傑則認為,銀監會的這一規定,實質上違背了「新36條」。

  「新36條」第18條中提出,鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構,放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。

  陳永傑稱,這意味著國務院已經明確民間資本可以發起設立村鎮銀行。但銀監會在隨後出台的文件中並未按照「新36條」修改村鎮銀行的發起設立條件,這次亦是延續過去的做法,只是降低了股本比例,「實際上規避了國務院的要求」。

  交通部出台的細則提出,鼓勵民間資本進入交通運輸基礎設施領域、交通運輸服務領域和新興業務領域。

  交通運輸部人士告訴財新記者,交通運輸服務領域中,無論是客運還是貨運,民間資本佔比都較高,現在關注的主要是基礎設施投資。

  招商局華建公路投資有限公司副總經理吳新華認為,由於缺乏規範的特許經營制度,政府和企業的權利義務沒有清晰定位,沒有明確界定合理回報,導致投資者利益得不到充分保證,許多社會資本對投資高速公路心存疑慮。

  目前民間資本可以通過BT(建設-轉讓)、BOT(建設-經營-轉讓)和TOT(轉讓-經營-轉讓)等方式進入交通基礎設施領域。其中,TOT由於沒有建設環節,投資方的風險相對較小,但這一方式受到限制。

  在實施細則出台前一週,交通部、發改委、財政部等五部門聯合發佈《關于禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路的通知》。

  前述交通運輸部人士稱,這一通知嚴禁政府還貸公路經營權轉讓,使得TOT的操作空間變得狹窄。

  他認為,這表明管理和融資的政策協調存在偏差。

  另外,即使轉讓環節沒有障礙,現在剩下的公路大都是「不毛之地」,車流量不大、建設成本高,盈利空間不能與以前相比。該人士表示,要吸引民間資金進入交通基礎設施建設,還需要將現有原則性的政策具體化,如怎麼進入、怎麼轉讓,都要細化,但這些會不會出來,「不容樂觀」。

  鐵路領域的實施細則也是如此。陳永傑認為,細則側重於民間資本參與鐵路工程建設,實際上民間資本早已通過鐵道部國有建築公司層層轉包的方式參與了這一領域,現在的細則可能只是四包變三包、三包變二包而已。

  而對於民間資本更關注的投資支線鐵路如何獲益、列車運行調度權、收入清算等問題,並沒有具體規定。

老問題猶未解

  發改委新聞發言人李朴民接受央廣經濟之聲採訪時稱,出台實施細則重點是放寬市場准入,激發民間投資活力。不過,各方對此並不樂觀。

  中國投資協會會長張漢亞對財新記者表示,現在民間投資能進入的主要是製造業領域,大都出於產能過剩狀態,需要較強競爭力才能立足,而盈利狀況好的行業則很難進去,對民間投資而言,「不進則退」。

  各方已經形成共識,新老「36條」出台多年,民間資本遭遇玻璃門、彈簧門的情況並未改善。

  對此,國家發改委固定資產投資司司長王曉濤接受新華社採訪時表示,究其原因,核心還是思想認識問題,主要表現在制定和執行相關法律、法規及政策時,存在「重大輕小」「重公輕私」傾向,對民間投資存在不解、疑慮甚至牴觸情緒。

  而在不少研究者看來,除了思想認識問題,壟斷行業、國企改革滯後也是重要原因。陳永傑稱,目前國企和政府部門存在人員相互交流,交往頻繁,壟斷行業和國企往往會阻礙了政策的落實,「要允許有資質的民營企業平等進入,改變壟斷的現狀。」

  中國民營經濟研究會研究員夏汛鴿則對財新記者稱,民間資本進入壟斷行業遇到的玻璃門、彈簧門,本質上是行政體制、壟斷體制改革滯後以及國企進一步改革難以推進的反映。他認為,要完全消除玻璃門、彈簧門,一方面要確實放開相關領域讓民間資本進入,另一方面國有企業需要「戰略性退出」。

  在他看來,國有企業長期壟斷已在相關領域造成高壁壘。國有企業不「戰略性退出」,民間資本即使進入相關領域,在目前體制下也不可能站穩腳跟。要加快壟斷行業改革的步伐,讓《反壟斷法》真正落到實處,打破國有企業在資金、技術、人才方面的壟斷。

  國務院發展研究中心企業所副所長張文魁也認為,民企和國企要建立平等競爭、優勝劣汰的機制。

  他認為,國有企業應該存在於提供重要公共產品和普遍性服務,以及真正關係國家安全的領域,其他領域的國企都可以民營化。儘管有一部分民營企業在當前的經營過程中為了搶奪經濟資源和商業機會,可能會採取不理性、不合法的方式,整體承擔的社會責任不如國有企業,但是,張文魁認為,不推進國企的民營化改革,就不會有平等競爭的市場經濟體制。

  儘管處於不利地位,民營部門的發展明顯好於國有部門。出於穩增長的需要,對民間投資的開放也非常必要。

  根據國家統計局的數據,今年1月至4月,規模以上工業企業中,私營企業利潤同比增長20.9%,國有及國有控股企業則下降9.9%。

  前四個月的固定資產投資中,民間投資同比增長27.3%,高出總體增速7.1個百分點;佔比達到62%,比去年同期提高4.3個百分點。

  陳永傑告訴財新記者,凡是民間投資佔比超過60%的行業,投資增速都高於平均增速;民間投資佔比低於50%,甚至只有10%、20%的領域,投資增速低於平均水平。而投資增速比較低的,恰恰是壟斷行業、資源性行業,都是供應相對缺乏的行業。

  根據發改委公佈的數據,民間資本在電力、熱力的生產和供應業中佔13.6%,在教育中佔12.3%,在衛生、社會保障和社會福利業中佔11.8%,在金融業中佔9.6%,在交通運輸、倉儲和郵政業中佔7.5%,在水利、環境和公共設施管理業中佔6.6%。

  「中國現在要穩增長、穩投資,除了政府投資,一個非常重要的方面就是要讓民間投資佔比小的行業,更大比重地向民間投資開放。」陳永傑稱。

  在他此前的調研中,民營企業無論在成本、效率上都要明顯優於國有企業。他舉例稱,兩個航空公司在機場分別建設規模差不多的基地,民營航空公司的成本僅為國有公司的一半多一點,而且建設速度更快。「這樣的例子不是一件兩件,帶有普遍現象。」

  夏汛鴿建議,地方政府應在「新36條」鼓勵民間資本投資的領域內,實實在在地推出一批具有投資價值的項目,吸引民間資本進入。同時,加強監管,設立專門監督機構或由專人對落實工作進行考核。

  在營造公平競爭環境之外,相關領域的改革也需推進。市政領域是此次鼓勵民間投資進入的領域之一。但近年來水電氣等公用事業品價格改革或是因擔憂通脹而推遲,或因經濟形勢不好擔心增加企業成本,多次推遲。

  江西、江蘇、河南等省原定6月1日實施階梯電價改革方案,再次推遲。

  目前民間投資的成本較高,「如果與收益相關的價格改革一直滯後,資金回報率低,民間資本還是不會進入」,社科院經濟所副所長張平稱。

  本刊記者李永春對此文亦有貢獻


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