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探路強鎮擴權：如何破解“小馬拉大車”

人口50萬的鎮，只有兩個車道，難免堵車；幾十人編制的公務員，卻要提供相當於一個地級市的公共服務……類似這樣“大腳穿小鞋”、“小馬拉大車”的窘況，在沿海一些發達地區的鎮街普遍存在。

這些經濟總量高達數百億甚至上千億、人口眾多的鎮，迫切希望政策的滋潤，破解上述局面。未來，特大鎮改市有望付諸實踐。

《第一財經日報》記者近日赴山東青島、廣東、浙江和江蘇就小城市培育試點、特大鎮行政體制改革等情況進行調研。從特大鎮反映的情況來看，他們鎮改市的願望十分迫切。

小城市培育初顯成效

新生中小城市培育是國家推進新型城鎮化的重要內容，“十三五”規劃綱要中明確提出要以提升質量增加數量為方向，加快發展新生中小城市。推進新生中小城市培育，是當前經濟下行、民間投資下降背景下擴大有效投資的重要途徑。推動特大鎮設市，是完善我國城鎮體系的重要內容，是擴大內需的有力抓手。

今年4月，國家發改委就2016年推進新型城鎮化的重點任務和《國家新型城鎮化報告》有關情況舉行新聞發布會，國家發改委規劃司司長徐林表示，今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為市。

把有條件的中心鎮培育成產業集聚、人口集中、功能集成、要素集約的小城市，是推進新型城鎮化、轉變發展方式、統籌城鄉發展的重大戰略舉措。目前我國超過10萬人的鎮已經有200多個，需要在制度上為這些鎮成為新的中小城市提供支撐。

小城市培育試點工作由浙江省首創，之後，廣東、山東、安徽、湖北、福建等省份逐步推開，形成了一些有效做法和模式。“小城市培育”的核心是賦予與試點鎮發展相適應的管理權限，按照城市的標準建設管理試點鎮。

在青島，2013年初，李哥莊、南村、姜山、藍村、泊里五個建制鎮成為首批小城市培育試點鎮，力爭到2016年建成人口集中、產業集聚、功能集成、要素集聚的現代化小城市。試點3年來，隨著簡政放權、擴權強鎮等體制改革的深入推進，這些試點小城鎮的經濟發展速度不斷加快，鎮區人口集聚效應凸顯。

以青島轄下縣級市膠州市的李哥莊鎮為例，試點以來，建成區面積由14平方公里增加到16.9平方公里。2015年，建成區常住人口新增9242人，小城市的包容度和吸引力大大提升。“現在建設、規劃和農業的權力都下放了，這方面最便利的是老百姓，因為不用跑到縣里去了。”李哥莊鎮黨委書記劉瑛說。

浙江省湖州市吳興區織里鎮2010年被列入浙江省27個小城市培育試點鎮，　經過五年培育，該鎮的 GDP、稅收收入、固定資產投資分別從2010年的90億元、6.5億元和36億元，增長到2015年的169.78億元、12.75億元和88億元，城鄉居民收入差距從1.72倍縮小到1.54倍。

東莞市統計局發布的數據顯示，2015年，長安鎮實現生產總值400.5億元，增長11.1%；工業總產值1303.6億元，增長11.8%；進出口總額189.96億美元，增長7.6%。在這個不到100平方公里的區域里，常住人口近70萬人。無論是人口規模還是經濟規模，長安鎮比中西部很多縣(市)甚至地級市還要大。

不過，在擴權強鎮的過程中，試點鎮仍存在不少瓶頸。劉瑛對《第一財經日報》說，在小城市建設方面，當地金融、城市規劃、建設與管理等方面的人才仍比較欠缺，這些人才要到鎮一級來也比較難，建議國家出臺政策，支持試點鎮試點聘任制公務員，吸引這方面的人才。

同樣的問題也出現在山東省平度市南村鎮，該鎮鄉鎮規劃建設監督管理辦公室有5個編制，但目前實有人數為0。“上面下放了權限，下面也不一定能接得住。所以我們還處在探索階段。”南村鎮鎮長張夕強說。

青島市統籌城鄉發展工作領導小組辦公室副主任周江傑對本報稱，小城市建設如果沒有人才支撐就不行，需要考慮采取政府雇員制，收入可以高一些。“其實鄉鎮不缺公務員，而是缺人才，我們不是沒有編制，而是人才不願意來。”

織里鎮的城市規劃目前按照整個湖州統一的規劃區建設，權限還在市里。湖州市規劃局副局長虞利民表示，在規劃管理體制方面，應該給鎮里和區里更多的自主性。“要真正推動產業經濟發展，應更多下放權限。但是鎮里和區里的技術力量、管理人員要相應加強，不然承接不了。”

“超級鎮”的探索

盡管各地近年來紛紛對中心鎮進行簡政擴權，但不同地區的中心鎮發展階段還是存在較大差異。例如，在青島，小城市的培育仍處於起步階段，幾個試點鎮的總人口也大多在10萬左右。幾個試點鎮的主政官員均表示，未來希望上級繼續下放管理權限，給予更多的政策傾斜和扶持，至於進行鎮改市、城市升格的迫切性並不高。

但在江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如蒼南、織里、盛澤等地，情況則明顯不同，這些鎮的規模人口動輒在50萬以上，工業產值遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平，但管理體制仍是鎮一級的管理體制，而且這些年能下放的行政管理權限已基本下放。囿於鎮級的行政管理體制，發展受到了極大的限制。

一個“超級鎮”的公務員編制不過幾十個人，卻要負擔相當於一個地級市人口的公共服務，屬於典型的“小馬拉大車”。為此，這些“超級鎮”不得不長期以“政府雇員”的形式聘請行政管理人員，解決人員不足的問題，有些局除了局長、副局長，幾乎都是聘用人員。

像這樣的“超級鎮”，要為轄區內近70萬人口和2萬多家企業、3萬多家個體戶提供服務。由於缺少相應的行政權限，“責任如西瓜、權限如芝麻”，公共服務曾經很難跟上。

在織里鎮，當地社會管理任務很重，但現有的工作力量遠遠無法滿足日常工作管理需要。該鎮公安分局去年以占全市4.9%的警力承擔了全市約14%的接處警量。
吳江高新區管委會副主任、盛澤鎮鎮長吳建中說，國家很多法律都是縣級以上人民政府和相關部門才能執行。比如按照環保法，要縣級以上的環保部門才有權力處罰，鎮沒有權力處罰。

“從我們吳江地區來說，工業化已經完成，下一步就是要進入快速的城鎮化發展階段。在這個階段中，碰到了很多問題。”吳江區發改委主任戚振宇對《第一財經日報》說。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”他舉例說，此前虎門鎮一名開發商建造一棟違法建築。早在打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

一位長期研究小城鎮發展的專家說，現在所有的特大鎮人口規模和經濟總量再大，建設的時候還是按照鎮的標準來設置。比如浙江省蒼南縣的龍港鎮，人口達到了四五十萬，但龍港的鎮區，最多就是4個車道，很多都是2個車道，因為它是按照鎮來規劃的。“城市的建設與規模等級是相關的。如果繼續沿用一個鎮的體制，那麽這些問題就解決不了。”

蘇州市發改委主任顧海東說，像吳江的盛澤等鎮，存在著明顯的“小馬拉大車”局面，雖然經濟規模總量很大，但經濟管理體制上是一個鎮，權限是鎮級權限，兩者之間很不相稱。針對這個問題，當地采取的是結合產業發展，借鑒開發區的體制來運作，能下放的權限盡量下放。

區鎮合一，即是指在經濟園區與鄉鎮之間突破行政區域的限制，通過整合政府職能、促進區域融合，實現功能互補、統籌發展的一種行政管理模式。

“區鎮合一是我們從實踐中探索出來的，原來‘小馬拉大車’，要一下子解決難度太大。所以地方上隨著經濟發展就慢慢探索出一個路子，解決管理瓶頸的問題，就跟我們經濟發展體制糅合在一起，變成開發區。”顧海東對本報稱，開發區的體制，適應了鎮域經濟的需要，權限比鎮一級大得多。把開發區的體制和鎮的體制合二為一，鎮的權限就擴大了。

“蘇州已經實踐探索了十年，整個江蘇省都在推廣這個經驗，事實證明是行之有效的，解決了瓶頸問題，提高了辦事效率，又促進了經濟發展。”顧海東說。

吳江區副區長吳琦說，區鎮合一是當地在改革進程中進行的探索和階段性產物，“這是一種過渡性舉措，在這塊土地上，我們自己想辦法來解決問題、結合地方特色的一個探索。”

不過，盡管如此，對這些特大鎮來說，下一步，如何通過制度的形式將這些改革和擴權固化下來至關重要。

織里鎮鎮長寧雲對本報表示，小城市培育試點是為下一步的固化打基礎做準備。“我們在基層有一點擔心，試點了這麽多年，準備了這麽多，但不要試點完了之後又回到過去了，回去了就折騰了，浪費很多資源。從試點來看應該用制度去固化它。”

桐鄉市人大常委會副主任、崇福鎮黨委書記張建林認為，城鎮有大小強弱快慢，挑選一批優秀的鎮把它作為試點做大一點，那麽這些政策就要固化下來。“你不一定要給財政支持，說實話，現在獎3000萬、5000萬，對我們這麽大一個鎮已經起不到太大作用，有當然開心，但大的作用沒有，關鍵還是要有政策制度支撐。”

特大鎮下一步：計劃單列、省轄縣管

而要將這些改革和擴權舉措固化下來，鎮改市將是最重要的一個方向。實際上這也正是小城市培育的終極目標。

“試點是要為下一步體制機制的固化做準備。”湖州市發改委副主任費新章說，目前最佳的固化方式就是改為市。

顧海東認為，鎮改市有利於人們轉變觀念。名稱不改變，要轉變起來很難。如果鎮改成市，人們的觀念、理念等各方面以及考慮問題的角度都會出現明顯變化。“只要是方向對頭、有利於發展，有利於提升管理水平，我們都可以大膽地去推進。”

不過，對於鎮改市，到底是改為鎮級市，還是獨立設置為一個縣級市，或者有其他方式？

對於鎮級市，不乏支持的聲音，但反對的聲音也不少。“特大鎮也好，鎮級市也好，中國一直強調名正言順，有這個名更好。但真正來說，名並不重要，如果還是鎮一級的市，下面沒有真正配套跟上去，只有這個名，效果並不大，沒有特別大的意義。”戚振宇說。

“名稱上改變了，並不是做形式，關鍵還是要有內容。”費新章說。

中國社科院城市發展與環境研究中心牛鳳瑞對《第一財經日報》分析，有些地方提出將特大鎮改為鎮級市，這樣改的意義不大。“幾十萬人口的特大鎮即便改為鎮級市，本身還是個正科級單位，只能有一個派出所，還是管理不過來。”

在這種情況下，不少觀點認為，鎮改市的方向應該是特大鎮獨立出來，直接升格為縣級市。但這種做法同樣會存在很多障礙，一是獨立成縣級市會一下子增加很多行政管理成本，另一方面這些特大鎮所處的縣也不願意。

寧雲對本報說，從現有的體制來看，織里鎮馬上一下子變成一個縣級市或者縣，難度還是比較大的，因為這涉及到很多現有條件的制約，比如在當前的地緣、政治等條件下，一下子要獨立成一個縣級市不大可能。

他認為，在現有條件下，可否采取單列的形式，給特大鎮的權限相當於縣級，其管理權限、部門設置、人員配備按照縣級市配備，但是管理還是歸所在縣管。

實際上，這種模式類似於參照現有的5個計劃單列市的形式，采取“省轄縣管”的模式，賦予其計劃單列的權限，這也是目前相關部門正在努力探索的方向。

“縣級市可以省轄地管，那麽鎮級市為何不能省轄縣管呢？”前述研究小城鎮發展的專家說，特大鎮直接改為縣級市，它的上級肯定不能接受。如果龍港鎮直接升格為縣級市，蒼南縣就不會同意。“這個肯定不是雙贏的改革。而我們要做的是多贏的改革。”

不過，在實踐操作中，計劃單列也會帶來一些問題，尤其是在財政方面。例如現有的計劃單列市，從1994年分稅制後，稅收直接與中央分成，不上繳所在省。因此，無論是在深圳還是廈門，雖然經濟快速發展，但在某種程度上與所在省和其他地區也產生了較大矛盾。

“至於計劃單列後如何上繳財政給所在縣，這都是微調的問題。”前述專家認為，在這個方面可以適當吸取之前的經驗，確定合理的比例。

在行政級別上，現有的深圳、廈門、寧波、青島和大連5個計劃單列市為副省級城市，在經濟社會發展方面享有省級管理權限。那麽照此模式，特大鎮未來計劃單列後，也有可能成為副縣級的城市，不少人士認為這是一個比較可行的方向。
在專家看來，縣管市在國外有很多案例，“而且目前中國的城市層級體系已經有5級，為什麽不能有六級呢？”而如果計劃單列的副縣級市得以設立，未來我國城市體系中，將出現6級城市體系，即直轄市—副省級城市—地級市—副地級市—縣級市—副縣級市的城市體系。

不過，不管是什麽行政級別，地方最期盼的就是能將改革和權限下放予以固化。“最好是名和實統一，如果實不到位的情況下，先有名也不錯。”顧海東對《第一財經日報》說，改革的核心就是要把經濟社會管理權限在法律上給予明確。

吳江區副區長吳琦說，改革的目的不在於要行政級別，更多的是要給這些經濟發達鎮更大的權限，來釋放更多的活力，減少經濟交易的成本。

“中國第一鎮”官員談新型城鎮化試點：簡政強鎮改革還要繼續突破

走在廣東東莞市虎門鎮的中心區域，恍若來到了一個大城市：高樓林立，某知名地產公司的樓盤間或映入眼簾。

這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

去年5月，在國務院出臺新型城鎮化綜合試點方案後，虎門和東莞另一強鎮長安被當地設立為新型市或區，提高行政管理權限。一年多過去，試點落實得如何?當地政府又有哪些訴求?

近日，第一財經記者跟隨國家發改委調研組奔赴虎門和長安後發現，雖然撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，但是簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

與此同時，經濟總量也在快速增長。2015年，虎門生產總值447億元，同比增長8.1%;長安生產總值400.5億元,同比增長高達11.1%。

但在提高管理權限的同時，如何進一步調整鎮的稅收分成比例，以便與撤鎮後的行政體制相適應，成為當地市鎮兩級政府共同探討的話題。

行政管理權限提高

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

然而，由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等和龐大的經濟總量不匹配。

就拿包括虎門、長安在內的一些珠三角經濟強鎮來說，他們的經濟體量相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門無法提供適合經濟社會發展需要的公共服務。有人曾將這一矛盾形象地描述為“責任如西瓜、權限如芝麻。”

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

次年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。另外一個頗為外界關註的點是，通過梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限，推動事權下放。

這不是東莞“富可敵市”的鎮第一次在行政體制上進行改革。早在2009年，東莞就開始效仿浙江的紹興和義烏，開展擴權強鎮的試點，以破解城市管理體制的制約。2010年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，東莞市編辦行編科科長曾智明介紹，2009年以來，東莞市共計將市經信局等35個行政機關的531項經濟社會管理事項及權限以委托、交辦等形式交由相關鎮實施，內容涵蓋了經濟和教育等多個方面。

他說：“多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本。”

他補充道：“經過六年多的時間，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到切實擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。”

缺乏法律主體資格制約管理

雖然上述兩項改革擴大了鎮一級政府的經濟社會管理權限，但是由於部門權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

在當天的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”

他舉例說，此前虎門鎮一位開發商建造一棟違法建築。早在他打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

東莞市編辦行編科科長曾智明解釋，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據«中華人民共和國行政強制法»規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

探索調整財政分成比例

東莞市在下放大量權限給各中心鎮行使的同時，也著力擴財權、增財力，強化鎮一級的財政保障。

曾智明介紹，東莞市將現行保留作為市級收入的10家原市屬大型工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成。另外，也規範了基本公共服務財力性補助制度，凡鎮街標準支出超過標準收入的，由市全額給予補助。

不過，上述兩個鎮希望能進一步提高分成比例。長安鎮一位負責人表示，我們要解決的事情比普通的一個鎮要多得多。

他以數量龐大的外來人口為例：長安鎮本地人口只有4萬多，但是常住人口高達66萬，外來人口和本地人口的比例之高在全國來說都是數一數二的。

他說：“要想留住這些外來人口，為產業發展做出支撐，就要推動這些人口的市民化，成本約12.4萬元/人。加上為這些外來人口提供的社會管理和配套措施，耗資巨大。”

東莞市民政局區劃地名科科長莫曉宇表示，當地市鎮利益分配矛盾仍然不變，財稅分成等傳統觀念上的障礙仍然存在。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。

為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。