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百萬公頃煤礦廢地:從「棄兒」到「寵兒」 中國式復墾隱憂

中國是世界上最大的煤炭消費國,遺留了沉重的生態包袱——廢棄礦山。幾乎一夕之間,廢棄工礦地變成各地爭相復墾的「香餑餑」。劇變,由中國式的土地財政催生,而以追逐建設用地為目的的復墾模式,開始劍走偏鋒。

黃金十年,欠賬無數

100萬公頃土地,如果全部種植水稻,按照畝產600公斤、人均年消耗大米100公斤計算,它可供北京2000萬常住人口吃上4年有餘。

然而,這個可觀的數字只是世界煤礦產量第一強國尷尬的一面:截至2011年底,中國井工煤礦採煤沉陷損毀土地已達100萬公頃。儘管其中只有60%是耕地或其他農用地,但這足以令人感到觸目驚心。

尷尬在延續,煤礦損毀的土地面積每年還在以7萬公頃的速度飆升。而我國目前耕地與保有煤炭資源的復合度為10.8%,18億畝耕地紅線的壓力巨大。

這是2012年底在「北京國際生態修復論壇」上,中國煤炭學會透露出來的信息。礦山開採對耕地的破壞集中發生在煤炭行業的黃金十年。「過去十年的開採量為歷史高峰,對生態的破壞也是歷史上最大的。」中國煤炭學會煤礦土地復墾與生態修復專業委員會秘書長胡振琪對南方週末記者說。

「復墾」成為急迫的課題。然而,另一個尷尬的信息是,國土部土地整理中心主任羅明曾透露,中國的復墾率只有25%。歐美國家則普遍維持在80%左右。

1980年代以來,白中科便開始在山西研究礦區復墾。這位國土部土地整治重點實驗室副主任表示:「土地復墾的第一個春天是1988年《土地復墾規定》的頒佈。」而另一個春天是在《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》頒佈之後。前者於2011年2月獲國務院通過,後者將在2013年3月開始實施。

不過,兩個「春天」相去24個寒暑,而「復墾」土壤收穫的只有一堆尷尬的數據。

在國內煤炭主產區山西省,復墾歷史欠債異常繁重。山西省副省長牛仁亮曾表示,山西採煤形成的采空區達2萬平方公里,相當於山西八分之一的國土面積。而僅2010年因礦山開發導致的地面塌陷及採礦場破壞土地就達20.6萬畝,其中12.99萬畝是耕地。

自2006年起,中國人民大學周珂教授便呼籲,出台一部全面的礦地復墾法,尤其要解決相應的激勵機制。

政策指揮棒

山西平朔安太堡露天礦被視為國內礦區復墾的典範。現已完成土地復墾3.1萬畝,礦區復墾率達50%以上,排土場植被覆蓋率達到90%以上,累計投入資金達20億元。

自1980年代,白中科便參與該項目,在他看來,20億元用於復墾,這在很多煤礦都不敢設想。尤其在2001年之前,煤炭價格持續低迷,「煤都賣不出去,還談什麼復墾」。

不過,即便煤價在過去十年大幅上漲,復墾率並未相應提高。然而,不經意間,這一轉變悄然發生。

2007年4月,國務院同意在山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點的方案。根據該方案,所有礦山在開採之前,必須向山西省環保廳提交生態環境恢復治理方案。「2007年開始搞煤炭整合,耽誤了一段時間。2010年重新開始,現在方案編制了一半,三百多家的修復規劃已經通過審批。」山西省礦山生態環境保護協會理事長呂步云對南方週末透露,修複方案中有一部分就是耕地復墾。

在2010年左右,廣東省生態環境與土壤研究所研究員陳能場明顯感覺到,自己變得更加忙碌,接的項目比以前多。

《土地復墾條例》規定,復墾的職能監管機構為各級國土部門,「歷史欠賬由政府承擔,新債由企業承擔」。面對「歷史欠賬」,地方的態度悄然發生變化。

這源於《土地復墾條例》的激勵措施。其第三十五條規定,縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的,按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設佔用耕地時的補充耕地指標。

更大的突破發生在2012年3月。國土資源部下發《關於開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》,確定在河北、陝西、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省份開展試點,通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用,與新增建設用地相掛鉤。

而在此之前,地方政府已經在不同程度地試水。2008年,江蘇省做出加快振興徐州老工業基地的重要決策,其規定,塌陷地復墾成耕地後可等面積置換為建設用地指標。

這一試點頗為大膽。其時,當時國土部的增減掛鉤試點還剛開始在重慶、成都等地開展。而在被納入試點之後,江蘇省推出了巨量的工礦廢棄地復墾計劃。以徐州為例,該市國土資源局規劃科技處副處長李佔江曾對外透露,全市共有工礦廢棄地總量約27萬畝。目前,這27萬畝工礦廢棄地的整治已拉開帷幕。

儘管有來自耕地紅線的壓力,但工礦廢棄地復墾成為用地機制的新口子,這是在土地飢渴症之下,地方政府與國土部的討價還價的結果。

土地飢渴症

「山西沒有很好地利用土地政策,現在要用地了,才發現遠遠不夠。」一位接近山西省發改委的人士透露。

南方週末從山西國土廳獲得的資料顯示,「十二五」期間,山西全省用地總量達到150萬畝以上,而國土部下達的新增建設用地計劃指標70萬畝左右,此外,還可爭取國家重點工程使用國家預留的計劃指標15萬畝左右。這也就意味著,用地缺口高達65萬畝左右。

山西60%以上的國土面積為山地,「沒有土地,招商引資什麼的都是充饑畫餅。重慶這幾年發展這麼快,還不是仗著儲備的地多,招商引資最終拼的就是誰地價低。」上述人士透露。

1997年,浙江、深圳等地開始土地儲備制度。太原地處中西部,直到2001年才建立土地儲備制度,且儲備規模遠遠小於其他城市。而在被納入首批覆墾利用試點的晉中市,直到2006年才建立土地儲備中心。

而在經濟相對發達的徐州,土地飢渴程度並不亞於山西。徐州方面人士透露,「十一五期間,徐州全市每年用地需求不低於5萬畝,正常下達的計劃僅有6000畝左右」。

於是,向國土部討要差異化的土地政策便成了江蘇、山西共同選擇。山西把目標指向了以前的「棄兒」:獲得對採煤沉陷區、廢棄工礦地、劣質土地的使用和審批權;通過土地置換獲得更多的建設用地指標。

此後,國土部和山西省政府簽署《創新礦業用地管理機制合作協議》,支持山西省創新三項用地機制,即:創新礦業存量土地整合利用機制、露天採礦用地機制和城鄉建設用地增減掛鉤機制。

2011年7月28日,山西省委書記袁純清在全省領導幹部大會上透露,關閉了近1600座小煤礦,能開發整理13萬畝土地。中央支持對廢棄工礦地整理後等量置換。

山西成績不止如此。南方週末記者從山西省國土廳獲悉,2012年,國土部追加山西省2萬重點建設工程用地指標。時任山西省副省長李小鵬偕國土廳廳長劉建功一同赴國土部協商,維持了山西綜合改革配套試驗區的政策扶持。

而在工礦廢棄地利用上,江蘇則成為最大的贏家。據當地官員透露,2011年9月份,國土資源部調研探討工礦廢棄地復墾利用政策時,試點地區並無江蘇省。而在2012年2月份,江蘇省成為全國首個獲得一次性審查通過工礦廢棄地復墾利用試點專項規劃的省份。

而相比山西,江蘇工礦廢棄地復墾的胃口也遠比前者大。僅以徐州為例,徐州全市共有工礦廢棄地總量約27萬畝,在2015年之前完成16萬畝復墾利用面積。而山西在「十二五」期間也才安排20萬畝。

土地財政,劍走偏鋒

而對於擁有眾多廢棄工礦的城市而言,復墾不僅能為招商引資騰挪出更多的空間,置換出的建設用地指標也意味著真金白銀。

2011年,徐州市經營性土地成交均價為196萬元每畝。如果16萬畝工礦廢棄地能置換的建設用面積為10萬畝,給徐州帶來的收益近千億。而2011年,徐州的財政收入為555.33億元。

在土地財政催生下,以追逐建設用地為目的的復墾模式,已經開始劍走偏鋒。

南方週末採訪時得知,不少地方政府已經屢屢試探政策底線。「如果你把地級市復墾置換出來的指標拿到省會城市來用,地級市復墾還有什麼積極性?這兩地地價還不同,利益很難平衡。」一位熟知內情的人士透露。

國土部曾明文規定,工礦廢棄地復墾掛鉤指標重點用於試點縣、市的工礦發展、基礎設施和民生工程,不得跨縣級行政區域使用。

周珂曾提議,礦地復墾是一項系統工程,需要設立統一的權威機構,既能「溝通礦業和環境兩方面信息和標準」,又能協調和平衡各方利益。《土地復墾條例》規定國土部門為復墾的主管單位,山西省環保廳一位不願具名的人士透露,儘管業務上有交叉,但二者溝通甚少。

工礦復墾涉及業務部門眾多,「水利廳在修築淤地壩時,沉積下來的土地不少復墾成了耕地。環保部門編制礦山環境恢複方案時,要求按原貌恢復的,其中一部分也有耕地」。

「九龍治水」導致工礦復墾數據並不一致,上述人士透露,各部門統計的口徑不一致,「不知道國土有沒有把我們的數據彙總上去」。

此外,各地置換到「真金白銀」的建設用地之餘,急需復墾的耕地卻是一個漫長的工程,但各地多以三至五年完成復墾目標。而以平朔煤礦安太堡礦為例,其從1984年開始規劃,歷經近30年才完成50%的復墾率。

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