📖 ZKIZ Archives

三千億產業，如何不再“騙老人”中國保健食品：三十年亂與治

2017年2月在南京開幕的養生養老產業展會上，人頭攢動，營銷人員搭訕話術不絕於耳，儼然成為保健品會議營銷大秀場。（東方IC/圖）

（本文首發於2017年8月17日《南方周末》）

“毀譽參半”是保健食品三十年來最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業，卻屢屢成為央視“3·15”晚會的重頭戲、輿論炮轟的重災區。

“2016我國保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%。”在2017年7月26日召開的中國保健食品行業會議上，國家食藥監總局副局長孫鹹澤透露的這一數據被反複強調。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。

保健食品已然成為我國重要的行業類別。2014年,我國營養保健食品行業銷售收入達1932.2億元,同比增長22.34%。2017年，保健食品產業已發展成為生產企業約3000家、產值超過3000億的重要產業。

但它也從來不缺爭議，甚至一出生就伴隨質疑，在步步發展過程中更牽連著公眾無數的負面聯想，“虛假廣告”“會議傳銷”“欺騙老年人”……2017年央視“3·15”晚會更是以“騙老年人的保健品誰來管”曝光了違規企業。

“毀譽參半”是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過，近年來國家監管政策的收緊完善，這一行業或迎轉折，先是新食品安全法為保健食品開啟新格局，再是2017年4月，國家食藥監總局新成立特殊食品註冊管理司，專管保健食品等特殊食品。

保健食品為自己正名的時代，就要到來了嗎？在上述行業會議上，各路專家開展了前所未有的討論與反思，人們期盼能從過去三十年的發展歷史找尋前行的方向和共識。

三十年前：野蠻生長

會議上，中國保健協會副理事長徐華鋒回憶起30年前一個故事。

1988年的一天，浙江一個校辦廠經理，在沿街推銷課外輔導資料時，得知浙江大學一名教授有一個配方，對小孩營養消化有好處，便登門拜訪並最終研制成一款兒童營養液：“娃哈哈營養液”。他還發明了一個廣告詞：“喝了娃哈哈，吃飯就是香”。3年間便銷售過億元。

徐華鋒口中的經理便是現在娃哈哈集團董事長宗慶後，2013年，他以820億元的財富第三次登上內地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金，就來自於保健品行業。

這一年，正值改革開放第十年，國民生活水平不斷改善，對食品和營養的需求直接驅動了保健食品行業的誕生。

這個時期具有代表性的企業除了娃哈哈，還有廣東太陽神、山東三株集團等。徐華鋒說，這些企業後期命運各不相同，但在早期多用了相似策略：“一招鮮”的單一產品集中推廣。其中，三株集團的推廣戰略最具代表性。

1994年，“三株口服液”在山東濟南問世。三株集團在產品宣傳上傾盡全力，不僅在電視臺大量投放“有病治病、無病保健”的廣告，同時選擇“農村路線”，即在全國各地縣鄉一級的樓房墻面刷廣告，國道、縣道及鐵道旁磚墻上藍白的三株標誌十分顯眼。低成本、高數量、大面積廣告投放方式在當時是前所未有的。許多國內成功的保健品入市初期都將廣告投入設定在30%-60%之間。

強勁的宣傳獲得了豐厚的回報。1996年底，三株集團銷售額從1994年的1億，一躍達80億，農村市場占到總額的60%。“專家義診”行銷模式也在這里興起。

1987年至1996年這十年中，全國保健食品廠家迅速激增到三千多家。太陽神、紅桃K、昂立一號、巨人集團的“腦黃金”等品牌，都在這個階段經歷了瘋狂擴張。

“錢來得太容易了。”一位不願透露姓名的業內人士感嘆，很多保健品的成本不到零售價的10%。三株口服液只是當時混亂的保健食品市場一個縮影。一方面，保健食品審批機制簡單，市場利潤大，另一方面，尚無規範的廣告覆蓋城市與農村，營銷網點密集。

在中國保健協會市場工作委員會秘書長王大宏看來，行業誕生初期保健品經營利潤空間很大，而違法獲利風險卻很小。

並不是沒有法規。據王大宏介紹，1987年，當時的衛生部發布了《中藥保健藥品的管理規定》，但整份文件僅有寥寥數百字，政府的審批權限也只在臨床和生產兩個環節。

1995年起，關於三株口服液“虛假廣告”質疑逐漸出現。僅1997年上半年，三株公司就因“虛假廣告”等原因遭到起訴十余起。真正危機是在1998年，常德中級法院在陳伯順老人服用三株口服液死亡一案中，一審判決三株公司敗訴。

這條轟動一時的新聞，將處於爭議中的三株口服液徹底推向深淵。盡管在一年後，三株集團終審勝訴，同時明確了三株口服液是“安全無毒、功效確切、質量可靠的高科技產品”，但此時這個轟然倒下的保健行業巨頭已無力回天。

“這些企業都非常有代表性地透射出了那個商業年代所有的矛盾。”徐華鋒感嘆，如今，中國的保健食品行業如此脆弱，也許就是因為早期野蠻生長的發展方式。

由亂漸治：“重審批、輕監管”

盡管保健食品在我國從1980年代才起步，卻很快就炙手可熱。1994年，國家統計局對35個大中城市進行調查，30%以上的家庭會買保健食品饋贈親友，而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營養口服液高達83%。喝各種補腦口服液、吃保健營養粉，幾乎成為那個年代獨生子女的一種標誌性集體記憶。

面對早期保健食品市場混亂，行業亟需一部全方位的管理法規。

1996年央視“3·15”晚會上，出現了一個特別的鏡頭：時任衛生部部長陳敏章提筆簽署發布《保健食品管理辦法》，意味著自1996年6月1日起，中國的保健食品正式納入了法制軌道。

就在這部辦法中，“保健食品”第一次有了明確定義：“保健食品指表明具有特定保健功能的食品。即適宜於特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的的食品”。同時，一系列的評價程序、檢驗方法、技術規程、規定要求等出臺。

最大的變化是，保健食品開始實行批準文號的身份管理制度，即保健食品企業須為產品申請批準文號，在對外銷售的獲批產品外包裝標註“衛食健字”字樣，且終身有效，因標誌為天藍色，呈帽形，業界俗稱“藍帽子”。值得註意的是，當時，保健食品和其他食品一樣屬於衛生部門監管。

但“藍帽”制度逐漸受到質疑。行業統計數據顯示,有些企業報批“藍帽子”的各種費用超過1000萬元，過去15年各個商家為審批“藍帽子”費用累計超50億元。昂貴的審批費用和時間成本,使中國成為全世界保健食品行業準入門檻最嚴格、成本最高的國家。

很多人將此歸結於“重審批、輕監管”弊病。不過，研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監局副局長繆寶迎明白，“多次機構改革更叠，讓保健食品的政府管理職能交叉，困難重重”。他回憶道，1996—2003年保健食品歸衛生部門管，一直到2003年機構改革，國家層面將保健食品審批職能劃到食藥監部門，其他還在衛生部門。但地方遲遲未能按此統一。

對於食藥監部門來說，它們只負責監管具有“藍帽”標準的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，則由工商或質監管理。但工商和質監部門一度也認為，這不屬於自己的監管範圍。

不僅如此，虛假的廣告宣傳和誇張的營銷攻勢更讓產業危機四伏。

1995年，號稱從中華鱉提取了大量營養物質，配合傳統中草藥，能夠益智健腦、補腎強身的“中華鱉精”紅極一時。後經曝光，所謂鱉精基本上是糖精合成，這個風靡一時的神藥也被戲稱為“一只王八養活一個廠”。

之後，公眾信任度一落千丈，保健食品行業進入低谷期。根據《中國保健食品產業發展報告(2012版)》統計，當時僅剩下一千家左右企業，年產值滑落至一百多億元，其中60%是中小型企業。

這一低迷持續到了2005年7月1日，當時的國家食藥監局制定新的《保健食品註冊管理辦法》，保健食品的批準文號終身制不再存在，再註冊與退出機制使國家對保健食品的管理由被動變為主動。

不過，2008年，為實現監管職能的有機統一，國務院機構改革將國家食品藥品監督管理局重新劃歸衛生部，成為了其下屬的部管局。相應的，地方藥監並歸到衛生部門。

“每輪改革，國家改了，地方都要滯後好幾年，保健食品的過渡花了近十年，最終到位是在2013年。”繆寶迎說，這不可避免的帶來了監管空白和上下信息不對稱。

食品安全法立與修：明確定位

對保健食品的質疑，存在於它模糊不清的功效及評價標準上。我國規範的評定標準和方法缺乏，不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同，缺乏共同的標準；評價效果的實驗設計粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設；指標及其解釋也非常隨意。

安徽醫科大學教授祖述憲曾回憶，1996年有一個廣東生產冬蟲夏草產品的廠家請他做鑒定，稱產品是經過國內一流醫學研究機構鑒定，如某研究所做的結語是“可顯著抑制淋巴細胞的增殖”。

“盡管這個結語都靠不住，但在鑒定結論里竟變成了‘該液對腫瘤細胞的生長也可能起抑制作用’。”祖述憲感到不可思議，另一些試驗的試驗組與對照組結果差別很小，但鑒定者即稱“效果顯著”。

這和保健食品在我國的定位有關。

據南方周末記者了解，2009年制定食品安全法期間，對於是否該將保健食品納入食品安全法管轄範圍，相關專家就有不同意見。

“當時有些專家說保健食品應該按照食品管，保健食品這個概念沒有存在的必要，更沒有單獨審批的必要；如果產品有保健功能，就應該放到藥品里面去管。”徐華鋒回憶道，他參加過食品安全法征集意見。

最終結果是，保健食品的概念在法規中被模糊化，2009年食品安全法中保留與保健食品相關的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。

王大宏主張應將保健食品單獨立法管理。在他看來，我國將保健食品納入食品範疇管理的做法很“獨特”，澳大利亞將其放在藥品內管理，允許宣稱預防、輔助治療等作用；美國、歐盟、加拿大則單獨立法管理，美國叫膳食補充劑（Dietary Supplement），加拿大稱天然健康產品（Natural Health Products），歐盟是食品補充劑（Food Supplement）。將保健食品納入食品範疇管理的問題是，從法律層面制約了其聲稱預防或輔助治療的可能。“制約保健食品行業發展的諸多問題應從頂層設計入手去解決，即應對保健食品的消費價值、科學依據和發展規律深入開展研究，賦予其更合理的法律定位，給出更科學的身份，這樣才能從本源上解決問題。”

這樣的擔憂不無道理。2009年食品安全法之後，保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺。這個產值三千多億元、關乎健康的行業在接下來的6年處於“無軌運行”的狀態。直到2015年7月28日，國務院法制辦官網終於正式公布了3項關於保健食品的法規征求意見稿。保健食品立法上完成突破（詳見南方周末2015年7月30日報道《保健食品初擬132條新規》）。但令繆寶迎不明白，兩年多過去，保健食品監督管理條例的正式稿為何至今仍未出臺。

2015年新修訂的食品安全法，將保健食品納入特殊食品實行監督管理，明確“保健食品的功能和成分應當與標簽、說明書相一致”，並對其廣告做出規定。

在這個階段，保健食品幾經周折終於獲得了法律地位，外部環境逐漸變得明朗起來。同時，監管的相關措施也得以完善。2014年國家食藥監總局開始定期對保健食品進行風險監督抽檢。

部委共治：法律之外的難題

保健食品產業一路發展到今天，幾乎完成了“平地起高樓”式的發展。在愈發嚴格的質量管控監督之下，總體質量有了明顯提高，但行業最突出也最受詬病的，誇大宣傳和違規營銷問題仍未得到解決。

2017年央視“3·15”晚會上，湖北國創偉業生物技術公司被曝光，該公司將一款名為銀杏軟膠囊的保健食品，一次向五十多名老年人進行推銷，銷售額達到14萬元。在推廣中，不乏誇張的宣傳語。類似的企業還有不少。

“保健食品的廣告宣傳是監管重點，但是大家能看得到，在屢次整治之後，誇大宣傳的現象依然是行業的頑疾。”徐華鋒十分痛心。

根據2003年當時衛生部發布的《保健食品檢驗與評價技術規範》，保健食品能夠申報的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對保健食品廣告列出了6項不準的規定；國家食藥監總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會意見過程中。

盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分，但在消費者看來，保健滋補養生產品都是廣義上的保健品，部分不具有“藍帽子”標識的企業正是抓住公眾的認知薄弱。

中國傳統的“藥食同源”思想，也一定程度上助長了這種虛假廣告的進一步傳播。

“藥食同源，這是我們國家特有的養生文化傳統。文化是有慣性的，不是一下子能改變得了的。”王大宏建議，與其盲目否定養生傳統，不如用市場手段和企業責任來約束，即應該通過良幣驅逐劣幣方式，讓市場份額向優秀的品牌集中，形成行業規範。

還有一些問題是保健食品本身無法改變的。

2017年4月，75歲的劉娭毑老人一年花費近十萬元瘋狂購買保健品的新聞被媒體報道，但她卻向媒體記者解釋，“明知是騙錢，但喜歡熱鬧的氛圍，能擺脫孤獨，不讓子女知道，不挨罵就行了。”