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聯大前主席受賄被起訴 維和人員屢爆性醜聞 機構改革草草收場聯合國怎麽了？

今年迎來創立70周年的聯合國，是一個由190多個國家組成的龐大機構，人員和經費都來自會員國，任何事情都牽一發而動全身，因此這里行事的首要原則是要平衡好方方面面的利益，把大家都安撫好。在這種情況下產生的人選，能力肯定不是唯一的考慮因素，有時候左右逢源、圓融甚至模糊的性格也是立身之本。

2015年10月6日，美國司法當局正式向在曼哈頓的紐約聯邦法庭呈交訴狀，以逃稅、行賄受賄等罪名起訴聯合國大會前任主席約翰·阿什（John Ashe），控罪指阿什和澳門商人吳立勝長期保持“互惠互利”關系，阿什在聯合國任職期間為吳爭取了多個位於安提瓜和巴布達的項目，兩人之間最受關註的“合作”是一項有關在澳門建設聯合國會展中心的計劃。從2012年2月起，阿什利用其安巴駐聯合國代表以及聯大主席的身份，在聯合國積極展開遊說，提議在澳門建設投資達數十億美元的聯合國會展中心，並大力舉薦吳立勝所在的集團參與該項目的建設工作。不過，無論是聯大還是秘書長辦公室，都未采取實質行動，相關的會展中心並未興建。

61歲的阿什在加勒比海島國安提瓜和巴布達出生，有美國賓夕法尼亞大學生物工程博士學位，1989年進入該國外交部工作，自2004年起擔任該國常駐世界貿易組織代表兼可持續發展問題首席談判員、常駐聯合國代表等眾多重要職務，並先後在眾多聯合國基金和項目的理事會擔任重要職務。

阿什最引人註目的地方是自2013年9月起出任第68屆聯大主席，任期一年。但聯大通過的決議不具有法律約束力，只能向會員國或安理會提出建議，無權迫使任何一國政府采取任何行動。聯大主席則是由成員國代表輪流擔任的榮譽職位，同樣沒有實際權力。因此，阿什擔任過聯大主席這一職務的權限並不包括聯合國的基建，也無決定在澳門興建會展中心的實際權力。他應該是利用自己在聯合國工作多年積攢的人脈，替吳立勝四處遊說活動而已，而且事情最終並沒有辦成。

盡管如此，這樣的高層人物涉及受賄醜聞被捕，在聯合國成立七十年來的歷史上從未發生過，引發的震驚可想而知。但是，考慮到聯合國內部管理的特殊性，阿什最終會否受到懲罰，仍然有很大的不確定性。

差點把秘書長拉下臺的醜聞

伊拉克警察對伊拉克前石油部大樓進行查抄時，發現了薩達姆執政時用石油送大禮的清單，時任聯合國秘書長安南的兒子科喬·安南擔任顧問的cotecna公司也牽涉其中。

在此之前，觸發聯合國信任危機的最大案件是發生在1996年到2003年間的伊拉克“石油換食品”計劃醜聞，該醜聞導致兩名聯合國高官被起訴，並波及前後兩任聯合國秘書長。此事件的處理結果，可以作為此次阿什受賄案的參考。

1990年8月伊拉克入侵科威特之後，聯合國對伊拉克實施經濟制裁和武器禁運，一度禁止伊拉克出口石油，後來考慮到伊拉克的民生狀況，為減輕伊拉克普通民眾的痛苦，安理會於1995年4月通過了第986號決議，允許伊拉克每半年出口價值20億美元的石油，用於進口食品、藥品和其它民用物資。該計劃的規定貌似非常嚴格：伊拉克出口石油，而買方付款到法國巴黎銀行一個專門存款賬號，不付給伊拉克政府。賬戶里的錢先按比例支付給科威特的戰爭賠款，然後支付聯合國和以美國為首的多國部隊在伊拉克的費用，剩下的再給伊拉克政府購買指定的物資。

2003年3月伊拉克戰爭爆發，薩達姆政權被推翻，安理會於當年5月22日決定取消對伊拉克的經濟制裁，並於11月21日結束了“石油換食品”計劃。2004年1月，伊拉克媒體披露了一條爆炸性的新聞：伊拉克警察對伊拉克前石油部大樓進行查抄時，發現了薩達姆執政時用石油送大禮的清單，也就是薩達姆欲在國際上收買商界、政界和知名人士的行賄證據，而查抄出的許多文件上都有聯合國主管伊拉克“石油換食品”計劃的官員貝農·塞萬的簽字，時任聯合國秘書長安南的兒子科喬·安南擔任顧問的cotecna公司也牽涉其中。聯合國“石油換食品”計劃醜聞正式曝光。

原來，盡管形式上很嚴密，但伊拉克在選擇將石油賣給誰方面有很大的發言權。於是，薩達姆利用提供石油優惠券的方式籠絡人心。由於使用該優惠券購買伊拉克石油的價格要比國際市場低很多，因此通過優惠券購買的石油可以很快地轉手從而大賺一筆。據稱，從政客、官員到記者，有多達270多人因此受益。而和出售石油一樣，伊拉克在選擇哪家公司作為物資供應商上也起決定作用，這同樣為掮客提供了機會。

為了平息眾怒，聯合國任命曾任美國聯邦儲備委員會主席的保羅·沃爾克為主席，組成獨立調查委員會對此事進行調查。2005年9月，委員會的調查報告出爐，報告指責塞萬在1998至2001年間，多次為總部設在日內瓦的非洲中東石油有限公司（AMEP）向伊拉克前政府索取石油出口份額。在他的幫助下，這家公司以優惠價從伊拉克購買了730萬桶石油，轉手獲利150多萬美元。報告公布了大量塞萬與AMEP公司總裁之間的電話通話記錄，以及一些伊拉克方面保存的有關塞萬為該公司遊說的檔案。報告沒有提及塞萬是否接受了AMEP的賄賂，但透露，塞萬對他在1999至2003年間的16萬美元額外現金收入的來源交代不清。這筆來歷不明的收入從表面看來自塞萬在塞浦路斯老家的嬸嬸。但其中的疑點是，他嬸嬸只是一名退休的政府部門攝影師，靠為數不多的養老金過活。

另一名涉及的人員是負責“石油換石油”計劃采購工作的聯合國官員亞歷山大·雅科夫列夫。調查報告稱，雅科夫列夫創辦了一家公司，用於收取那些想獲得石油換食品合同的外國公司支付的秘密款項。除此之外，雅科夫列夫還在聯合國其他競標活動中大肆受賄。有證據顯示，他從外國公司中至少收取了95萬美元回扣，存入海外賬號。

而雅科夫列夫是給予cotecna公司巨額合同的關鍵人物，聯合國秘書長安南之子科喬·安南則恰巧在這家瑞士公司工作。1995年剛剛大學畢業的22歲科喬就被該公司委以重任，單獨負責西非地區工作。而cotecna公司是一家擁有4000名員工的大公司，科喬的躥升顯然有違常理。更巧的是，該公司又很快獲得了伊拉克“石油換食品”計劃的合同。

事情止於此的話，安南最多被指責為教子不嚴，但很快，《紐約時報》公布的兩封郵件將安南牽涉其中：在這兩封郵件中，cotecna副總裁邁克爾·威爾遜向公司總裁匯報稱，他們利用巴黎法語國家領導人會議的機會和安南進行了接觸，並認為可以“指望安南”。“我們同聯合國秘書長和他的隨從進行了簡單會談，並討論了石油換食品計劃合同的情況。他們建議我們積極響應參與競標……並表示可以指望得到幫助。”

在此之前，安南對是否和cotecna高層有過密切接觸並未直接回答，並用“記不清”“沒有檔案可查”之類的言辭來回避。但隨著越來越多細節被披露，安南開始承認和該公司高層有過接觸，但始終否認自己在cotecna公司獲得聯合國合同過程中發揮了影響力。但從披露的郵件來看，安南似乎有意幫助該公司。不僅如此，AMEP公司的老板阿蔔杜勒·努爾是前任聯合國秘書長加利的表親，這就使得前後兩任聯合國秘書長都被牽涉到這件醜聞中。

盡管輿論沸沸揚揚，群情激憤，但事情最終的處理卻是高高舉起、輕輕放下：加利和安南安然無恙，塞萬被美國當局起訴，但因為塞浦路斯和美國沒有引渡協議，事情一直久拖不決；雅科夫列夫主動向美國法院投案自首，最終達成認罪協議。至於其他得到薩達姆好處的一眾政要，則完全和沒事人一樣。

這是一個要平衡各方利益的機構

由於聯合國高級官員的產生是妥協和協商的產物，因此當他們出了差錯甚至犯了罪，決定他們命運的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相關國家的私下交易。

“石油換食品”的處理結果讓人大跌眼鏡，根本原因首先在於聯合國對其官員只能在內部規則實行的範圍進行很有限的懲罰，沒有刑事法律方面的審判權。如果聯合國官員被懷疑犯有刑事罪行，那就會被遣返回國，由其所在國的法庭進行審理量刑；如果其他國家要引渡該人，就面臨一系列複雜的法律問題。而聯合國官員往往是由所在國推薦和派遣的，原本就沒有動力對該人在海外的罪行深究。上文提到的雅科夫列夫最終之所以投案，根本原因是他不是由俄羅斯政府派遣，而是自己投考聯合國的，俄羅斯不承認他是外交人員。

其次，聯合國是一個由190多個國家組成的龐大機構，人員和經費都來自會員國，任何事情都牽一發而動全身，因此這里行事的首要原則是要平衡好方方面面的利益，把大家都安撫好。從理論上講，任命某一個人擔任某一職位應該主要基於工作表現，但現實是，高級官員包括秘書長的任命主要是各國之間妥協的產物，讓各國（特別是安理會五個常任理事國）都能接受是底線。在這種情況下產生的人選，能力肯定不是唯一的考慮因素，左右逢源、圓融甚至模糊的性格也是立身之本。

早年，在冷戰的背景下，美蘇多次行使否決權，屢次導致秘書長人選難產。1946年初，聯合國開始選舉第一位秘書長。美國提名加拿大駐美大使萊斯特·皮爾遜，蘇聯對此提出不同意見，最終來自挪威的賴伊當選，賴伊就任後因為太過親近北約和西方世界，為蘇聯和東歐國家所不容，最終被迫辭職；第二任秘書長哈馬舍爾德同樣是妥協的產物，蘇聯曾一度不承認他是秘書長，最終哈馬舍爾德在調停剛果危機時飛機失事而亡，有不少人認為這是一場謀殺，但事件的詳情至今成謎。直到1996年11月19日，美國還在安理會否決了加利連任秘書長的議案，導致加利連任失敗。

由於聯合國高級官員的產生是妥協和協商的產物，因此當他們出了差錯甚至犯了罪，決定他們命運的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相關國家的私下交易。上述“石油換食品”醜聞曝光後，雖然有美國媒體和少數議員公開要求安南辭職，但是俄英法德等數十個國家表態支持安南，最終安南順利過關。

除了上述醜聞之外，聯合國近年來發生的多起醜聞，最終也大都不了了之。2005年2月18日，英國《獨立報》曝光了聯合國一份內部機密報告。該報告披露，自2004年5月開始有多名女職員投訴荷蘭前首相、時任聯合國難民事務高級專員呂德·呂貝爾斯對其進行性騷擾，聯合國隨即成立內部調查小組，調查小組的報告認為，呂貝爾斯確實對一位女下屬的身體進行了“不必要的觸摸”，並在調查過程中試圖濫用職權，通過威脅等各種手段影響調查結果。但安南並沒有對呂貝爾斯采取行動，而只是訓斥了一番。事情最後以呂貝爾斯辭職而告終。

另外，近年來聯合國多次爆出維和人員和在剛果、東帝汶、海地等地對當地女性甚至未成年女性進行性剝削的事件。聯合國的報告顯示，自1999年到2006年聯合國維和部隊成員在東帝汶至少遺棄了二十多名嬰兒，這些嬰兒都是他們與當地貧困婦女所生的孩子。而且，聯合國內部還有一種對這種行為進行掩蓋的文化，凡是維和部隊成員的私生子以及聯合國成員的性罪行都必須保密，因為擔心在東帝汶這種宗教國家會“產生恥辱和尷尬”。

聯合國針對維和人員性剝削問題的年度報告顯示，2014年針對聯合國維和人員的相關指控總數為51起，比2013年的66起有所減少，但上述數量可能被嚴重低估，因為“我們面談的所有女性中，只有7人知道聯合國嚴令禁止性剝削和性侵犯。沒有一個人知道舉報這一問題的熱線電話”。報告同時提及，受到性剝削的女性未能得到及時幫助。即使她們上報這一問題，相關調查也要持續一年之久。值得一提的是，受到性剝削和侵犯的女性中，約1/3為不滿18歲的未成年人。

流於口頭的聯合國改革

聯合國內部機構疊床架屋，官僚主義盛行。聯合國秘書長潘基文日前接受《金融時報》采訪時就透露，僅僅是將聯合國各個機構和部門的電腦進行聯網，就花了5年時間。

除了上述這些比較嚴重的問題之外，聯合國的官僚主義和低效也備受詬病。哪怕是計入通貨膨脹因素之後，目前聯合國每年的支出也達到了1950年代初的40倍。如今的聯合國包括17個專門機構，14個基金會和一個秘書處，而光這個秘書處就有17個部門，雇用了41000人。由於聯合國雇員的聘用要考慮到政治因素，加上聯合國公務員薪水高、大部分都終身任職、人員流動性低等因素，導致內部機構疊床架屋，官僚主義盛行。聯合國秘書長潘基文日前接受《金融時報》采訪時就透露，僅僅是將聯合國各個機構和部門的電腦進行聯網，就花了5年時間。

有鑒於此，聯合國改革的問題自其成立那天起就不斷被提及。1997年安南擔任秘書長後，聯合國改革的問題被提到了重要議事日程上。2005年，由莫桑比克、挪威和巴基斯坦總理共同主持的委員會出具了一份報告，指責聯合國深深辜負了它本來要幫助的那些人，說它在發展方面的工作“支離破碎，軟弱無力”，其自身管理“既無效率，又無成果”。報告鎖定了80個聯合國駐地，準備削減它們的工資費用。他們質疑有沒有必要在一些生活成本高昂的城市，比如紐約和日內瓦設立大量日常行政職位；他們質問為何要雇用外籍人員來占據這些職位，為此聯合國要給他們高額外派補貼，方便他們的孩子進私立學校讀書。但一如既往，改革遇到了強烈反對。

2006年3月，安南向聯合國大會提交了一份長達33頁的聯合國改革計劃報告，就聯合國的人事、領導能力、決策機制等6個方面以及改革管理本身等問題共提出了23項整改意見，包括開除部分員工、砍掉一些項目，以及將部分工作外包等內容，引發了聯合國雇員的強烈不滿。代表著聯合國總部五千多名雇員的聯合國雇員聯盟召開緊急閉門會議，共有五百多名雇員參加了會議，會議最終以壓倒性多數通過了對“安南秘書長及其高級管理團隊”的不信任聲明，與會者中只有2人投了反對票，還有不到10人投了棄權票，其余投了贊成票。在方方面面的壓力下，此次改革最終草草收場。

現任秘書長潘基文吸取了前任的教訓，將聯合國改革的範圍縮小，主要集中在秘書處的改革上，主要措施包括提高秘書處效率、加強問責制建設和獨立監督、審計制建設，促進各系統的協調一致等。潘基文也成為第一個公布個人財產狀況的聯合國秘書長，他還要求聯合國每個部門20%的人員能夠流動。他表示：“你很難期待一個在一個地方已工作10年、15年或20年的人在工作中能有新的創造性和能動性。他們只把自己的工作當成一種例行公事來做。這種例行公事使這一組織在一種‘一切照舊’的方式下運行。我們需要一些新鮮空氣，這能夠激發一定的能動性。這種在工作人員當中產生的能動性進而產生出創造力”。

但就連這樣的小變動也遇到阻力，許多工作人員不情願到別的地方去工作。聯合國改革的難度，由此可見一斑。

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